王洪濤

行政聽證制度中的問題與對策
——以山西平遙古城門票價(jià)格調(diào)整聽證會(huì)為例

王洪濤

聽證是了解民意、科學(xué)決策的重要手段。目前，我國的聽證制度在理論和實(shí)踐中仍存在許多不足，影響其功能發(fā)揮。對山西平遙古城門票價(jià)格調(diào)整聽證會(huì)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其中存在聽證代表產(chǎn)生不合理，聽證主持人選任缺乏科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，聽證相對人信息不對稱，聽證過程不透明，缺乏有利于聽證的社會(huì)環(huán)境，缺乏統(tǒng)一的聽證規(guī)則等問題，并針對這些問題提出了完善聽證制度的建議。

行政；聽證制度；聽證會(huì)

從1996年我國正式引入行政聽證以來，聽證制度取得了長足發(fā)展，逐漸成為實(shí)現(xiàn)公共決策民主化的重要方法。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1996年到2004年，我國各式各樣的聽證會(huì)已舉行過上千次［1］，近年來更是急劇增長。行政聽證的概念有廣義和狹義之分，廣義的行政聽證是指行政機(jī)關(guān)在行政立法或做出行政決定的過程中征求有利害關(guān)系的人的意見的活動(dòng)［2］；狹義的行政聽證指行政機(jī)關(guān)在制定政策前，公開舉行由利害關(guān)系人參加的聽證會(huì)，聽取各方意見，以做出符合公眾利益決策的活動(dòng)。本文采用狹義概念。黨的十七大報(bào)告指出，要“增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見”，說明了聽證制度的重要性。但從2002年鐵路票價(jià)聽證會(huì)到2009年哈爾濱水價(jià)聽證會(huì)，每次聽證會(huì)的召開即意味著價(jià)格上漲，凸顯出我國聽證制度存在的種種不足，影響了聽證制度功效的發(fā)揮。本文通過對2010年7月19日山西平遙古城門票價(jià)格調(diào)整聽證會(huì)（以下簡稱平遙聽證會(huì)）的分析，指出其中存在的缺陷。

一、行政聽證制度中存在的問題

（一）聽證代表的產(chǎn)生缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)

聽證會(huì)體現(xiàn)了行政決策的民主公開，應(yīng)保證受決策影響的各利益主體都有代表參與聽證會(huì)。《政府制定價(jià)格聽證辦法》第十條規(guī)定：“聽證會(huì)參與人由下列方式產(chǎn)生：（一）消費(fèi)者采取自愿報(bào)名、隨機(jī)選取方式，也可以由政府價(jià)格主管部門委托消費(fèi)者組織或者其他群眾組織推薦；（二）經(jīng)營者、與定價(jià)聽證項(xiàng)目有關(guān)的其他利益相關(guān)方采取自愿報(bào)名、隨機(jī)選取方式，也可以由政府價(jià)格主管部門委托行業(yè)組織、政府主管部門推薦；（三）專家、學(xué)者、政府部門、社會(huì)組織和其他人員由政府價(jià)格主管部門聘請?！睆闹锌芍壳皟r(jià)格決策聽證代表的產(chǎn)生方法有自愿報(bào)名、隨機(jī)選取與相關(guān)部門推薦相結(jié)合，這兩種方式產(chǎn)生的代表能否真正代表相關(guān)群體利益，還值得考量。平遙聽證會(huì)的27名代表中，有14名消費(fèi)者都是本地人，其余13人以專家、經(jīng)營者、政府部門代表的身份出現(xiàn)，最終僅有一人反對漲價(jià)。所有代表中，除專家、學(xué)者是聘請產(chǎn)生外，其余代表都是推薦產(chǎn)生的，且27名代表都是晉中人，有“自家人開會(huì)”的嫌疑。平遙古城的消費(fèi)者九成以上是外地人，而此次聽證會(huì)外地人卻缺席，這樣方式產(chǎn)生的代表參與的聽證會(huì)能反映多少消費(fèi)者的真正呼聲，能“代表”和反映多少社情民意，讓人質(zhì)疑。

