江 梅

政府機(jī)構(gòu)大部制改革面臨的問題與對(duì)策

江 梅

政府機(jī)構(gòu)實(shí)行“大部制”改革有利于整合政府職能，提高政府行政效率，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)。聯(lián)系我國(guó)改革開放以來(lái)進(jìn)行的5次政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐，分析了進(jìn)行“大部制”改革面臨的問題，并就推進(jìn)“大部制”改革提出了對(duì)策。

行政管理；政府職能；政府機(jī)構(gòu)改革；“大部制”

我國(guó)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置存在部門過(guò)多、職能交叉以及政出多門等問題，導(dǎo)致部門之間責(zé)任相互推諉、政策的決策和執(zhí)行效能削弱、各種人力物力資源的投入難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出最大化等問題。黨的十七大報(bào)告提出：“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。”所謂大部門體制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)雷同的事項(xiàng)集中，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率、降低行政成本［1］。實(shí)行大部門體制是政府機(jī)構(gòu)改革的方向。

一、我國(guó)的幾次政府機(jī)構(gòu)改革

改革開放以來(lái)，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了5次規(guī)模較大的改革。1982年，國(guó)務(wù)院的部門機(jī)構(gòu)減為43個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)減為15個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)減為2個(gè)和1個(gè)辦公廳，機(jī)構(gòu)總數(shù)為61個(gè)，同時(shí)廢除了領(lǐng)導(dǎo)干部終身制，但之后由于種種原因卻走入了“精簡(jiǎn)—膨脹”的怪圈。1988年，首次提出轉(zhuǎn)變政府職能為機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵，當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院有工作部門72個(gè)，經(jīng)過(guò)調(diào)整，部委由45個(gè)減為41個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)由22個(gè)減為19個(gè)，連同國(guó)務(wù)院辦公廳，改革后國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)總數(shù)為68個(gè)。1993年的改革是在黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)后進(jìn)行的，按照政企分開和精簡(jiǎn)統(tǒng)一的原則，經(jīng)過(guò)改革，國(guó)務(wù)院原有組成機(jī)構(gòu)86個(gè)調(diào)整為59個(gè)，精簡(jiǎn)國(guó)務(wù)院定員20%［2］。2003年的改革以轉(zhuǎn)變政府職能、改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制與加強(qiáng)宏觀調(diào)控為中心；2008年以來(lái)的改革以“大部制”為突破口，組建了新的交通運(yùn)輸部、社會(huì)保障部和人力資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。

現(xiàn)在國(guó)務(wù)院仍有28個(gè)組成部門，其中包括1個(gè)特設(shè)機(jī)構(gòu)、18個(gè)直屬機(jī)構(gòu)、4個(gè)辦事機(jī)構(gòu)、10個(gè)部委管理的國(guó)家局、14個(gè)直屬事業(yè)單位以及100多個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，其政府組成部門都比較簡(jiǎn)少。比如加拿大的部級(jí)機(jī)構(gòu)只有19個(gè)、英國(guó)18個(gè)、法國(guó)18個(gè)、韓國(guó)18個(gè)、澳大利亞16個(gè)、美國(guó)15個(gè)、新加坡15個(gè)、西班牙15個(gè)、德國(guó)14個(gè)、日本12個(gè)。我國(guó)這幾次的改革，還沒有擺脫傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的強(qiáng)化社會(huì)管理的政府管理模式，沒有徹底完成管制型全能型政府向規(guī)制型服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

