周向東

促進農民專業(yè)合作組織發(fā)展的政策研究
——以重慶市為例

周向東

分析現有促進重慶市農民專業(yè)合作組織發(fā)展的政策及存在的問題，并從產業(yè)政策引導、法律法規(guī)的完善、財政扶持、稅收優(yōu)惠，農村金融的完善和土地政策的優(yōu)化等六個方面提出促進重慶市農民專業(yè)合作組織發(fā)展的政策建議。

農民專業(yè)合作組織；發(fā)展；政策

農民專業(yè)合作組織是當前我國鄉(xiāng)村的專業(yè)合作社、股份合作社、專業(yè)協(xié)會、各類經濟聯合體、合作社的聯合體等的總稱，它是指在家庭聯產承包經營的基礎上，從事同類農產品生產經營的農戶依法自愿聯合，民主管理，為增加成員收入而實行的生產、加工、銷售以及資金、技術等互助合作的經濟組織［1］。

重慶市農民專業(yè)合作組織處于起步階段。據相關調查數據顯示，截止2010年底，全市農民專業(yè)合作社10300個，登記率為100%，在西部居于第三位；合作社成員187.6萬戶，農民參合率達26.1%。近年來，重慶市農民專業(yè)合作組織發(fā)展明顯加快，這與當前重慶市促進農民專業(yè)合作組織發(fā)展的一系列政策密不可分。發(fā)展農民專業(yè)合作組織，對豐富和創(chuàng)新農村經營體制，促進農業(yè)產業(yè)化經營，增強農業(yè)競爭力，加快社會主義新農村建設都有著重要意義。

一、現有政策

（一）法律法規(guī)保障合作組織發(fā)展

為促進農民專業(yè)合作組織快速發(fā)展，國家有關部委相繼出臺各種法律文件，制定相關優(yōu)惠政策，對農民專業(yè)合作組織給予法律保障。在《農民專業(yè)合作社法》頒布實施后，各省、市根據當地實際情況，先后出臺了《農民專業(yè)合作社條例》或實施辦法［2］。重慶市也在2010年3月出臺了《重慶市實施〈中華人民共和國農民專業(yè)合作社法〉辦法》，對在《農民專業(yè)合作社法》實施過程中可能出現的特殊情況和問題，做出具體規(guī)定和實施辦法，使農民專業(yè)合作組織更加適應重慶地區(qū)需要并健康發(fā)展。

（二）財政專項資金扶持合作組織發(fā)展

從2003年開始，中央財政在預算中撥出專項資金支持農民專業(yè)合作組織的發(fā)展，并逐年加大投入。2009年重慶市市級財政安排支持 “農民專業(yè)合作組織”發(fā)展資金1300萬元，以貸款貼息等方式積極支持農民專業(yè)合作組織發(fā)展，重點支持農民專業(yè)合作組織改善生產基地基礎設施、改良品種和開展標準化生產，以提高農民專業(yè)合作組織能力和農民進入市場的組織化程度（數據來源：中國農民合作組織研究網）。2010年市級財政安排支持“農民專業(yè)合作組織”發(fā)展資金增加到1500萬元，中央財政支持也增加至1350萬元（數據來源：重慶農業(yè)農村信息網），隨著財政資金扶持力度的加大，重慶市農民專業(yè)合作組織發(fā)展速度明顯加快。

（三）稅收優(yōu)惠扶持合作組織發(fā)展

近年來，重慶市政府十分重視稅收政策在促進農民專業(yè)合作組織發(fā)展過程中的作用。市農委積極主動加強與稅務部門的溝通協(xié)調，認真貫徹落實財稅［2008］81號文件精神，聯合出臺了專門文件，在免收合作社稅務登記工本費基礎上靈活核定納稅申報期限。渝農發(fā)［2009］120號文件—關于做好農民專業(yè)合作組織稅收優(yōu)惠工作的通知，進一步落實了農民專業(yè)合作組織稅收優(yōu)惠相關政策。

（四）加大對優(yōu)秀合作組織的扶持力度

隨著《農民專業(yè)合作社法》和《重慶市實施〈中華人民共和國農民專業(yè)合作社法〉辦法》的出臺，重慶市政府高度重視各區(qū)縣農民專業(yè)合作組織的發(fā)展，并采取各種獎勵政策來鼓勵合作組織又好又快的發(fā)展。2010年9月，涪陵區(qū)南沱鎮(zhèn)生豬養(yǎng)殖專業(yè)技術協(xié)會被中國科協(xié)、財政部表彰為“2010年全國科普惠農興村先進單位”，并獲獎補資金20萬元；2011年1月25日，在梁平縣農委工作會議上，老營場糧食種植專業(yè)合作社等18家專業(yè)合作社在會上受到了縣政府表彰獎勵，頒發(fā)了獎牌，兌現了獎勵扶持資金共計45萬元；石柱縣三紅辣椒專業(yè)合作社理事長譚建蘭榮獲連續(xù)兩年（2009年、2010年）獲中國經濟女性年度人物創(chuàng)業(yè)獎。諸多獎項和表彰，進一步促進了重慶市農民專業(yè)合作組織的快速發(fā)展。

