張 靜

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的法律需求

張 靜

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的順利推進(jìn)需要法律制度的保障。從推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)、克服傳統(tǒng)的政策治理局限和遏止農(nóng)村建設(shè)中的運(yùn)動(dòng)化傾向、避免形式主義等方面，闡述了新農(nóng)村建設(shè)對(duì)法律的需求。

新農(nóng)村建設(shè)；法律需求；政策治理；運(yùn)動(dòng)化傾向

中央提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，極大地調(diào)動(dòng)了社會(huì)各方面的熱情?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年計(jì)劃的建議》又明確指出，“十二五”時(shí)期，必須把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作重中之重，并要求積極探索解決“三農(nóng)”問題的新途徑。

“建國(guó)以來，農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)的多次波動(dòng)和起伏，除了別的因素之外，在很大程度上應(yīng)歸咎于農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏必要的制度規(guī)范?！保?］過去，我們主要是以行政權(quán)力、政治權(quán)威和運(yùn)動(dòng)號(hào)召式的手段推進(jìn)農(nóng)村改革，這給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下了后遺癥?！拔覈?guó)農(nóng)村迄今所進(jìn)行的改革，是在一種制度特別是作為正式制度的法律供給嚴(yán)重不足的情況下推進(jìn)的，因此，農(nóng)村的改革、發(fā)展與穩(wěn)定尚缺乏系統(tǒng)、全面而又強(qiáng)有力的制度支撐。”［2］新農(nóng)村建設(shè)必須實(shí)行依法治村，調(diào)整好農(nóng)村的各種利益關(guān)系，才能使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中健康發(fā)展［3］。

合理的供給必須建立在合理需求的基礎(chǔ)之上。新農(nóng)村建設(shè)對(duì)法律的需求主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一、推進(jìn)農(nóng)村的法治建設(shè)

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)為目標(biāo)，以農(nóng)村綜合改革為動(dòng)力，通過國(guó)家力量，全面改善農(nóng)村面貌。新農(nóng)村建設(shè)是涉及“三農(nóng)”問題的一次大變革，是在“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”背景下振興長(zhǎng)期被忽略的農(nóng)村，使8億農(nóng)民所依托生存的農(nóng)村成為中國(guó)現(xiàn)代化的蓄水池和穩(wěn)定器，使農(nóng)村成為助推中國(guó)現(xiàn)代化的力量。農(nóng)村法治是指在遵循“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略下，運(yùn)用農(nóng)村法律制度和法律手段管理農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)，使農(nóng)民的政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，為農(nóng)村的改革、發(fā)展和穩(wěn)定提供強(qiáng)有力的法律保障，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)基層民主政治建設(shè)和精神文明建設(shè)的治理措施或治理方式［4］。沒有農(nóng)村的法治化，就不會(huì)有整個(gè)中國(guó)的法治化，依法治國(guó)就不可能成功。

第一，農(nóng)村法治對(duì)農(nóng)村各個(gè)領(lǐng)域的全面規(guī)范和有效引導(dǎo)，不允許新農(nóng)村建設(shè)另起爐灶和自成一體，脫離法律約束。新農(nóng)村建設(shè)作為綜合改革，勢(shì)必對(duì)農(nóng)村進(jìn)行全面改革與優(yōu)化，而農(nóng)村法治的內(nèi)涵意在使整個(gè)農(nóng)村納入到法治框架下，充分發(fā)揮法律的價(jià)值。如果新農(nóng)村建設(shè)拋棄法律的運(yùn)用，一則與依法治國(guó)的歷史趨勢(shì)不相協(xié)調(diào)而有損農(nóng)村法治的有效性和權(quán)威性；二則易使新農(nóng)村建設(shè)缺乏法律保障難以有效推進(jìn)，偏離新農(nóng)村建設(shè)之既定目標(biāo)。

第二，農(nóng)村法治的不完善，要求新農(nóng)村建設(shè)通過立法活動(dòng)重新整合。我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村立法存在以下問題：（1）具有濃重的計(jì)劃管理色彩和痕跡，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求；（2）政策性、原則性強(qiáng)，規(guī)范性和可操作性差；（3）以義務(wù)為本位，權(quán)利、義務(wù)不對(duì)稱，難以保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益；（4）農(nóng)村法律薄弱，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的要求不相適應(yīng)［5］。農(nóng)村法律存在的問題致使其遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，亟需新一輪變革推進(jìn)農(nóng)村法治進(jìn)程。新農(nóng)村建設(shè)是作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之農(nóng)村的社會(huì)生活全面改革，亦是作為上層建筑之法律的相應(yīng)變革。我們理應(yīng)把握新農(nóng)村建設(shè)的契機(jī)，加快農(nóng)村法治進(jìn)程。

