王晴

(北京工商大學(xué)法學(xué)院，北京 100048)

國(guó)有農(nóng)地承包糾紛的法律適用

王晴

(北京工商大學(xué)法學(xué)院，北京 100048)

除了直接交由農(nóng)民集體使用的國(guó)有農(nóng)地之外，其他由國(guó)有農(nóng)場(chǎng)享有使用權(quán)的國(guó)有農(nóng)地在承包給農(nóng)戶(hù)、個(gè)人或其他單位經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中產(chǎn)生的糾紛，應(yīng)當(dāng)“參照”而非“嚴(yán)格”適用《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》。在國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包糾紛領(lǐng)域，應(yīng)適當(dāng)平衡國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)與土地承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系中對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)程度，應(yīng)當(dāng)根據(jù)作為發(fā)包方的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)不同的發(fā)展方向、不同的企業(yè)管理需求和對(duì)承包方的不同保障程度而進(jìn)行適度調(diào)整。

國(guó)有農(nóng)地;國(guó)有農(nóng)場(chǎng);土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);農(nóng)村土地承包法

我國(guó)絕大部分農(nóng)業(yè)用地屬于農(nóng)民集體所有，實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，其適用的基本法律是《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》;但也有一部分農(nóng)業(yè)用地屬于國(guó)家所有，其中大多亦采取承包經(jīng)營(yíng)的方式運(yùn)作［1］。那么，這些國(guó)有農(nóng)地在承包給農(nóng)戶(hù)、個(gè)人或其他單位經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中產(chǎn)生的糾紛，是否同樣適用《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》?在這個(gè)問(wèn)題上至今尚缺乏具有針對(duì)性的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，且司法實(shí)踐中在涉及到國(guó)有農(nóng)地的發(fā)包、承包合同調(diào)整、承包地收回補(bǔ)償?shù)纫幌盗袉?wèn)題時(shí)，也往往會(huì)出現(xiàn)適用法律上的爭(zhēng)議，因此值得進(jìn)行詳細(xì)分析。

一

在國(guó)家所有的農(nóng)業(yè)用地中，有一種情況是直接由農(nóng)民集體使用?！掇r(nóng)村土地承包法》第2條規(guī)定，“本法所稱(chēng)農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地?！痹摋l款限定了《農(nóng)村土地承包法》所明確適用的范圍。《物權(quán)法》“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”一章第124條第2款亦規(guī)定，“農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度?！睆囊陨媳硎鱿嗤囊?guī)定中可以看出，“國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用”的農(nóng)地同樣實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度，因此與農(nóng)民集體所有的土地同樣嚴(yán)格適用《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》。

不過(guò)，國(guó)有農(nóng)地除了由農(nóng)民集體使用這種情況以外，還有相當(dāng)一部分是通過(guò)組建國(guó)有農(nóng)場(chǎng)等形式進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)不同于農(nóng)民集體，大多數(shù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)擁有獨(dú)立的企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照，有自己的組織、管理人員、生產(chǎn)制度和會(huì)計(jì)賬目，并由國(guó)家相關(guān)行政部門(mén)(主要是農(nóng)墾部門(mén))負(fù)責(zé)管理。隨著農(nóng)村土地承包責(zé)任制的不斷發(fā)展，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)亦在不同程度上采取了承包經(jīng)營(yíng)的模式，也就是將農(nóng)場(chǎng)的土地承包給農(nóng)場(chǎng)職工、其他農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力或者其他單位和個(gè)人自主經(jīng)營(yíng)［2］?！段餀?quán)法》第134條規(guī)定，“國(guó)家所有的農(nóng)用地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)的，參照物權(quán)法有關(guān)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定”。這意味著，通過(guò)《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》予以特殊保護(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，同樣是衡量國(guó)有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利義務(wù)分配的必要標(biāo)準(zhǔn)，在相關(guān)糾紛的法律適用問(wèn)題上必須予以考慮。

但是，既為“參照”，便意味著并非不加斟酌地絕對(duì)適用。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法律制度以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，將土地作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等享有的生產(chǎn)資料和生活保障，并且基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然性特點(diǎn)，鼓勵(lì)對(duì)土地的長(zhǎng)期投入。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的特點(diǎn)在于其用益物權(quán)性，在于家庭承包方式，在于土地承包合同30年以上的期限，以及承包期內(nèi)不得收回和調(diào)整承包地的保障性規(guī)定。物權(quán)法將國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的情況以“參照”的表述獨(dú)立出來(lái)，意味著在國(guó)有農(nóng)場(chǎng)作為土地經(jīng)營(yíng)主體的情況下，有不同于完全交由農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)的特殊之處，而辨識(shí)這些特殊之處，分析其對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)程度將具有何種影響，是在適用法律時(shí)應(yīng)當(dāng)予以考慮的。

