齊曉錦

論煤礦安全生產(chǎn)行政問責(zé)制度的完善

齊曉錦

煤礦安全生產(chǎn)關(guān)系礦工生命財(cái)產(chǎn)安全，分析了煤礦安全生產(chǎn)行政問責(zé)制的概念及意義、法律依據(jù)、存在的問題以及完善的途徑，對(duì)煤礦安全生產(chǎn)問責(zé)制的問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)程序和問責(zé)執(zhí)法等方面進(jìn)行闡述，以期更好地服務(wù)于煤礦安全生產(chǎn)。

行政問責(zé)制；煤礦安全；安全生產(chǎn)

煤礦安全生產(chǎn)關(guān)系到礦工的生命財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系到千千萬萬礦工家庭的幸福和穩(wěn)定。我國自《礦山安全法》《煤炭法》《安全生產(chǎn)法》實(shí)施以來，安全生產(chǎn)總體態(tài)勢趨于穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。但是，煤礦安全生產(chǎn)形勢依然嚴(yán)峻，重特大事故仍時(shí)有發(fā)生。如何遏制安全生產(chǎn)事故，有效保護(hù)礦工的生命財(cái)產(chǎn)安全，在煤礦安全生產(chǎn)工作中引入行政問責(zé)制非常必要。

一、煤礦安全生產(chǎn)行政問責(zé)制的界定及其意義

現(xiàn)代意義的行政問責(zé)制起源于西方的政治管理。在2003年發(fā)生的“非典”事件中，我國一大批省部級(jí)高級(jí)官員被追究了行政責(zé)任。之后，行政問責(zé)制被廣泛用于公共安全領(lǐng)域。2005年左右，我國掀起了安全生產(chǎn)問責(zé)風(fēng)暴。近年來，各省煤礦企業(yè)在安全生產(chǎn)問責(zé)上做了初步嘗試。所謂煤礦安全生產(chǎn)行政問責(zé)制，是指對(duì)煤礦所轄范圍內(nèi)安全生產(chǎn)工作不履行或不正確履行職責(zé)，以致影響、貽誤安全生產(chǎn)工作，導(dǎo)致產(chǎn)生重大安全隱患或發(fā)生安全生產(chǎn)事故，造成不良社會(huì)影響和后果，對(duì)責(zé)任單位及其負(fù)責(zé)人采取行政問責(zé)措施。

在煤礦安全生產(chǎn)中引入問責(zé)制，其目的是加強(qiáng)對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)以及煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的管理約束，控制權(quán)力濫用和官煤勾結(jié)，更好地貫徹“安全第一、預(yù)防為主”的安全生產(chǎn)方針，處理好安全與生產(chǎn)的關(guān)系，強(qiáng)化其安全管理的責(zé)任，確保礦工生命財(cái)產(chǎn)安全。

二、煤礦安全生產(chǎn)行政問責(zé)制的法律依據(jù)

2001年4月頒布的 《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》第十四條規(guī)定：“市、縣人民政府依照本規(guī)定應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)而未履行，或者未按照規(guī)定的職責(zé)和程序履行，本地區(qū)發(fā)生特大安全事故的，對(duì)政府主要領(lǐng)導(dǎo)人，根據(jù)情節(jié)輕重，給予降級(jí)或者撤職的行政處分；構(gòu)成玩忽職守罪的，依法追究刑事責(zé)任?！钡谑鍡l規(guī)定：“發(fā)生特大安全事故，社會(huì)影響特別惡劣或者性質(zhì)特別嚴(yán)重的，由國務(wù)院對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的省長、自治區(qū)主席、直轄市市長和國務(wù)院有關(guān)部門正職負(fù)責(zé)人給予行政處分?！?002年出臺(tái)的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第七十七條規(guī)定：“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的工作人員，有下列行為之一的，給予降級(jí)或者撤職的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。”第九十二條規(guī)定：“有關(guān)地方人民政府、負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，對(duì)生產(chǎn)安全事故隱瞞不報(bào)、謊報(bào)或者拖延不報(bào)的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任?！笨梢?，我國法律由對(duì)特大安全事故行政責(zé)任追究轉(zhuǎn)到對(duì)日常安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)履行不善的行政責(zé)任追究。

