趙石強(qiáng)

數(shù)字時(shí)代的整體性治理理論及其啟示

趙石強(qiáng)

介紹了希克斯和鄧?yán)S的“整體政府與整體性治理”的主張。認(rèn)為整體性治理以新信息技術(shù)為手段，通過治理層級(jí)、功能及公私部門之間的整合與協(xié)作，可克服新公共管理的弊端，是適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的一種有效的政府治理模式，對(duì)我國的行政體制改革有重要的借鑒意義。

政府治理模式；新公共管理；整體性治理；整合；數(shù)字時(shí)代

新公共管理運(yùn)動(dòng)，發(fā)軔于20世紀(jì)70年代末期，主要主張對(duì)公共部門進(jìn)行市場(chǎng)化改造，通過引入競(jìng)爭(zhēng)、效率等市場(chǎng)機(jī)制來解決公共部門一潭死水的狀況。如英國的“民營化”改革、美國的“里根革命”，都有效地解決了政府在這一時(shí)期遲緩、低效、傲慢的通病。但是隨著政府改革的不斷深入，新公共管理運(yùn)動(dòng)的弊病也逐漸顯現(xiàn)。保守主義傾向的意識(shí)形態(tài)特征，對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)和方法的濫用，以及對(duì)公私部門之間差異的忽視，都使得新公共管理理論漸漸失去了對(duì)現(xiàn)實(shí)的解釋力。在強(qiáng)調(diào)分權(quán)與市場(chǎng)化改革的過程中，新公共管理還造成了嚴(yán)重的管理“碎片化”和“部門中心主義”等問題，破壞了政府與公民社會(huì)的基本關(guān)系，背離了自由、平等、公正等基本社會(huì)價(jià)值。為克服新公共管理的弊病，在信息通訊技術(shù)革命的推動(dòng)下，一些新的政府治理理論和模式應(yīng)時(shí)而生，包括“數(shù)字時(shí)代的治理”“協(xié)同政府”“網(wǎng)絡(luò)化治理”以及“整體政府與整體性治理”等?！罢w政府與整體性治理”是其中最具有代表性的理論，它主張以整體主義取向的改革來解決管理碎片化等問題，通過整合與協(xié)作來更好地實(shí)施公共管理，提供公共服務(wù)。希克斯、鄧?yán)S等人是整體性治理理論的代表人物。

一、整體性治理的概念

整體性治理理論是對(duì)整體政府改革的基本內(nèi)容進(jìn)行理論提升的結(jié)果。英國學(xué)者?？怂乖?977年出版的《整體政府》一書中首次闡述了整體政府的改革理念。1999年，希克斯等學(xué)者又合作出版了《圓桌中的治理》一書，從行為分析的層面和技術(shù)角度提出了構(gòu)建整體政府的一些具體策略。2002年，他們通過《邁向整體性治理：新改革議程》一書批判了傳統(tǒng)公共行政領(lǐng)域存在的諸多弊病，并首次提出了“整體性治理”一詞，認(rèn)為“二十一世紀(jì)的政府不應(yīng)該再放任政府各不同功能與專業(yè)部門間的單打獨(dú)斗，而應(yīng)推動(dòng)整體性治理，通過制度化以落實(shí)政府各機(jī)關(guān)間的溝通協(xié)調(diào)”。整體性治理主要涉及三個(gè)方面的整合，即治理層級(jí)、治理功能以及公私部門之間的整合。實(shí)行整體性治理，就是要在這三個(gè)方面的整合基礎(chǔ)上，共同構(gòu)建一個(gè)以合作為核心理念的整體性治理模式。