（二）聽證主持人產(chǎn)生和管理機(jī)制不合理

聽證主持人是負(fù)責(zé)聽證會(huì)組織、協(xié)調(diào)，保證聽證活動(dòng)按既定程序高效進(jìn)行的工作人員，其獨(dú)立性和公正性直接影響聽證活動(dòng)的開展。我國的聽證會(huì)主持人大多是由行政人員擔(dān)任，由行政機(jī)關(guān)管理。而行政機(jī)關(guān)與企業(yè)間常有著密切的利益關(guān)系，其在聽證過程中難免會(huì)產(chǎn)生利益偏好，導(dǎo)致角色錯(cuò)位現(xiàn)象發(fā)生，主持人會(huì)在不知不覺中將自己等同于聽證會(huì)的主辦方，在態(tài)度、口氣以及關(guān)注和提出問題時(shí)都可能偏向于主辦方，甚至出現(xiàn)過主持人與代表爭執(zhí)的局面，這對代表非常不利［3］。當(dāng)平遙聽證會(huì)代表高萱（唯一反對的代表）質(zhì)疑方案中存在的前后矛盾問題時(shí)，聽證會(huì)主持人（由晉中市物價(jià)局選任）極不耐煩地加以反駁，背離了中立性要求，出現(xiàn)了角色錯(cuò)位。

（三）行政聽證相對人信息不對稱，行政聽證過程缺乏透明性

聽證會(huì)主辦方出于利益需要，利用業(yè)務(wù)、技術(shù)優(yōu)勢，隱瞞、縮小或歪曲對己不利的信息，夸大有利信息。而聽證代表由于缺乏相應(yīng)知識(shí)，對聽證議案內(nèi)容難易弄懂，很難提出充足意見。根據(jù)法律規(guī)定，聽證代表在開會(huì)前15天收到聽證資料，對于幾十頁甚至上百頁且包含專業(yè)性、技術(shù)性內(nèi)容的聽證資料，代表根本無法在這么短時(shí)間內(nèi)做出充分準(zhǔn)備，往往只能被動(dòng)接受聽證方案，聽證會(huì)變成發(fā)布會(huì)。平遙聽證會(huì)代表提前15天才拿到聽證資料，雖然符合規(guī)定，但事關(guān)多數(shù)人尤其是外地游客的利益，短短半個(gè)月是不夠的。我國法律規(guī)定：除涉及國家秘密或者商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的，聽證會(huì)應(yīng)公開舉行，允許旁聽和新聞報(bào)道。然而，我國的一些聽證會(huì)缺乏透明度，舉行時(shí)只允許幾家媒體進(jìn)入旁聽，有關(guān)部門甚者告誡參會(huì)者不得向媒體透漏聽證會(huì)的具體內(nèi)容。平遙聽證會(huì)召開時(shí)，就只有幾家媒體獲準(zhǔn)旁聽，并且，當(dāng)日的晉中新聞、平遙新聞只字未提聽證會(huì)的事情，公眾無從了解聽證的全過程，無疑加重了人們對聽證會(huì)效果的質(zhì)疑。

（四）缺乏有利的聽證環(huán)境

受部門利益的驅(qū)使，在制定聽證決策方案時(shí)，政府為了維護(hù)本部門的利益往往存在利益傾向。此外，我國公民的政治參與意識(shí)比較薄弱，公眾對聽證的精神實(shí)質(zhì)了解有限，正是由于上述問題的存在，公眾往往會(huì)認(rèn)為聽證會(huì)只是走過場，所以缺乏參與的熱情。平遙聽證結(jié)束后，記者向游客詢問對聽證會(huì)的看法，絕大多數(shù)被采訪者表示不感興趣，認(rèn)為價(jià)格必漲，聽證只是做秀。

（五）缺乏統(tǒng)一的聽證規(guī)則

目前，我國雖然有《行政處罰法》《價(jià)格法》《立法法》《行政許可法》等法律文件，一些部門對行政聽證也作出了相關(guān)規(guī)定，但在很多方面仍有漏斗，缺乏詳細(xì)完整的規(guī)范，特別是缺乏行政聽證監(jiān)督方面的法律規(guī)范，這使得不合理的聽證頻頻發(fā)生，如應(yīng)當(dāng)聽證不聽證，或舉行聽證但缺乏透明性、合理性等。因此，建立相應(yīng)的規(guī)范、監(jiān)督機(jī)制非常必要。平遙聽證會(huì)中的很多問題是《政府制定價(jià)格聽證辦法》沒有涉及的，比如代表資格、主持人資格、聽證會(huì)時(shí)間長短等問題。