2005年頒布的 《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)事故的特別規(guī)定》第四條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)不依法履行職責(zé)，不及時(shí)查處所轄區(qū)域的煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為的，對(duì)直接責(zé)任人和主要負(fù)責(zé)人，根據(jù)情節(jié)輕重，給予記過、記大過、降級(jí)、撤職或者開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”這意味著法律由對(duì)煤礦日常安全監(jiān)督管理責(zé)任的追究轉(zhuǎn)向了對(duì)預(yù)防責(zé)任的追究。2007年的《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（493號(hào)令）、2008年的《煤礦生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》，均對(duì)事故報(bào)告和調(diào)查處理過程中有關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任追究做了明確規(guī)定。依此為依據(jù)，山西臨汾煤業(yè)公司后莊煤礦制定了煤礦安全生產(chǎn)問責(zé)制度，貴州省出臺(tái)了《煤礦生產(chǎn)安全責(zé)任事故責(zé)任追究暫行辦法》。

三、煤礦安全生產(chǎn)行政問責(zé)制存在的問題

目前，煤礦安全生產(chǎn)行政問責(zé)制度的制定多依據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》（國務(wù)院令第302號(hào)）、《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（493號(hào)令）、《煤礦生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，沒有系統(tǒng)的全國性的法律或法規(guī)。各省雖制定了一些本省的安全生產(chǎn)條例，但這些地方性法規(guī)和政策性文件僅在本地區(qū)有效力，其適用范圍有限。加上地方保護(hù)主義和地方利益法制化，一些地方政府在制定問責(zé)規(guī)定和處理辦法的時(shí)候推卸責(zé)任，很難形成一致的處罰制度，煤礦安全生產(chǎn)行政問責(zé)制還存在許多問題。

（一）問責(zé)發(fā)起的主體多來自于內(nèi)部

一方面，問責(zé)的形式多為同體問責(zé)，即內(nèi)部問責(zé)多于異體問責(zé)。另一方面，問責(zé)的主體一般為中共中央監(jiān)察部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、煤監(jiān)局、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，這些部門煤礦、地方政府及職能部門的上級(jí)主管部門，由它們來評(píng)價(jià)其下級(jí)的工作績效，難給人以較強(qiáng)的說服力，難以使被問責(zé)者口服心服。而具有監(jiān)督權(quán)的人大、政協(xié)和各民主黨派對(duì)政府監(jiān)管職責(zé)的問責(zé)、司法機(jī)關(guān)的問責(zé)以及新聞媒體的問責(zé)這種異體問責(zé)的形式反而少見。

（二）問責(zé)對(duì)象的局限

所謂問責(zé)的對(duì)象，即確定由誰來承擔(dān)責(zé)任。按照問責(zé)方式來分，煤礦安全生產(chǎn)行政問責(zé)可分為對(duì)安全隱患問責(zé)和對(duì)安全生產(chǎn)事故問責(zé)兩類。相應(yīng)地，問責(zé)對(duì)象也可分為對(duì)安全隱患產(chǎn)生單位、事故單位和責(zé)任人的問責(zé)。這種問責(zé)對(duì)象的區(qū)分體現(xiàn)了對(duì)事故預(yù)防的理念，實(shí)現(xiàn)了由事故型問責(zé)向日常型問責(zé)的轉(zhuǎn)變，有利于在日常的安全檢查中提出問責(zé)建議。但是，鑒于煤礦作為安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，政府及其相關(guān)部門是監(jiān)管主體，地方政府及其相關(guān)部門（安全生產(chǎn)監(jiān)督監(jiān)察部門、行業(yè)管理部門、技術(shù)保障部門、事故調(diào)查處理部門）也應(yīng)該成為問責(zé)的對(duì)象。

（三）問責(zé)內(nèi)容的局限

對(duì)安全隱患問責(zé)和安全事故問責(zé)，其前提是對(duì)安全隱患和安全事故的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。這種實(shí)際操作判定的標(biāo)準(zhǔn)不能過于籠統(tǒng)。礦難問責(zé)的重點(diǎn)是煤礦抗拒執(zhí)法、非法生產(chǎn)；超能力、超強(qiáng)度、超定員組織生產(chǎn)；管理混亂，規(guī)章制度形同虛設(shè)；政府有關(guān)部門的監(jiān)管不力；事故背后的權(quán)錢交易。事實(shí)上，相關(guān)法律法規(guī)或者安全生產(chǎn)隱患和安全生產(chǎn)事故標(biāo)準(zhǔn)自身的缺陷或者不完善，以及執(zhí)法不嚴(yán)、懲罰措施不得力也是問責(zé)需要完善的地方。

（四）問責(zé)缺乏程序性制度設(shè)計(jì)