二、現存問題

（一）法律法規(guī)不健全，阻礙合作組織積極作用

近年來，農民專業(yè)合作組織的快速發(fā)展引起了黨中央、國務院的高度重視。許多與農民專業(yè)合作組織相關的法律法規(guī)也隨之頒布。按照法律規(guī)定，農民專業(yè)合作組織是在工商部門登記的法人［2］。據筆者2011年4月對重慶市農民專業(yè)合作組織調研情況來看，只有30%的合作組織在工商部門登記，還有30%在農業(yè)部門登記，更有高達40%的農民專業(yè)合作組織一直沒有注冊登記。這與農民專業(yè)合作組織內部的組織管理狀況有關，而更重要的是，由于法律法規(guī)的不健全，導致了沒有專門的部門負責合作組織的登記，從而合作組織及其成員的合法權益也得不到法律的保障。此外，一些農民專業(yè)合作組織鉆法律的漏洞，其內部的不規(guī)范運作和不穩(wěn)定的組織形態(tài)嚴重阻礙了合作組織積極作用的發(fā)揮［2］。

（二）財政扶持政策不完善，扶持資金使用效率不高

從2003年開始，中央一再從扶持政策和扶持資金方面促進農民專業(yè)合作組織發(fā)展，但仍存在政策落實不到位和資金使用效率低下的問題。據筆者2011年4月對重慶市農民專業(yè)合作組織抽樣調查數據顯示，僅僅30%的合作組織享受到了中央的財政扶持，幾乎沒有合作組織受到省級財政扶持，大多數合作組織受到縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政扶持。政府對發(fā)展合作組織的支持政策起步也比較晚，對相關政策的統(tǒng)一規(guī)劃和配套研究不到位、不全面，各種政策沒有制定量化標準，且扶持政策不夠全面，相關的配套措施還不完善［3］。另外，政府提供的扶持資金一般也不明確專項用途，提供后就不管，任由合作組織支配使用，缺乏監(jiān)督管理和效果評估，不少資金被轉做他用，沒有用于農民專業(yè)合作組織的建設，或者投資失誤，沒有產生應有的效果［4］。

（三）稅收優(yōu)惠支持力度不大，且可操作性不強

從2011年4月對重慶市農民合作組織進行抽樣調查的問卷顯示，稅收優(yōu)惠政策很少惠及農民，而更多的實惠則是被涉農企業(yè)所占有。稅收方面，農業(yè)稅雖然取消了，但現實中農民在生產經營和生活中依然承擔的各種稅費。農民購買生產資料(如飼料、化肥、農藥、農機、農膜等)所含的增值稅無法抵扣，仍需農民自己承擔。另一方面，稅收優(yōu)惠可操作性不強，發(fā)票領取難，申報手續(xù)繁瑣等都降低了稅收優(yōu)惠政策的效率。

（四）金融支持政策滯后，合作組織融資困難

據筆者于2011年4月做的關于農民合作組織發(fā)展調查表結果顯示，重慶農民合作組織主要負責人40%都是普通農民，合作組織負責人缺乏相應的金融知識。加之，農村金融體系的不完善，不能為合作組織提供各種信貸，保險等服務，即便有些地方能提供各種金融服務，也因其金融機構內部職責不明確，機制不健全等都導致農民專業(yè)合作組織融資難。

三、政策建議

重慶市農民專業(yè)合作組織還處于發(fā)展的初始階段，合作組織經濟實力還不強，自我積累能力較弱。在此種情況下，政府的政策扶持顯得至關重要，鑒于重慶當前促進農民專業(yè)合作組織發(fā)展政策的存在的問題，筆者認為，目前促進重慶市農民專業(yè)合作組織發(fā)展的政策應該主要集中在以下幾個方面：

（一）運用產業(yè)政策，引導合作組織發(fā)展

根據《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》［5］，農民專業(yè)合作組織可以為農業(yè)發(fā)展和農村經濟建設貢獻力量，但其競爭實力還較弱，各級政府應采取積極措施，在制定產業(yè)政策時，向農民專業(yè)合作組織傾斜。重慶市政府應根據當地農業(yè)產業(yè)化的發(fā)展方向，圍繞農村經濟的發(fā)展思路和發(fā)展重點，將農民專業(yè)合作組織納入執(zhí)行政府農村經濟政策目標的組織體系中，積極運用產業(yè)政策引導、鼓勵、支持各類主體興辦不同類型的合作組織。在農業(yè)產業(yè)化項目、開展農業(yè)科技推廣、發(fā)展農業(yè)標準化、建設農產品質量安全體系等方面，優(yōu)先選擇農民專業(yè)合作組織作為實施的載體，創(chuàng)造各種機會壯大農民專業(yè)合作組織。