二

與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相比，大部分國(guó)有農(nóng)場(chǎng)在設(shè)立之初，便主要承擔(dān)了墾荒、提高農(nóng)業(yè)技術(shù)水平、發(fā)展農(nóng)業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)力的職能，這種職能的行使需要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化、集約化、技術(shù)化，因此不可避免地帶有注重生產(chǎn)效率和管理水平的企業(yè)化色彩。20世紀(jì)80年代以后，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)雖然也進(jìn)行了承包經(jīng)營(yíng)制度的改革，但上述這些職能并未從本質(zhì)上被改變。并且，隨著國(guó)有農(nóng)場(chǎng)重構(gòu)經(jīng)濟(jì)組織、剝離社會(huì)職能、積極參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)等改革步驟的實(shí)施，一部分國(guó)有農(nóng)場(chǎng)越來(lái)越具有典型的企業(yè)化特征，具備了利用國(guó)家土地資源為國(guó)家創(chuàng)造利潤(rùn)的國(guó)有企業(yè)職能。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地經(jīng)營(yíng)一直更多地承擔(dān)了廣大農(nóng)民基本的生產(chǎn)、生活保障職能，并以此職能為基礎(chǔ)進(jìn)一步謀求農(nóng)村社區(qū)穩(wěn)定適當(dāng)?shù)陌l(fā)展。這與國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的目標(biāo)和職能顯然并不完全相同。這也便決定了，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)制度所要達(dá)到的目的和效果與農(nóng)村集體進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)存在實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。

從集約化、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式以及企業(yè)營(yíng)利的職能出發(fā)，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是加快向資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型企業(yè)的轉(zhuǎn)型，走集團(tuán)化和產(chǎn)業(yè)化之路［3］。這一方式必然要求企業(yè)資源的有效配置，要求管理上的效率性和資源分配上的流動(dòng)性。由此出發(fā)，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的管理應(yīng)當(dāng)與其他國(guó)有企業(yè)的管理一樣，賦予其管理者更多的決策權(quán)利，使其能夠按照市場(chǎng)的要求進(jìn)行經(jīng)營(yíng)決策。在這樣的管理要求下，農(nóng)場(chǎng)內(nèi)部的承包實(shí)際上是企業(yè)組織生產(chǎn)的一種模式，是核算企業(yè)績(jī)效、評(píng)估職工成績(jī)的方法之一。農(nóng)場(chǎng)收回和調(diào)整承包的范圍與條件，是確保企業(yè)因地制宜地調(diào)整生產(chǎn)適應(yīng)市場(chǎng)要求的內(nèi)在需要，這與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的承包所面臨的任務(wù)是很不相同的。

但是，從另一方面來(lái)講，并非所有的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)都有這樣企業(yè)化的機(jī)遇和條件。無(wú)論是特定歷史情況下在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社區(qū)形成的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，還是通過(guò)墾荒而在邊疆地區(qū)形成的新型國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，其中大部分都已經(jīng)形成比較常規(guī)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。通過(guò)幾十年的承包經(jīng)營(yíng)制度實(shí)踐，在不少?lài)?guó)有農(nóng)場(chǎng)的內(nèi)部，由家庭承包經(jīng)營(yíng)而發(fā)展起來(lái)的家庭農(nóng)場(chǎng)越來(lái)越占據(jù)主導(dǎo)地位，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革而民營(yíng)化，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的內(nèi)部組織越來(lái)越喪失企業(yè)化的特征，農(nóng)場(chǎng)內(nèi)部運(yùn)作與周邊或其他農(nóng)業(yè)地區(qū)已趨向一致，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)形成時(shí)的理念已逐漸衰退，成立時(shí)的組織化、集約化職能也趨于退化。在這種趨勢(shì)下，這些國(guó)有農(nóng)場(chǎng)實(shí)際上的運(yùn)作已經(jīng)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的區(qū)別了。