問責(zé)程序解決的是如何問的問題，它是問責(zé)主體實(shí)施問責(zé)行為應(yīng)當(dāng)遵循的方式和步驟?！罢?dāng)程序是任何一項(xiàng)健全的制度所必備的要素，正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別，是行政問責(zé)制沿著法治的軌道前進(jìn)，防止陷入人治誤區(qū)的保證?！保?］當(dāng)前，煤礦安全生產(chǎn)行政問責(zé)制在問責(zé)程序上是有缺失的，主要依據(jù)《行政監(jiān)察法》等規(guī)定的權(quán)限和程序來展開調(diào)查。目前，問責(zé)的一般程序?yàn)椋翰槊魇鹿试?認(rèn)定事故責(zé)任-對(duì)責(zé)任人提出處理意見-總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。這種模式是事故性問責(zé)的處理流程，它表現(xiàn)為匯報(bào)式的單向處理，依賴領(lǐng)導(dǎo)人的意志上下傳遞，不能很好地解決諸如對(duì)安全隱患的問責(zé)、問責(zé)小組的組成、問責(zé)方案的組織實(shí)施以及問責(zé)答辯時(shí)間等具體問題。

（五）問責(zé)執(zhí)法存在問題

煤礦安全事故發(fā)生后，經(jīng)過媒體曝光，政府不得不問責(zé)處理一些官員來平息民憤。一些地方政府往往將其處理決定作為權(quán)宜之計(jì)，作為對(duì)原有體制進(jìn)行局部微調(diào)的工具，帶有濃厚的人治色彩。這種行政問責(zé)體制顯然有避重就輕的嫌疑，因?yàn)榧词故亲顕?yán)厲的方式——引咎辭職，其公務(wù)員的身份不變、職級(jí)也不變，待民怨消退后，被問責(zé)的官員很快又被易地再度任用，實(shí)際上，這是“問而不責(zé)”、懲而不實(shí)。

四、完善煤礦安全生產(chǎn)行政問責(zé)制的途徑

落實(shí)煤礦安全生產(chǎn)行政問責(zé)，就必須建立健全嚴(yán)格的問責(zé)制，同時(shí)要有一個(gè)良好的制度作為保障。行政問責(zé)制的重要內(nèi)容是一套完整的行政問責(zé)法律規(guī)范，包括誰來問（問責(zé)主體）、問什么（問責(zé)內(nèi)容）、向誰問（問責(zé)對(duì)象）、怎么問（問責(zé)程序）、問責(zé)救濟(jì)等方面。行政問責(zé)必須有一套相應(yīng)的政策執(zhí)行機(jī)制來保障行政問責(zé)法律規(guī)范的有效實(shí)施。各級(jí)黨委、政府必須進(jìn)一步完善各種細(xì)則、程序、配套法規(guī)，使“問責(zé)制”真正有效地運(yùn)行起來。

（一）規(guī)范問責(zé)主體

煤礦安全生產(chǎn)行政問責(zé)的主體不僅應(yīng)包括煤礦及其監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)，還應(yīng)包括人大政協(xié)、各民主黨派和司法機(jī)關(guān)、公民、新聞媒體等。只有問責(zé)主體具有廣泛性、普遍性、多樣性，才能保障問責(zé)結(jié)果的權(quán)威性、客觀性和公正性。

（二）落實(shí)問責(zé)對(duì)象，也就是責(zé)任主體

煤礦安全生產(chǎn)行政問責(zé)的主體是煤礦，因?yàn)槊旱V是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，但不應(yīng)局限于此。安全生產(chǎn)責(zé)任主體指的是將安全生產(chǎn)納入份內(nèi)必須盡的義務(wù)，并有能力承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的組織或自然人。從廣義的角度看，我國的安全生產(chǎn)責(zé)任主體可分為四類：（1）各級(jí)政府和行政管理職能機(jī)構(gòu)，上至國務(wù)院，下至基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；（2）各種微觀生產(chǎn)經(jīng)營單位，主要是各類企業(yè)；（3）各類勞動(dòng)者或從業(yè)人員；（4）與安全生產(chǎn)有關(guān)的中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織。煤礦安全生產(chǎn)的責(zé)任主體可以分為相應(yīng)的四類。其中，政府及其相關(guān)部門是監(jiān)管主體，煤礦企業(yè)是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體。企業(yè)負(fù)責(zé)是基礎(chǔ)，政府監(jiān)管是保障。各類勞動(dòng)者或從業(yè)人員以及與安全生產(chǎn)有關(guān)的中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織是煤礦安全生產(chǎn)的實(shí)施者，他們具體地參與了安全生產(chǎn)工作，因而也應(yīng)是責(zé)任主體的一部分。

（三）針對(duì)問責(zé)內(nèi)容的局限，完善法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)的制定，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法

問責(zé)是否切實(shí)可行，與問責(zé)的法律法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)的制訂是否切實(shí)可行有著密切的關(guān)系。標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化對(duì)于煤礦安全生產(chǎn)的相關(guān)法律制度的落實(shí)有直接的關(guān)系。法律的生命在于實(shí)施。如果法律沒有執(zhí)行力，可能是法律制度自身的缺陷，也有可能是執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力和懲罰措施不得力造成的。法律制度的落實(shí)和政府監(jiān)管的實(shí)施應(yīng)該是煤礦安全生產(chǎn)行政問責(zé)的重點(diǎn)。