二、完善我國行政聽證制度的對策

（一）建立科學(xué)、合理的行政聽證代表產(chǎn)生機(jī)制

首先，選任代表的權(quán)利不應(yīng)只由行政機(jī)關(guān)獨(dú)自掌握，而應(yīng)由行政機(jī)關(guān)、行政相對人共同擁有，雙方各有一定的提名權(quán)限和提名名額。其次，代表的選拔應(yīng)該面向全社會(huì)公開選拔，所有利益相關(guān)者都可以申請參加，以確保平衡各利益團(tuán)體的利益，必要時(shí)可采取網(wǎng)絡(luò)報(bào)名。最后，聽證代表的合理組成也是一個(gè)值得注意的問題。代表中應(yīng)有相關(guān)階層、行業(yè)的人員，而且還應(yīng)有受影響最大的人群代表，應(yīng)根據(jù)具體問題制定合理的代表組成結(jié)構(gòu)。

（二）完善行政聽證主持人選任制度

我國可以借鑒聽證主持人制度較完善的國家的經(jīng)驗(yàn)，例如美國的行政法官集中管理制度，將行政組織機(jī)構(gòu)與行政決策機(jī)構(gòu)分離。我國可根據(jù)實(shí)際情況，成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聽證主持人的任命、建立一支相對獨(dú)立、穩(wěn)定的主持人隊(duì)伍，要求聽證主持人具有專業(yè)法律知識(shí)和若干年以上的行政管理工作經(jīng)驗(yàn)，并具有一定的主持技能，通過全國統(tǒng)一考試取得資格證書。由這個(gè)機(jī)構(gòu)委任與聽證雙方都沒有利益關(guān)系的人擔(dān)任聽證主持人，最大限度地保證主持人的中立性和獨(dú)立性。韓國的經(jīng)驗(yàn)也可以借鑒?！俄n國行政程序法》第二十八條規(guī)定：“聽證主持人從其所屬的職員或者依照總統(tǒng)令，從具有資格的人中選擇確定。聽證主持人獨(dú)立執(zhí)行職務(wù)，不因執(zhí)行職務(wù)的原因而受到任何違反意思的身份上的不利處分。”也就是說，聽證主持人的作用是保障聽證的公正性，以一種超然的心態(tài)主持聽證會(huì)，聽證主持人不因在聽證會(huì)中未偏向于行政主體一方而受到不公正的待遇。另外，聽證主持人不一定限定為一人，應(yīng)根據(jù)具體情況以具體形式出現(xiàn)，必要時(shí)可以聽證委員會(huì)的形式出現(xiàn)。

（三）完善信息披露制度，提升聽證活動(dòng)的透明度

在確定聽證方案時(shí)應(yīng)考慮公眾意見，通過電話、網(wǎng)絡(luò)等調(diào)查手段獲得公眾意見，確保聽證方案的科學(xué)性、實(shí)用性。如2008年召開的手機(jī)漫游費(fèi)聽證會(huì)，召開前相關(guān)部門進(jìn)行了23天網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，征求用戶對漫游費(fèi)上限標(biāo)準(zhǔn)的意見。行政機(jī)關(guān)在編寫聽證議案時(shí)應(yīng)盡量使用群眾容易理解的語言，減少專業(yè)術(shù)語的使用。提前議案發(fā)放時(shí)間，使聽證代表有充足時(shí)間對議案進(jìn)行消化和準(zhǔn)備，保證各利益群體的主張得到充分的表達(dá)。應(yīng)規(guī)定聽證代表有權(quán)查閱相關(guān)文件資料，有權(quán)要求相關(guān)部門對特定問題作出解釋說明。必要時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以對聽證代表進(jìn)行培訓(xùn)，使其真正了解議案的題中之義。在不涉及國家秘密、商業(yè)秘密的情況下，必須事先將聽證信息（包括待決方案的基本情況、方案的可行性說明、相關(guān)數(shù)據(jù)與資料、聽證事項(xiàng)、代表的產(chǎn)生方式、聽證時(shí)間和地點(diǎn)、結(jié)果公布等）提前公開，以便讓利益相關(guān)人有針對性的收集資料，準(zhǔn)備陳述，同時(shí)也便于公眾監(jiān)督。加強(qiáng)對信息披露的監(jiān)督，保障信息的真實(shí)性，對違背者依法嚴(yán)懲。聽證會(huì)要公開舉行，允許旁聽和新聞報(bào)道。加大新聞媒體的宣傳力度，允許新聞媒體通過各種手段直播，以利公正。