如果說?？怂沟热颂岢龅恼w性治理更多針對(duì)的是新公共管理理論的弊端的話，那么鄧?yán)S提出的整體性治理理論則更多是基于數(shù)字時(shí)代的到來對(duì)政府治理模式的新要求。在鄧?yán)S看來，在過去的幾十年間，信息技術(shù)的發(fā)展一直是刺激公共管理進(jìn)行變革的重要因素，如何使用現(xiàn)代信息通訊技術(shù)提升政府的行政能力，逐漸成為當(dāng)代公共行政變革的中心議題。為適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的到來，鄧?yán)S提出了政府改革的三大理論主張，即部門和職能的重新整合、以需求為基礎(chǔ)的整體主義改革取向以及政府的數(shù)字化變革過程。通過部門和職能的重新整合，把原來在新公共管理中被分割開來的部門和專業(yè)化分工的技術(shù)重新整合起來，使政府能夠更有效率地為公民提供服務(wù)；通過簡(jiǎn)化行政流程和改善政府與公民的關(guān)系，創(chuàng)建一個(gè)更具包容性的管理機(jī)構(gòu)；通過數(shù)字技術(shù)把從結(jié)果到結(jié)果的組織流程再造結(jié)合在一起，卸載不必要的程序，控制行政成本，構(gòu)建一個(gè)更加便捷的政府。

結(jié)合上述內(nèi)容，筆者認(rèn)為，整體性治理是一種適應(yīng)數(shù)字時(shí)代變革的全新的政府治理模式，它能夠有效解決新公共管理改革所造成的管理碎片化和服務(wù)裂解性的問題，回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)政府治理能力的要求，并試圖通過政府內(nèi)部不同層級(jí)、部門、功能的整合以及公私組織之間的協(xié)作來更好地為公民提供服務(wù)。

二、整體性治理的改革主張

作為對(duì)新公共管理問題的修正，以及對(duì)數(shù)字時(shí)代政府治理模式變革的回應(yīng)，整體性治理改革的主要主張包括以下三個(gè)方面：

（一）重新整合

鄧?yán)S認(rèn)為，重新整合的目的就是要解決新公共管理所造成的嚴(yán)重問題。具體的整合內(nèi)容包括：針對(duì)部門化和碎片化問題的機(jī)構(gòu)重組與整合、融合現(xiàn)代信息技術(shù)的大部門治理、對(duì)一些重要經(jīng)濟(jì)行業(yè)的重新國有化、恢復(fù)或重新加強(qiáng)中央政府的管理、壓縮政府的行政開支、重新設(shè)計(jì)具有公務(wù)支撐功能的服務(wù)提供鏈、政府采購的集中和專業(yè)化、靈活共享服務(wù)提供以及政府治理網(wǎng)絡(luò)的簡(jiǎn)化，等。?？怂沟葘W(xué)者從整體性改革所涉及的一些核心要素，即政策、管制、監(jiān)督以及服務(wù)提供以及與這些要素相關(guān)聯(lián)的三個(gè)層面來展開論述。認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)前述要素的整體性運(yùn)作，政府的治理模式必須在三個(gè)層面上取得統(tǒng)一：首先是縱向?qū)蛹?jí)之間的整合，將不同層次的治理或同一層次的治理進(jìn)行整合，使政策的貫徹具有連續(xù)性；其次是橫向功能之間的整合，比如不同部門之間的合作，不同功能性質(zhì)的機(jī)構(gòu)之間的合作；第三，整合不僅是公共部門內(nèi)部的協(xié)作，也可以是公共部門與私人組織之間的協(xié)作。整體性治理通過重新整合，克服了政府管理碎片化的困境：以政府為紐帶，借助于現(xiàn)代信息通訊技術(shù)，通過建立一個(gè)跨組織整體治理結(jié)構(gòu)，既實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的整合，也重新調(diào)整了政府、社會(huì)和市場(chǎng)的橫向關(guān)系，構(gòu)建出一個(gè)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方全面合作、協(xié)調(diào)行事的公共治理結(jié)構(gòu)，提高了整個(gè)社會(huì)應(yīng)對(duì)復(fù)雜問題的綜合治理能力。

（二）以需求為基礎(chǔ)