安全生產(chǎn)法確定了政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各有關(guān)部門各司其職的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制。各職能部門應(yīng)在安全生產(chǎn)監(jiān)管工作中認(rèn)真履行職能，嚴(yán)把市場準(zhǔn)入關(guān)，加大執(zhí)法監(jiān)督和事故調(diào)查處理、強(qiáng)化責(zé)任追究，督促企業(yè)落實(shí)煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)和安全標(biāo)準(zhǔn)。為確保責(zé)任追究不流于形式，要重點(diǎn)抓好三個(gè)監(jiān)督，做到透明、陽光、公開、公正。一是監(jiān)察部門的監(jiān)督。監(jiān)察部門要對(duì)整個(gè)問責(zé)過程予以全程監(jiān)督，確保問責(zé)能問得下去。二是社會(huì)監(jiān)督。要廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)各界和人民群眾，關(guān)注煤礦安全生產(chǎn)事故查處情況，保障人民群眾的知情權(quán)。三是新聞輿論監(jiān)督。

（四）完善問責(zé)程序

煤礦安全生產(chǎn)行政問責(zé)制不僅要規(guī)定問責(zé)程序（可以根據(jù)部門或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的指示、批示和問責(zé)小組提出的問責(zé)建議、安全檢查或現(xiàn)場辦公中提出的問責(zé)建議提出問責(zé)），還要規(guī)定問責(zé)信息（根據(jù)職工、公民、法人和其他社會(huì)組織的檢舉、控告、投訴以及新聞媒體曝光提出問責(zé)）；不僅要具體規(guī)定群眾、機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、人大、政協(xié)等可通過什么方式、什么程序提起質(zhì)詢，推動(dòng)問責(zé)，還要規(guī)定責(zé)任問責(zé)對(duì)象對(duì)群眾、機(jī)構(gòu)等提起的質(zhì)詢有怎樣的回應(yīng)，由什么樣的機(jī)構(gòu)來監(jiān)督，問責(zé)對(duì)象必須在什么場合、通過什么渠道來回應(yīng)，等等。明確規(guī)范問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象，進(jìn)一步完善行政問責(zé)程序、步驟，做到問責(zé)制度化、程序化、規(guī)范化。

（五）完善問責(zé)執(zhí)法需要優(yōu)化問責(zé)文化，健全績效評(píng)估考核機(jī)制，落實(shí)安全生產(chǎn)行政首長負(fù)責(zé)制

官員的權(quán)力來自于民，應(yīng)當(dāng)全心全意為人民服務(wù)。官員的腐敗和不作為一方面與制度有關(guān)，另一方面與民眾的漠視、對(duì)當(dāng)權(quán)者的縱容有關(guān)。問責(zé)的落實(shí)需要民眾的參與，需要有一種良好的問責(zé)文化。信息公開制度能夠保證群眾知情權(quán)的落實(shí)，而問責(zé)結(jié)果的公開對(duì)煤礦安全生產(chǎn)行政問責(zé)制的落實(shí)也是一種好的監(jiān)督方式。

目前，煤礦安全生產(chǎn)狀況不好與當(dāng)前的績效考核機(jī)制比較粗糙有關(guān)。僅以億元GDP生產(chǎn)安全事故死亡率、工礦商貿(mào)企業(yè)從業(yè)人員10萬人死亡率、道路交通萬車死亡率、煤礦百萬噸死亡率等安全生產(chǎn)指標(biāo)來考慮安全生產(chǎn)狀況有很大的片面性，并不能很好地反映管理上的諸多漏洞。因此，必須健全煤礦安全生產(chǎn)績效評(píng)估考核機(jī)制，落實(shí)安全生產(chǎn)行政首長負(fù)責(zé)制。行政領(lǐng)導(dǎo)要對(duì)本地區(qū)煤礦行業(yè)的重大隱患和薄弱環(huán)節(jié)心中有數(shù)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、隱患治理項(xiàng)目、重大科技攻關(guān)項(xiàng)目的資金投入，加強(qiáng)綜合治理，做好有關(guān)信息和應(yīng)急救援工作。

[1]周亞越.行政問責(zé)制研究[M].北京:中國檢察出版社,2006:300.

DF31

A

1673-1999（2011）24-0024-03

齊曉錦（1981-），女，河南南陽人，中國礦業(yè)大學(xué)（江蘇徐州）文學(xué)與法政學(xué)院法學(xué)碩士研究生，研究方向經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

2011-10-23