正是源于這些互相矛盾的職能和現(xiàn)實(shí)情況，不同的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)實(shí)際上差距相當(dāng)大。據(jù)筆者了解，有的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)已經(jīng)實(shí)行了公司制改革，形成了比較成熟的農(nóng)墾集團(tuán)公司，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，統(tǒng)一組織大規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物合作化生產(chǎn)，而承包僅僅是企業(yè)化的考核職工績(jī)效的經(jīng)營(yíng)管理方式。尚在改革摸索階段的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)亦致力于對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，將所轄農(nóng)田分為責(zé)任田與經(jīng)營(yíng)田(或者身份田與招標(biāo)田)，經(jīng)營(yíng)田統(tǒng)一對(duì)外公開(kāi)租賃經(jīng)營(yíng)，租賃費(fèi)實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，合同化管理，租賃費(fèi)主要用于繳納農(nóng)業(yè)職工單位負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老金、化解原農(nóng)場(chǎng)歷史債務(wù)、補(bǔ)償安置失地農(nóng)民等等。這樣的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)雖然多數(shù)具有企業(yè)法人資格，但營(yíng)利性質(zhì)并不明顯，且在組織管理上與基層政府骨肉相連，沒(méi)有形成完全獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。而另一個(gè)極端則是只將國(guó)有農(nóng)場(chǎng)作為一個(gè)名頭，管理層與政府官員基本合一，農(nóng)場(chǎng)賬戶(hù)和財(cái)政賬戶(hù)僅有象征性區(qū)別，除了作為名義上的發(fā)包方、擁有一個(gè)名義上的賬戶(hù)以外，其他職能已經(jīng)被政府和承包土地的農(nóng)民集體所分別行使。

與上述國(guó)有農(nóng)場(chǎng)不同的情況相對(duì)應(yīng)，從土地承包經(jīng)營(yíng)中發(fā)包方的角度看，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有許多不同。決定農(nóng)村集體土地發(fā)包的是農(nóng)民成員集體或者其授權(quán)的村委會(huì)，而國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的發(fā)包決策者是享受?chē)?guó)家干部待遇、并非農(nóng)民集體選舉產(chǎn)生的農(nóng)場(chǎng)管理人員。對(duì)于那些成熟的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)，發(fā)包方實(shí)際上享有比農(nóng)民集體決策機(jī)構(gòu)更大的決定權(quán)和變動(dòng)權(quán);而對(duì)于那些名存實(shí)亡的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)，其發(fā)包權(quán)的行使無(wú)疑比農(nóng)民集體決策機(jī)構(gòu)更形式化或者實(shí)際上由政府代行。

這樣大的差距是物權(quán)法未明確對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)是否適用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)同等保護(hù)力度的重要原因。也正是因?yàn)檫@樣的差距，在衡量是否對(duì)發(fā)包方予以同等約束或更大自主空間的時(shí)候，需要一定程度上的具體情況具體分析。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的企業(yè)化市場(chǎng)化程度越高，發(fā)包方應(yīng)享有的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)應(yīng)越大;反之，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的獨(dú)立地位越弱，對(duì)承包方土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)程度亦應(yīng)越趨近農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

三

與國(guó)有農(nóng)場(chǎng)發(fā)包方的不同權(quán)利情況相對(duì)應(yīng)，國(guó)有農(nóng)地的承包者亦具有不同的身份，具有不同的社會(huì)保障程度和受益情況。而在運(yùn)行良好的制度中，權(quán)利和責(zé)任應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的，從發(fā)包方的角度來(lái)講，其享受的調(diào)整權(quán)和控制權(quán)越大，那么其給予承包方的保障和福利亦應(yīng)當(dāng)越多。在農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)制度下，農(nóng)民基本的生活保障就是土地經(jīng)營(yíng)本身，農(nóng)村社會(huì)保障體系尚在建設(shè)階段，覆蓋面和保障程度都未達(dá)到滿(mǎn)意的標(biāo)準(zhǔn)［4］。而國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的承包方在享受社會(huì)保障方面與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有所不同。

國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地主要的承包方是農(nóng)場(chǎng)職工，從其職業(yè)和社會(huì)定位來(lái)看，他們是從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的工人，而非農(nóng)民，其本質(zhì)區(qū)別就在于農(nóng)場(chǎng)職工依法享受普通農(nóng)民所沒(méi)有的農(nóng)墾職工身份和相應(yīng)的保障待遇。具體表現(xiàn)在:農(nóng)場(chǎng)職工有國(guó)有農(nóng)場(chǎng)農(nóng)墾職工檔案及檔案工資;享受?chē)?guó)有農(nóng)場(chǎng)農(nóng)墾職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，保險(xiǎn)費(fèi)由農(nóng)墾職工個(gè)人與農(nóng)場(chǎng)各自承擔(dān)一部分，到法定退休年齡后，享受農(nóng)墾職工退休金，等等。另外，農(nóng)場(chǎng)職工編制與農(nóng)場(chǎng)機(jī)關(guān)、場(chǎng)直企事業(yè)單位職工編制之間亦存在一定的流動(dòng)性，可以在一定條件下進(jìn)行比外來(lái)非編制人員更為容易的身份轉(zhuǎn)換［5］。