（二）健全法律、法規(guī)，完善利益分配機制

鑒于當前重慶市大多數農民專業(yè)合作組織還沒注冊登記的狀況，應出臺相關法律措施，使工商部門專門負責合作組織的登記，確保農民專業(yè)合作組織能享受到各種優(yōu)惠的政策。健全農民合作組織相關法律法規(guī)，規(guī)范農民專業(yè)合作組織，以保障農民專業(yè)合作組織及成員的合法權益。其次，法律還應明確農民專業(yè)合作組織的法人地位，保證稅扶持政策得以真正落實。最后還要完善利益分配機制，合作組織的利潤可以按交易額進行分配，也可以將按交易額分配與按股分配相結合，但一般應以按交易額分配為主，并適當提高按勞分配的比重，以更好提現“勞動聯合”的經濟特征［4］。

（三）加大財政扶持力度，提高扶持資金效率

近幾年來，中央和地方財政已按照《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》［5］要求安排專項資金，對農民專業(yè)合作組織予以扶持：加大對農業(yè)生產基礎設施投入，積極支持農民專業(yè)合作組織開展信息培訓、市場營銷和技術推廣等服務。作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點城市，重慶市政府更應制定一套完善的、量化的財政政策，全面扶持農民專業(yè)合作組織的發(fā)展。應明確扶持資金用途，合理開展信息技術培訓，引進新品種、開發(fā)新技術、推廣新成果，開展質量標準認證、市場營銷等服務，確保扶持資金使用效率最大化。

（四）落實稅收優(yōu)惠，簡化操作程序

重慶市應嚴格按照《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》［5］規(guī)定，對農民專業(yè)合作組織在采購、生產、加工、銷售等環(huán)節(jié)給予相應稅收優(yōu)惠。還應轉變優(yōu)惠方式，從重直接優(yōu)惠為主轉向直接優(yōu)惠與間接優(yōu)惠并重，可以設計更多的間接優(yōu)惠政策來惠及農民。比如對合作組織采取加速折舊、投資抵免，加大相關科研、技術推廣、培訓費用的稅前扣除的比例等。我國農民專業(yè)合作組織實行業(yè)務主管單位和稅務登記管理機關的雙重管理體制，所以管理體制轉變到由非營利組織監(jiān)管委員會實施登記制和由稅務部門實施免稅資格獨立認證制相結合，將大大減少農民專業(yè)合作組織在登記注冊和享受稅收優(yōu)惠的發(fā)票領取難、申報手續(xù)繁瑣等障礙。

(五)完善農村金融體系，提高合作組織融資能力

針對重慶市農村金融體系滯后的事實。首先，應不斷吸納高素質金融人才扎根農村，為新農村建設做貢獻，同時加大對農村金融機構原有職工的金融知識培訓和管理知識培訓，使機構內成員職責明確；其次，應加大村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司（如重慶瀚化擔保股份有限公司）等新型農村金融機構的建設步伐。在村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司組建過程中，可以創(chuàng)造性的引入農民專業(yè)合作組織為股東，組建資金互助社，通過產權紐帶建立新型農村金融機構與專業(yè)合作組織的緊密聯系，運用信貸杠桿、差別利率等手段，對專業(yè)合作組織及成員進行扶持；另一方面，也可以在農民專業(yè)合作組織的基礎上建立專門信貸服務機構，特許其在合作組織內部辦理存、貸款，開展特定的信貸服務，發(fā)展農民自己的NGO組織［6］。從而從根本上解決農民專業(yè)合作組織融資難的問題。

（六）優(yōu)化土地支持政策，保護合作組織成員權利

在不改變農用地用途的情況下，鼓勵農民依法、自愿、有償用土地經營權入股加入農民專業(yè)合作組織，以農民專業(yè)合組織的形式推動農村土地流轉，促進土地資源的優(yōu)化配置和合理利用。成立以土地經營權對外融資設定抵押的農業(yè)貸款擔保機構，通過這個擔保機構，為專業(yè)合作組織向金融機構融資搭建融資平臺。

[1]馬衍偉.支持農村合作經濟組織發(fā)展的稅收政策選擇[J].蘭州商學院學報,2007（1）.

[2]呂旺實,等.支持新型農村合作經濟組織的財稅政策研究[J].經濟研究參考,2008(7).

[3]李冬梅.促進新型農村合作經濟組織發(fā)展的財稅政策研究[J].石家莊經濟學院學報，2011（2）.

[4]宋軍繼.中國農民經濟協(xié)會發(fā)展研究[M].北京:中國社會出版社,2009(1).

[5]中華人民共和國農民專業(yè)合作社法 [EB/OL].[2006-10-31]. http://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_464328.htm

[6]馮靜生.農民專業(yè)合作社:金融支持的國際經驗與借鑒[J].中國發(fā)展觀察,2010（6）.

F306.4

A

1673-1999（2011）24-0079-02

周向東（1985-），男，湖北孝昌人，重慶工商大學（重慶400067）長江上游經濟研究中心研究生。

2011-10-13

重慶市教委人文社會科學研究項目“重慶新農村建設中農民合作組織發(fā)展研究”(項目編號：10SKH05）