（四）培育有利于聽證的社會(huì)環(huán)境

首先，政府應(yīng)該樹立服務(wù)型政府理念，行政聽證應(yīng)以維護(hù)民眾利益為根本。政府在聽證過程中應(yīng)重視實(shí)質(zhì)性的公民參與，通過各渠道傾聽各階層人士意見。當(dāng)政府部門的利益與群眾的利益沖突時(shí)，應(yīng)從人民的根本利益出發(fā)尋求最佳解決方案。其次，切實(shí)保障公民的政治權(quán)利，為公民權(quán)利的實(shí)行創(chuàng)造良好環(huán)境。提高公民的參政意識(shí)，引導(dǎo)民眾樹立主人意識(shí)，克服消極參政態(tài)度，促進(jìn)民主工作的經(jīng)?；?、制度化。同時(shí)，加大宣傳力度，利用各種宣傳形式使廣大民眾了解有關(guān)聽證的規(guī)范。再次，嚴(yán)格監(jiān)控聽證會(huì)過程，對違反法律的聽證會(huì)組織者給予嚴(yán)厲處分，促使聽證會(huì)組織者認(rèn)真對待聽證會(huì)，走出“走形式，輕效果”的惡習(xí)，增強(qiáng)民眾對政府的信任，提高民眾參與聽證的熱情。

(五)完善聽證法制建設(shè)

應(yīng)立足本國實(shí)際，借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，制定《行政聽政法》，規(guī)范社會(huì)各領(lǐng)域聽證活動(dòng)，對聽證基本原則、基本制度、形式、主持人產(chǎn)生及權(quán)責(zé)、聽證雙方的權(quán)利與義務(wù)、聽證程序及聽證效力等做出統(tǒng)一規(guī)定。同時(shí)完善配套制度，尤其是健全聽證的監(jiān)督制度。綜合利用內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督表現(xiàn)在從聽證代表報(bào)名、代表確定、主持人確定、聽證過程、聽證終結(jié)等環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)有行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員的參加，行使監(jiān)督職權(quán)。外部監(jiān)督表現(xiàn)在舉行聽證會(huì)時(shí)由紀(jì)檢機(jī)關(guān)、人大代表和政協(xié)委員組成監(jiān)審組全面介入，監(jiān)督整個(gè)聽證會(huì)全過程，干預(yù)違規(guī)行為。新聞媒體全程跟蹤報(bào)道，監(jiān)督違規(guī)行為。聽證代表也應(yīng)當(dāng)過問后續(xù)工作，不能一聽了之，這樣才能保證聽證的公正和效能發(fā)揮。

[1]汪洋.在國家紀(jì)委價(jià)格聽證主持人培訓(xùn)班上的專題報(bào)告：規(guī)范政府行為，不斷完善價(jià)格決策聽證辦法法[N].人民日報(bào)，2004-04-12（A3）.

[2]王德青.我國行政聽證制度的研究[M].武漢：華東師范大學(xué)出版社,2007:251.

[3]蔡建飛.淺析我國聽證制度的確立與完善[J].法制與社會(huì)，2008（11）.

D630.1

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1673-1999（2011）24-0088-03

王洪濤（1980-），男，黑龍江樺南人，碩士，遼寧工程技術(shù)大學(xué)（遼寧阜新 123000）講師。

2011-10-09