鄧?yán)S和?？怂苟紡?qiáng)調(diào)整體性治理的改革取向應(yīng)當(dāng)是以需求為基礎(chǔ)。鄧?yán)S認(rèn)為，與狹隘的大眾參與式治理模式相比，整體性治理模式大大簡(jiǎn)化了治理流程，改善了政府與公民之間的關(guān)系。整體政府改革堅(jiān)持服務(wù)“顧客”的理念，以公眾需求為政策制定與執(zhí)行的基礎(chǔ)。這一以顧客需求為基礎(chǔ)的整體性治理變革與新公共管理所倡導(dǎo)的企業(yè)化管理理念不同，整體性治理的重點(diǎn)在于確立一個(gè)真正是公民為顧客，以公民需求為基礎(chǔ)的治理結(jié)構(gòu)。?？怂挂蔡岢?，整體性治理的中心目標(biāo)是更有效地處理公民最為關(guān)心的一些問題。為了更好地服務(wù)公眾需求，整體性治理必須考慮到四個(gè)關(guān)鍵層面的目標(biāo)設(shè)定與實(shí)現(xiàn)，即政策、顧客群體、組織和機(jī)構(gòu)。政策層面的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)特定領(lǐng)域?qū)嵭行姓深A(yù)必須是出于整體利益最大化的考慮。顧客層面的目標(biāo)，以滿足身為公共產(chǎn)品“顧客”的公民的需要，或者幫助公民形成公共品消費(fèi)偏好為重點(diǎn)。組織層面的目標(biāo)，在于實(shí)現(xiàn)參與治理的各種組織之間關(guān)系的有效平衡。機(jī)構(gòu)層面的目標(biāo)，在于為相關(guān)機(jī)構(gòu)注入活力。此外，以需求為導(dǎo)向的整體主義改革取向還倡導(dǎo)以顧客和功能為基礎(chǔ)的組織重建，雙向互動(dòng)式的信息搜索與提供，更加靈活的政府過程以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。

（三）政府流程的數(shù)字化變革

整體政府和整體性治理改革，需要以數(shù)字技術(shù)為支撐?！皼]有高度發(fā)展的電子化政府，就無法跨越政府的層級(jí)鴻溝，也無法將數(shù)量龐大的行政機(jī)構(gòu)和單位用電腦連接起來，以便向民眾提供整合性的服務(wù)?！闭w性治理通過綜合運(yùn)用現(xiàn)代信息通訊技術(shù)，整合并簡(jiǎn)化政府的行政過程，提高政府的辦事效率。臺(tái)灣學(xué)者彭錦鵬認(rèn)為，政府流程的數(shù)字化改造需要以數(shù)字技術(shù)為手段，對(duì)政府進(jìn)行三種類型的整合，即縱向政府的不同層級(jí)之間的整合，橫向不同功能和職責(zé)的部門與機(jī)構(gòu)之間的整合，以及門類繁多的政府網(wǎng)站之間的整合，整合的最終目的是形成一個(gè)統(tǒng)一的政府門戶網(wǎng)站，以便于公民訪問和使用。比如美國、新加坡等國設(shè)置的單一的政府門戶網(wǎng)站，使公民可以一目了然地找到自己需要接觸的部門，并獲得想要使用的政府服務(wù)。政府流程的數(shù)字化改造還包括其他一些內(nèi)容：比如一站式的服務(wù)提供。所謂一站式服務(wù)，就是通過數(shù)字技術(shù)把提供多種行政服務(wù)的各個(gè)政府網(wǎng)站聯(lián)合起來，一次性解決公民的各種問題的公共服務(wù)提供方式。從政府的角度來看，一站式服務(wù)有助于把那些分散的服務(wù)集中起來供給，避免了某些問題的重復(fù)解決。為此，必須建立政務(wù)信息數(shù)據(jù)庫。在通常情況下，政務(wù)信息總是掌握在不同的政府層級(jí)或互不來往的部門中，這使得信息的獲取異常困難。通過建立政府信息數(shù)據(jù)庫，可以使不同領(lǐng)域里的每一個(gè)詳細(xì)數(shù)據(jù)都可以在同一個(gè)地方得到，有助于政府預(yù)測(cè)民眾的需要或政策制定所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)。

三、啟示

整體政府和整體性治理作為對(duì)新公共管理問題的回應(yīng)，同時(shí)也作為一種適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的政府治理模式，對(duì)當(dāng)前我國政府的行政體制改革有著重要的借鑒意義：