二、政府機(jī)構(gòu)大部制改革面臨的問題

（一）機(jī)構(gòu)改革中的既得利益阻礙

阻礙大部制機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行，首要的障礙是來(lái)自現(xiàn)有各部門的既得利益者的阻力。在政府部門決策或履行職能過(guò)程中，有些部門在行政過(guò)程中偏離“公共利益”導(dǎo)向，逐漸淡化整體觀念，過(guò)多地從本部門利益出發(fā)，強(qiáng)調(diào)本部門利益，變相把公共權(quán)力部門化以實(shí)現(xiàn)小團(tuán)體或少數(shù)個(gè)人的私利，使 “利益部門化”。機(jī)構(gòu)改革涉及這些部門的利益調(diào)整，觸及政府機(jī)關(guān)相當(dāng)一部分官員及公務(wù)人員的自身利益，如人員裁減帶來(lái)的失業(yè)，享有的權(quán)利、較高的社會(huì)地位，較穩(wěn)定優(yōu)厚的經(jīng)濟(jì)待遇等。因此，機(jī)構(gòu)改革對(duì)這些人員可能帶來(lái)的現(xiàn)有利益的落空，對(duì)這些人帶來(lái)很大的心理和能力的考驗(yàn)，這些考驗(yàn)勢(shì)必會(huì)招致很多反對(duì)的阻力。

國(guó)外的中國(guó)政策研究專家也認(rèn)為，中國(guó)改革的艱巨性體現(xiàn)在利益集團(tuán)的抵抗，而行政和集團(tuán)是最大的利益集團(tuán)，其對(duì)改革的抵抗性也就更大［3］。所以如何有效協(xié)調(diào)這部分既得利益者的利益與推進(jìn)改革之間的沖突就成為當(dāng)務(wù)之急。這個(gè)問題不協(xié)調(diào)好，會(huì)使政府機(jī)構(gòu)改革再度陷入“膨脹—精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。從這個(gè)意義上講，政府機(jī)構(gòu)改革不可能一蹴而就，而需要一個(gè)持久的循序漸進(jìn)的過(guò)程。

（二）機(jī)構(gòu)改革中的人員分流問題

在機(jī)構(gòu)改革中，與上述既得利益相關(guān)的一點(diǎn)就是人員分流問題。人員分流問題不處理好，就難以做到精兵簡(jiǎn)政，容易走入“精簡(jiǎn)—膨脹”怪圈。但是人員裁減到何種程度，裁減哪些人員，如何分流這些人員等問題，是個(gè)艱巨復(fù)雜的工程，關(guān)系到機(jī)構(gòu)改革的成敗。

我國(guó)歷史上幾千年的封建官僚主義傳統(tǒng)文化，沉淀了根深蒂固的“官本位”思想以及政府“鐵飯碗”的思想，使得機(jī)構(gòu)改革中的人員分流出現(xiàn)裁減一般工作人員而不裁官員的現(xiàn)象，同時(shí)也缺乏人員分流的相應(yīng)配套措施，加劇了政府人員對(duì)機(jī)構(gòu)改革的思想壓力和顧忌，從而增加了分流工作的難度。

（三）機(jī)構(gòu)改革中的職能轉(zhuǎn)變問題

政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理，機(jī)構(gòu)重疊，職能交叉，一個(gè)部門的某些管理職能與其他部門存在重疊，或幾個(gè)部門共同管理一項(xiàng)事務(wù)，造成政出多門和多頭管理現(xiàn)象。政府職能界定不清，政府越位、錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象嚴(yán)重，政府管了太多不該管、管不了也管不好的事，或者是該管的相互推諉不管。政府職能配置也不夠科學(xué)合理，特別體現(xiàn)在決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種功能配置上，有的部門集三權(quán)于一身，而監(jiān)督起的作用卻很小，出了問題就相互推諉。政府職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵，也是機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)。在改革中，需下大功夫?qū)φ?dāng)前承擔(dān)的職能予以清理。

三、政府機(jī)構(gòu)大部制改革的對(duì)策

（一）以漸進(jìn)模式推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革

大部制改革涉及到政府機(jī)構(gòu)改革中的體制內(nèi)部問題，觸及一些政府部門和政府官員及公務(wù)人員的既得利益問題，如穩(wěn)定的薪資、福利以及社會(huì)地位等。因此要對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，排除這些既得利益的干擾是個(gè)漫長(zhǎng)的而艱難的過(guò)程，需要逐步推進(jìn)、統(tǒng)一部署，對(duì)權(quán)力、責(zé)任和利益進(jìn)行有機(jī)整合。