第三，新農(nóng)村建設(shè)內(nèi)涵的價(jià)值意蘊(yùn)契合農(nóng)村法治的追求。在深層意義上，二者的價(jià)值追求是一致的?！昂椭C是新農(nóng)村建設(shè)的主題，解決農(nóng)村的不和諧是解決中國(guó)社會(huì)不和諧的重點(diǎn)和難點(diǎn)”［6］。新農(nóng)村建設(shè)的最終目標(biāo)是達(dá)到城鄉(xiāng)一體化，建設(shè)和諧社會(huì)，實(shí)質(zhì)上是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與市民的公平、農(nóng)村與城市的公平、農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的公平，使三者呈現(xiàn)良性互動(dòng)的態(tài)勢(shì)。這一幅正義的圖景使農(nóng)村發(fā)展經(jīng)得起德性的考問，并不是以犧牲“三農(nóng)”為代價(jià)的。從另一方面看，農(nóng)村社會(huì)系統(tǒng)是一個(gè)不斷發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程，系統(tǒng)內(nèi)部因素作用和系統(tǒng)外部環(huán)境的影響，引起農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化等要素不斷發(fā)展變化，這種變化促進(jìn)法治建設(shè)的發(fā)展，反過來法治建設(shè)又促進(jìn)其他各要素的進(jìn)步，這種進(jìn)步又進(jìn)而加快法治建設(shè)的速度。

二，克服政策治理的局限

農(nóng)村改革初期，其主要任務(wù)是放活而不是規(guī)范?！罢哒窃谶@一點(diǎn)上發(fā)揮了巨大威力，扮演著一個(gè)發(fā)動(dòng)機(jī)、啟動(dòng)器的角色，推動(dòng)農(nóng)民沖破以往種種不合理的束縛。但是，以政策治理農(nóng)村的模式，有其嚴(yán)重的缺陷和局限性，這是由政策自身的特點(diǎn)決定的。政策通常主要甚至完全由原則性規(guī)定組成，可以只規(guī)定行為的方向而不規(guī)定具體規(guī)則。除黨和國(guó)家的基本政策外，大量的具體政策必須依據(jù)形勢(shì)的變化而隨時(shí)調(diào)整。政策主要依靠宣傳教育和行政手段加以貫徹實(shí)施，對(duì)僅僅違反政策的行為，只能給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分，而不能進(jìn)行法律制裁［2］。政策的這些特點(diǎn)，決定了它不足以為社會(huì)提供規(guī)范、權(quán)威和穩(wěn)定的行為規(guī)范，不足以消除農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的無規(guī)則和規(guī)則不力的狀態(tài)，而導(dǎo)致“干部盼紅頭文件，農(nóng)民怕政策多變”的心態(tài)普遍存在。

克服政策治理模式的局限性，需要有一種可以克服政策缺陷的治理機(jī)制，這種治理機(jī)制不容質(zhì)疑地落到法治的身上。法律規(guī)定農(nóng)村領(lǐng)域內(nèi)主體在社會(huì)生活中的權(quán)利和義務(wù)，為主體提供明確的行為模式和法律后果，提高了可預(yù)期性。法律的實(shí)施以國(guó)家強(qiáng)制力作為后盾，以相應(yīng)的法律責(zé)任制裁違法者。法律雖然也要根據(jù)實(shí)際情況的變化而發(fā)展，但其廢、改、立必須遵循嚴(yán)格的法律程序，從而為主體提供相對(duì)穩(wěn)定的行為準(zhǔn)則，減少和避免其他手段的隨意性。這些優(yōu)點(diǎn)把法治推向了治理農(nóng)村的歷史地位。政策治理的局限性警示我們不能再走政策主導(dǎo)治理的老路，以隨意性代替規(guī)范性，缺乏合理的規(guī)劃和引導(dǎo)。新農(nóng)村建設(shè)這個(gè)浩大工程如果沒有法律在其中充分發(fā)揮作用，后果必將是片面的、偏頗的，必將以犧牲法治作為代價(jià)。因此，新農(nóng)村建設(shè)必然要走法治的路徑。