（一）克服政府行政中的管理主義傾向

新公共管理是一種以 “3E”為基本價(jià)值取向的“新泰勒主義”，這種取向的改革對(duì)市場(chǎng)機(jī)制、私人部門的管理原則和方法推崇備至，而忽視了公共領(lǐng)域中的協(xié)商、溝通以及參與程序，嚴(yán)重?fù)p害了諸如公平正義、政府的回應(yīng)性與責(zé)任性等現(xiàn)代民主社會(huì)的基本價(jià)值。和大多數(shù)國家一樣，在20世紀(jì)末期的公共部門改革中，我國政府也主要是借鑒了新公共管理理論的價(jià)值理念，這種取向的改革在解決政府長(zhǎng)期存在的機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下以及傲慢自大等問題方面確實(shí)收到了良好的效果，但對(duì)企業(yè)管理方法的迷信使得政府行政行為彌漫著功利性的氣息，在行政過程中唯目的論、唯結(jié)果論甚囂塵上，手段和方法的不當(dāng)造成了民眾對(duì)政府的嚴(yán)重不信任。而整體性治理強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)把社會(huì)管理和公共服務(wù)職能放在首位，以公眾的需要為中心，通過機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、公私聯(lián)合以及部門和層級(jí)的整合等手段，促使公共服務(wù)各主體緊密合作，把服務(wù)民眾和公共利益置于首要位置。這對(duì)于克服當(dāng)前我國公共行政過程中的一些管理主義傾向的弊端，有著良好的借鑒意義。

（二）樹立公共服務(wù)的大局觀和整體觀

我國的干部人事制度在設(shè)計(jì)理念上存在著重管理、輕激勵(lì)的問題，沒有能夠體現(xiàn)以人為本的理念，人事制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)往往是如何“加強(qiáng)管理”，而不是對(duì)干部資源和人力資源的開發(fā)。在一些具體的政策設(shè)計(jì)上面，不僅公民需求導(dǎo)向體現(xiàn)不夠充分，甚至連干部需求導(dǎo)向也考慮不夠周詳。由此可能會(huì)出現(xiàn)重選拔輕管理、重約束輕激勵(lì)的問題。整體政府和整體性治理，它的一大主張就是以需求為基礎(chǔ)的整體主義改革取向。通過整體主義取向的改革，政府能夠以整合與協(xié)作的方式為干部以及公務(wù)人才提供無縫隙的服務(wù)，通過他們來實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)的公平正義，從而樹立起公共服務(wù)體系的一種大局觀、整體觀。

（三）構(gòu)建多元主體參與的治理結(jié)構(gòu)

傳統(tǒng)管理理念將政府視為社會(huì)治理的中心和公共產(chǎn)品提供的唯一主體。整體性治理則強(qiáng)調(diào)整合與協(xié)作，注重多元主體對(duì)治理過程的參與。借鑒整體性治理思想，構(gòu)建多元主體以伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)的共同治理體系，打破政府壟斷公共服務(wù)供給的局面，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)和市場(chǎng)的力量參與公共服務(wù)供給，形成多元競(jìng)爭(zhēng)的公共服務(wù)供給格局，通過多元主體的通力協(xié)作，為公民提供無縫隙的公共服務(wù)，可以更好地滿足公民日益多元化和個(gè)性化的需求。同時(shí)，要整合服務(wù)供給主體之間的利益關(guān)系，形成一種融合政府、第三部門、企業(yè)以及社區(qū)優(yōu)勢(shì)在內(nèi)，信息運(yùn)轉(zhuǎn)流暢，資源共享、責(zé)任分擔(dān)和機(jī)構(gòu)協(xié)同的整體性公共治理模式。

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D035-3

A

1673-1999（2011）15-0039-03

趙石強(qiáng)（1987-），男，山西晉城人，中國礦業(yè)大學(xué)（江蘇徐州221116）網(wǎng)絡(luò)政治與行政研究所碩士研究生，研究方向?yàn)楣残姓⒕W(wǎng)絡(luò)政治與行政。

2011-05-16