國(guó)外進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革時(shí)一般推行漸進(jìn)式改革策略。以英國(guó)為例，在20世紀(jì)中后期，英國(guó)就開始在內(nèi)閣中推行“超級(jí)部”的機(jī)構(gòu)改革，將一些相似的部門重新組合，如原有的陸軍部、海軍部和國(guó)防部合并成新的國(guó)防部，再將此推廣到外交部和聯(lián)邦事務(wù)部，衛(wèi)生部和社會(huì)安全部等，經(jīng)過(guò)內(nèi)閣對(duì)中央部門實(shí)行多次漸進(jìn)式調(diào)整，英國(guó)核心機(jī)構(gòu)設(shè)置剩19個(gè)，具有代表性的“超級(jí)部”主要包括文化、信息與體育部，商務(wù)、企業(yè)與規(guī)制改革部，環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部等”［4］。

我國(guó)推行大部制改革，應(yīng)借鑒漸進(jìn)改革模式。其一，可以先采取試點(diǎn)再擴(kuò)大的方法，逐步推進(jìn)改革。把涉及部門利益較小、民眾呼聲較高、改革較為迫切的部門作為改革試點(diǎn)，為改革積累經(jīng)驗(yàn)，然后逐步擴(kuò)大到其他部門。其二，可以暫時(shí)維持現(xiàn)行的行政部門，設(shè)立一個(gè)大部在職能相近的幾個(gè)部門之上，統(tǒng)一規(guī)劃和管理其下轄的各部門。部門人員按照正常年齡自然退休后，不再增添新人，條件成熟后撤消原有的各部，然后再對(duì)這些部門進(jìn)行有機(jī)整合。這樣的漸進(jìn)改革面臨的阻力小，能夠保證改革的順利實(shí)施。

（二）整合政府相關(guān)部門職能

在大部制改革中，必須以建立服務(wù)型政府為改革方向，按“大職能、寬領(lǐng)域”的原則，轉(zhuǎn)變政府職能，減少部門重疊、職能交叉和推委扯皮等問題，充分發(fā)揮政府的整體功能。國(guó)外大部制不僅組織規(guī)模大，而且職能部門的數(shù)量比較少。例如，1966年10月，美國(guó)總統(tǒng)約翰遜簽署法令成立的交通部（DOT）就是一種大交通運(yùn)輸管理的典型代表。約翰遜總統(tǒng)一開始就將原分散在商業(yè)部、財(cái)政部等8個(gè)部委和3個(gè)局、處的交通管理職能和相關(guān)事務(wù)集中在一起，實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)交通運(yùn)輸事務(wù)的綜合管理。至今，美國(guó)交通部包括部長(zhǎng)辦公室以及11個(gè)具有不同職能的獨(dú)立運(yùn)行機(jī)構(gòu)。我國(guó)實(shí)行大部門制，有學(xué)者提出了可行的方案：“將國(guó)務(wù)院部委機(jī)構(gòu)控制在20個(gè)以內(nèi)，除了外交部、國(guó)防部、安全部、公安部等外，其他一些部門逐步向大部門制過(guò)渡。除此之外，統(tǒng)籌黨委、政府、人大及政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置，把與政府部門相類似的機(jī)構(gòu)整合或者采取合署辦公，或者一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子甚至多個(gè)牌子的方式?！保?］通過(guò)這種方式，達(dá)到減少機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉的目的。

（三）政府機(jī)構(gòu)三權(quán)分設(shè)