但對(duì)此類(lèi)社會(huì)保障亦不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)。農(nóng)場(chǎng)職工的社會(huì)保障待遇在不同的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)亦有所不同，這與農(nóng)場(chǎng)的管理制度、現(xiàn)代化程度和經(jīng)營(yíng)營(yíng)利狀況等關(guān)系很大。在發(fā)展?fàn)顩r一般或者名存實(shí)亡的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，職工工資和社會(huì)保障無(wú)法落實(shí)，農(nóng)場(chǎng)職工的生活狀態(tài)與一般農(nóng)民并無(wú)多大區(qū)別，他們亦將土地作為主要生產(chǎn)生活保障，按照農(nóng)民的模式和心態(tài)生活。而且還需注意到，農(nóng)場(chǎng)職工的人數(shù)從來(lái)都是有限的，農(nóng)場(chǎng)職工編制并非在農(nóng)場(chǎng)出生的人口自然獲得，其編制多是歷史形成、政策變動(dòng)的結(jié)果。由于農(nóng)場(chǎng)職工身份的待遇較好，農(nóng)場(chǎng)職工編制一般滿(mǎn)員。為了減輕國(guó)有農(nóng)場(chǎng)維持這些編制待遇所需的費(fèi)用和所需承擔(dān)的其他義務(wù)，在農(nóng)場(chǎng)職工退休或死亡后，農(nóng)場(chǎng)亦盡量不增加新人頂替編制名額。這樣，具有農(nóng)場(chǎng)職工身份的人就越來(lái)越少。這與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的自然性形成鮮明的對(duì)比。因此，不能僅僅因?yàn)檗r(nóng)場(chǎng)職工具有社會(huì)保障這一理由而簡(jiǎn)單否認(rèn)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的承包地對(duì)于承包方的基礎(chǔ)保障功能。

基于農(nóng)場(chǎng)職工已有工資和社會(huì)保障可能不足的考慮，大多數(shù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)同時(shí)實(shí)行農(nóng)場(chǎng)職工家庭承包制，將以家庭方式承包的土地作為農(nóng)場(chǎng)職工及其家庭的另一條生活保障渠道。那些將所轄農(nóng)田分為責(zé)任田與經(jīng)營(yíng)田(或者身份田與招標(biāo)田)，采取兩田制的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，在劃分合理的情況下，其責(zé)任田或身份田實(shí)際上承擔(dān)了承包方生活基本保障的職能。對(duì)于這部分承包地上的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，應(yīng)與對(duì)農(nóng)村集體土地中家庭承包地的保護(hù)程度并無(wú)不同。

而基于農(nóng)場(chǎng)職工編制有限的考慮，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地還會(huì)承包給非農(nóng)場(chǎng)職工家庭，即在農(nóng)場(chǎng)職工編制之外在農(nóng)場(chǎng)地區(qū)長(zhǎng)期生活且無(wú)固定經(jīng)濟(jì)收入的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力家庭。根據(jù)多數(shù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的家庭承包方案，非農(nóng)場(chǎng)職工享有的承包田分配基數(shù)一般與職工承包田有所區(qū)別，其社會(huì)保障待遇亦根據(jù)不同國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的實(shí)際情況而與農(nóng)場(chǎng)職工有不同程度的區(qū)別。對(duì)這一類(lèi)承包方土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)程度亦應(yīng)結(jié)合其實(shí)際享有的生活保障程度來(lái)具體衡量。

除了上述家庭承包模式下的責(zé)任田承包之外，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的其他承包方就是以商業(yè)承包經(jīng)營(yíng)模式承包農(nóng)場(chǎng)土地的農(nóng)場(chǎng)職工、非農(nóng)場(chǎng)職工、其他個(gè)人或單位，這些人與國(guó)有農(nóng)場(chǎng)簽訂土地承包合同，依照合同享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，農(nóng)場(chǎng)并不為這部分承包者提供底線(xiàn)保障，其收益完全根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)取得，并承擔(dān)隨之而來(lái)的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。而由此產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)參照《農(nóng)村土地承包法》中“其他方式承包”的規(guī)定予以保護(hù)。