三、遏制建設(shè)中的運(yùn)動(dòng)化傾向

封建社會(huì)的長(zhǎng)期刑罰統(tǒng)治培育了農(nóng)民的順從意識(shí)，泛濫幾千年的“官本位”思想劣根難除，官僚系統(tǒng)政績(jī)觀的陰影作祟，以及建國(guó)后黨和政府嫻熟運(yùn)用政策依靠政治運(yùn)動(dòng)掀起建設(shè)高潮的習(xí)慣，導(dǎo)致了歷次農(nóng)村改革運(yùn)動(dòng)化的頑疾。時(shí)至今日，官僚系統(tǒng)仍然常常脫離群眾，惟主觀意志是從，運(yùn)動(dòng)的后遺癥依然如影隨形。

一些地方政府習(xí)慣于開會(huì)和發(fā)文件，并未真正切實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。轟轟烈烈的高調(diào)子和波瀾不驚的實(shí)際推諉形成鮮明對(duì)比，地方政府以其地方性優(yōu)勢(shì)消解著中央的戰(zhàn)略部署。新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，并非是邊邊角角的縫補(bǔ)。但是，在實(shí)際操作中卻普遍存在這樣的現(xiàn)象：片面追求“村容整潔”，忽略或漠視對(duì)“生產(chǎn)發(fā)展”、“生活寬?！薄ⅰ班l(xiāng)風(fēng)文明”和“管理民主”的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。其原因是“村容整潔”是有形的、可以度量的，容易納入政績(jī)的考核范疇，其他方面則因不能立竿見影而停留在文本和口號(hào)上。另一方面，新農(nóng)村建設(shè)工作也尚未得到群眾的廣泛支持，農(nóng)民大都成了旁觀者，沒有讓他們真正理解新農(nóng)村建設(shè)的意義。農(nóng)民一向最講實(shí)際利益，脫離現(xiàn)實(shí)構(gòu)造新農(nóng)村是無法調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性的。在新農(nóng)村建設(shè)過程還存在急功近利的現(xiàn)象。一些熱衷于搞形象建設(shè)的地方政府習(xí)慣于把經(jīng)濟(jì)條件好的村當(dāng)示范點(diǎn)，給予大量資金扶持。新農(nóng)村建設(shè)要求全面改善農(nóng)村面貌，但各級(jí)政府財(cái)力有限，于是農(nóng)民成了資金的主要供給者。這些資金又大多集中于沒有實(shí)際意義的面子工程上，結(jié)果導(dǎo)致“上級(jí)不滿意，群眾不樂意，單位負(fù)擔(dān)過重，干部壓力太大，群眾積極性不高”［7］的狀況。

“避免形式主義一定要有科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，多方面的，包括環(huán)保、包括公共設(shè)施、包括人均教育水平、醫(yī)療設(shè)施、人均收入、人均居住面積、村容村貌”［8］，而這種評(píng)價(jià)體系的建立必須由權(quán)力機(jī)關(guān)以法律形式制定，才能夠切實(shí)有效發(fā)揮作用。同時(shí)，新農(nóng)村建設(shè)的系統(tǒng)性、全面性、長(zhǎng)期性和艱巨性，決定了新農(nóng)村建設(shè)不能靠一時(shí)一地的短暫熱情，不能成為政治家的玩物和犧牲品，更不能是招徠政治目的和嘩眾取寵的曇花一現(xiàn)。新農(nóng)村建設(shè)必須作為一項(xiàng)長(zhǎng)期目標(biāo)和戰(zhàn)略固定下來，使其制度化，不能因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，不能因領(lǐng)導(dǎo)人的更替而瓦解。這就要求必須通過穩(wěn)定程度高、相對(duì)獨(dú)立于政治系統(tǒng)的法律來保障，使新農(nóng)村建設(shè)成為一項(xiàng)制度，長(zhǎng)期穩(wěn)步推定。這有利于克服官僚系統(tǒng)的行政弊病，也有利于穩(wěn)定農(nóng)民，真正調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的參與熱情。因此，遏制運(yùn)動(dòng)化的傾向和新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在特性都決定著新農(nóng)村建設(shè)存在對(duì)法律的需求。

[1]王保樹，等.中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治走向[M].昆侖出版社，2001：35.

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D920.0

A

1673-1999（2011）15-0054-02

安徽省高校優(yōu)秀青年人才重點(diǎn)基金項(xiàng)目“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的法律支持體系及其立法研究”（2010SQRW 052ZD）。

張靜（1979-），女，碩士，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)（安徽蚌埠233030）法學(xué)院講師。

2011-05-05