遲福林在《第二次轉(zhuǎn)型》［6］中提出：“推行行政范圍內(nèi)三權(quán)分設(shè)改革，在行政部門內(nèi)部合理配置決策、執(zhí)行、監(jiān)督三類權(quán)力，使其相互協(xié)調(diào)又相互制衡，是新階段中國(guó)規(guī)范和約束公共權(quán)力的重要舉措，也是推進(jìn)全面改革的重要舉措?！痹诖蟛恐聘母镞^(guò)程中，需要推進(jìn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分設(shè)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利的適度分離與相互制約。

從國(guó)外政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)在強(qiáng)化綜合性政府機(jī)構(gòu)的同時(shí)，注重決策和執(zhí)行職能的分離。目前，英國(guó)約有131個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，美國(guó)約有56個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)和4個(gè)半官方機(jī)構(gòu)，德國(guó)約有36個(gè)政府各部門直屬的聯(lián)邦高級(jí)機(jī)構(gòu)與部門，新西蘭共設(shè)立了79個(gè)獨(dú)立皇家實(shí)體［7］。借鑒這些做法，我們可以成立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，管理執(zhí)行新的事務(wù)性和技術(shù)性的事務(wù)，而政府核心部門專心致力于綜合決策，使執(zhí)行與決策之間的責(zé)任關(guān)系明確。這樣既有利于保證決策的科學(xué)高效，政策的專業(yè)執(zhí)行，又有利于減少因權(quán)力集中導(dǎo)致腐敗問題。其次，合理劃分中央與地方的執(zhí)行權(quán)，設(shè)立中央和地方相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并建立協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)跨部門的事務(wù)進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。發(fā)達(dá)國(guó)家主要是通過(guò)完善行政問責(zé)制與健全行政組織法律制度的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利的監(jiān)督。結(jié)合我國(guó)行政實(shí)踐，可以推行成立獨(dú)立的監(jiān)督委員會(huì)。遲福林在《第二次轉(zhuǎn)型》中指出：“吸收該領(lǐng)域內(nèi)的專家組成獨(dú)立的監(jiān)管委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)具有法律效力的行為規(guī)則和管制標(biāo)準(zhǔn)；研究和修改公共服務(wù)準(zhǔn)入許可；調(diào)查公共服務(wù)供給部門的運(yùn)營(yíng)情況并公開相關(guān)信息；聽取專家或社會(huì)人士對(duì)相關(guān)公共服務(wù)供給部門服務(wù)情況的意見并提出修改意見?！贝伺e有利于對(duì)部門公共職責(zé)的執(zhí)行進(jìn)行專業(yè)化監(jiān)督，這是有效推進(jìn)大部制改革的關(guān)鍵。

（四）加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的法制化

以法律形式硬性規(guī)范政府職責(zé)、政府編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置等，這是西方一些國(guó)家機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中的成功做法。我國(guó)在這方面的法律法規(guī)不夠不健全，有些條例內(nèi)容陳舊簡(jiǎn)單。如1982年的《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量、程序和人員等沒有具體規(guī)定?！秶?guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》是由國(guó)務(wù)院頒布，規(guī)定國(guó)務(wù)院可以自己決定機(jī)構(gòu)的設(shè)置，人大只是確認(rèn)國(guó)務(wù)院的決定而已，而沒有起到監(jiān)督制約作用。要逐步建立和完善我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置法，對(duì)政府機(jī)構(gòu)和政府部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、運(yùn)作方式、編制原則、編制內(nèi)容程序以及權(quán)限、紀(jì)律等各方面進(jìn)行法律明文規(guī)定，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)范化和法制化，確保政府機(jī)構(gòu)和政府部門設(shè)置與管理的穩(wěn)定性。

總之，大部制改革是實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。要立足于當(dāng)前轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府管理的實(shí)踐，順應(yīng)當(dāng)代政府改革與治理的發(fā)展，研究比較借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，建立服務(wù)型的政府機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)體制創(chuàng)新，提升政府能力。

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D630.1

A

1673-1999（2011）15-0034-02

江梅，女，福建泉州人，華僑大學(xué)（福建泉州362021）公共管理學(xué)院2009級(jí)碩士研究生。

2011-05-12