四

由上述分析可見(jiàn)，對(duì)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)所進(jìn)行的承包經(jīng)營(yíng)，其發(fā)包方和承包方以及承包法律關(guān)系背后的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)發(fā)展經(jīng)營(yíng)背景都與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的土地承包有所不同;并且由于各地國(guó)有農(nóng)場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r的嚴(yán)重不統(tǒng)一，現(xiàn)在還不可能形成明確廣泛的適用標(biāo)準(zhǔn)，這便是《物權(quán)法》僅僅規(guī)定“參照”適用的內(nèi)在原因。這樣的法律模糊領(lǐng)域需要司法者結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》的法律精神以及國(guó)有農(nóng)場(chǎng)改革演變的背景和方向來(lái)做更為具象化的司法裁量，而不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單僵化地對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)無(wú)差別適用或拒絕。

首先應(yīng)當(dāng)看到，在國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地承包糾紛領(lǐng)域，主要需平衡的是國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)與土地承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的沖突。而在當(dāng)前的背景下，仍需以保護(hù)土地承包者的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、保護(hù)承包者合理生活保障不予減損為首要考慮因素。因此，在沒(méi)有足夠的相反考慮因素時(shí)，應(yīng)首先適用《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)規(guī)定。在這一指導(dǎo)原則的基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步考慮國(guó)有農(nóng)場(chǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的問(wèn)題。

就目前情況來(lái)看，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)整體還處于一種尷尬的經(jīng)濟(jì)地位，尚不能完全納入現(xiàn)有的民事和商業(yè)法律體系，其內(nèi)部的管理和經(jīng)營(yíng)尚未形成全國(guó)統(tǒng)一的固定模式。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的改革和發(fā)展不可避免地具有兩種方向，一種是進(jìn)一步企業(yè)化，另一種是還地于農(nóng)民、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)淡化使用者管理者的地位甚至最終撤出。根據(jù)改革方向的不同，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)發(fā)包方的地位和相應(yīng)的權(quán)利亦具有不同的保護(hù)方向。因此，對(duì)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)決策的保護(hù)程度不可避免地帶有地域化的特征。各地法院在考慮是否支持國(guó)有農(nóng)場(chǎng)通過(guò)調(diào)整承包的方式進(jìn)行集約化、營(yíng)利化的經(jīng)營(yíng)時(shí)，應(yīng)充分考慮本地國(guó)有農(nóng)場(chǎng)改革的方向和保障措施的完善程度，在保護(hù)承包者合理生活保障不予減損的前提下給予本地國(guó)有農(nóng)場(chǎng)更大的改革和發(fā)展空間。

基于上述原則，在承包方式上，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)并非必須按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定采取農(nóng)場(chǎng)職工或非農(nóng)場(chǎng)職工的家庭承包方式。根據(jù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)自身情況的不同，對(duì)于企業(yè)化、土地資產(chǎn)化比較成熟的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，土地所具有的生活保障功能已經(jīng)逐步消失，企業(yè)職工的生活保障轉(zhuǎn)由企業(yè)完善的社會(huì)保障系統(tǒng)來(lái)承擔(dān)，由農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的職業(yè)化、流動(dòng)性、市場(chǎng)化來(lái)支持，這種情況下，以家庭承包為模式、通過(guò)嚴(yán)格保障土地承包權(quán)而建立起來(lái)的經(jīng)營(yíng)保障內(nèi)容就并非國(guó)有農(nóng)場(chǎng)環(huán)境下的必需。在這種情況下，發(fā)包方和承包方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系便應(yīng)依照土地承包合同中明確的約定來(lái)認(rèn)定。而對(duì)于那些尚在實(shí)行兩田制的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，如果其責(zé)任田或身份田實(shí)際上承擔(dān)了改革過(guò)程中尚未完全消失的土地保障功能，則對(duì)于這一部分，應(yīng)按照《農(nóng)村土地承包法》中家庭承包的規(guī)定予以嚴(yán)格保護(hù)。

兩田制是國(guó)有農(nóng)場(chǎng)改革的中間階段，對(duì)責(zé)任田與經(jīng)營(yíng)田不能機(jī)械地對(duì)應(yīng)適用《農(nóng)村土地承包法》中的家庭承包和其他方式承包，因?yàn)檫@要取決于兩田劃分的合理性，要結(jié)合承包方的身份、生活狀態(tài)和社會(huì)保障程度綜合考慮［6］。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)為農(nóng)場(chǎng)職工及非農(nóng)場(chǎng)職工提供的工資和社會(huì)保障水平越高越完備的，應(yīng)予嚴(yán)格保護(hù)的責(zé)任田的范圍就應(yīng)越小，反之亦然。而責(zé)任田的劃分比例和保護(hù)水平是否合理，應(yīng)由國(guó)有農(nóng)場(chǎng)承擔(dān)舉證責(zé)任。

另外，即使是對(duì)于合理劃分的責(zé)任田之外的商業(yè)性承包，在衡量是否支持農(nóng)場(chǎng)依土地承包合同或依產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整決策等變動(dòng)和收回承包地時(shí)，還應(yīng)考慮農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的特殊性，需要考慮承包方對(duì)于承包土地的前期和長(zhǎng)期投入，從而全面地衡量國(guó)有農(nóng)場(chǎng)改革和自主決策帶來(lái)的收益與損失。而承包合同內(nèi)容的合理性、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)自主決策的合理性，例如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必要性、土地調(diào)整是否基于地方公益性建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)承包方補(bǔ)償?shù)某浞中缘?，也?yīng)當(dāng)由國(guó)有農(nóng)場(chǎng)舉證證明。

最后，對(duì)于那些僅僅在名義上存在的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，由于其基本不具有國(guó)有企業(yè)的管理決策優(yōu)勢(shì)和利潤(rùn)保障，則承包方無(wú)論是農(nóng)場(chǎng)職工還是非農(nóng)場(chǎng)職工，實(shí)際上都不可能享受到作為國(guó)有企業(yè)職工或其他工作人員所應(yīng)享受到的工資和福利待遇。在這種情況下進(jìn)行的土地承包，應(yīng)比照土地由國(guó)家所有但由農(nóng)民集體使用的情形，在承包的方式、承包地的分配、土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的使用等方面注重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或農(nóng)工集體組織(如村委會(huì))的民主決策，將發(fā)包方的權(quán)利從名義上存在的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)由土地真正的使用者即農(nóng)民集體行使，由此產(chǎn)生的土地承包糾紛應(yīng)當(dāng)傾向于嚴(yán)格適用《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》，從而給予承包方更多的土地權(quán)益和保障。

總之，在考量國(guó)有農(nóng)場(chǎng)背景下承包經(jīng)營(yíng)糾紛的法律適用時(shí)，對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和平衡目前不應(yīng)也不可能形成統(tǒng)一嚴(yán)格的模式。國(guó)有農(nóng)場(chǎng)正處于改革探索的靈活地帶，在這一領(lǐng)域，法院不僅僅具有適用法律的職能，還在一定程度上具有填補(bǔ)法律空白和發(fā)展法律的職能。各地的法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展實(shí)際，摸索本地同類(lèi)糾紛的一般解決標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)和保護(hù)本地國(guó)有農(nóng)場(chǎng)沿著更適合的發(fā)展模式順利演化，最終能夠具體而微、潛移默化地推動(dòng)國(guó)有農(nóng)地承包糾紛法律適用的成熟和統(tǒng)一。

［1］全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室.中華人民共和國(guó)物權(quán)法條文說(shuō)明、立法理由及相關(guān)規(guī)定［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2007.

［2］曹務(wù)坤.國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)的正當(dāng)性分析［J］.重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)，2011(7).

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［6］楊兵.對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)“兩田制”改革的思考［J］.古今農(nóng)業(yè)，2010(3).

Abstract:Except the state-owned agricultural land which is exploited by agricultural economic collectives，when concerned about the contracting disputes on other state-owned agricultural land which is used by state-owned farm，Law on the Contracting of Rural Land and Property Law should be“referred to”but not to be“strictly applied”.In the contracting disputes on state-owned farms，there are conflicts between the managerial autonomy of state-owned enterprises and the contract-undertaking party’s right to operate contracted landing.The level of protection for rights of operating contracted landing of state-owned farm should be reasonably adjusted according to different developmental direction of the state-owned farms，their different business managerial requirements，and their different levels of social security for the contract-undertaking parties.

Key words:state-owned agricultural land;state-owned farm;right to operate contracted landing; Law on the Contracting of Rural Land

Application of Law for Contracting Dispute on State-owned Agricultural Land

WANG Qing
(Law School，Beijing Technology and Business University，Beijing 100048，China)

D922.3

A

1674－8425(2011)11－0066－05

2011－09－30

王晴(1976—)，女，遼寧盤(pán)錦人，博士，講師，研究方向:民事訴訟法。

(責(zé)任編輯 王烈琦)