李俊峰

經(jīng)濟法視野下我國房地產(chǎn)市場干預的適當性分析

李俊峰

針對近年我國各地房地產(chǎn)投資規(guī)模急劇膨脹和房地產(chǎn)價格不斷增長的嚴峻趨勢，中央政府頻頻出臺調控房地產(chǎn)價格和整治房地產(chǎn)市場亂象的政策措施。從經(jīng)濟法角度，認為國家介入房地產(chǎn)市場有其適當性依據(jù)，但應嚴格界定政府干預房地產(chǎn)市場的程度和力度，避免損傷市場經(jīng)濟的活力，從而破壞社會主義市場經(jīng)濟體制。

房地產(chǎn)新政;經(jīng)濟法視野;市場失靈;國家干預

一、政府干預房地產(chǎn)市場的背景

近年來，隨著我國房地產(chǎn)市場投資規(guī)模的持續(xù)擴大，房地產(chǎn)市場發(fā)展迅速，對整個國民經(jīng)濟的增長起到了巨大的拉動作用，但是隨之而來的卻是房地產(chǎn)價格的飛速飆升。解決居住問題已成為擺在老百姓面前的一個沉重話題，安居樂業(yè)的社會目標受到嚴重挑戰(zhàn)，若長此以往不加解決，將給社會和諧帶來不確定因素。此外，房地產(chǎn)利潤暴增誘發(fā)的房地產(chǎn)市場亂象及潛在的房地產(chǎn)泡沫也破壞了社會主義市場經(jīng)濟秩序并可能最終影響到國民經(jīng)濟的健康有序發(fā)展。正如一些學者指出，房地產(chǎn)問題已不僅僅是屬于經(jīng)濟問題更是政治問題和社會問題!基于此，國家對房地產(chǎn)市場高度重視，頻頻頒布針對房地產(chǎn)市場的調控措施，特別是進入2010年以來，國務院更是密集性地先后出臺一系列房地產(chǎn)調控措施，以期規(guī)范我國房地產(chǎn)市場并遏制愈演愈烈的房價漲勢過快的勢頭。

中央政府頻繁干預房地產(chǎn)市場的舉動引發(fā)強烈的社會反響，在絕大多數(shù)民眾表示歡迎的同時，也引發(fā)了部分人的質疑和憂慮。有一種聲音認為，政府不應該采取行政的手段干預房地產(chǎn)市場，甚至有人還提出“炒房無罪”的口號。在市場經(jīng)濟條件和背景下，國家頻頻介入房地產(chǎn)商品市場，此舉是否違背我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制、由市場配置社會資源優(yōu)的初衷；是否會破壞剛建立起來的來之不易的市場調節(jié)機制，從而退回到計劃經(jīng)濟的老路上去；國家干預房地產(chǎn)市場的情況是否會蔓延至其他商品市場和經(jīng)濟領域，從而嚴重挫傷市場主體的積極性？這些疑問最終歸結為兩個問題，即政府介入房地產(chǎn)市場的適當性和合法性問題。本文試圖從經(jīng)濟法的視角對國家干預房地產(chǎn)市場的行為進行論述，以證明其介入的適當性。

二、經(jīng)濟法構架下國家干預房地產(chǎn)市場的必要性

（一）宏觀經(jīng)濟調控角度下國家干預房地產(chǎn)市場的必要性

宏觀經(jīng)濟調控是經(jīng)濟法“一體兩翼”主要調整范圍的重要組成部分，是保證社會再生產(chǎn)協(xié)調發(fā)展的必要條件。國家根據(jù)國民經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展和均衡增長的目標，在市場經(jīng)濟運行的基礎上，綜合運用計劃的、經(jīng)濟的、法律的和行政的手段，對國民經(jīng)濟總量運行進行調控，使總供給與總需求趨于基本平衡，有效地實現(xiàn)發(fā)展和增長目標。之所以需要宏觀經(jīng)濟調控，是基于市場調節(jié)固有的缺陷和弱點，因此宏觀調控的主要作用范疇也集中在有關國家整體經(jīng)濟布局和國計民生的重大領域以及容易產(chǎn)生市場失靈的經(jīng)濟領域。很明顯，只有政府特別是中央政府才有能力反映總量運行的經(jīng)濟要求，并具備制定克服總量失衡的制度及政策的能力。凱恩斯認為，“宏觀總量的調控功能，不可能由市場機制來承擔，只能由政府來完成。”我國憲法第十五條也明確規(guī)定：“國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀調控?！币蚨?，宏觀調控是政府的經(jīng)濟職能，甚至是其主要的經(jīng)濟職能。

房地產(chǎn)是國民經(jīng)濟的重要組成部分，也被視為國民經(jīng)濟的晴雨表。近年來，我國房地產(chǎn)市場的井噴式發(fā)展是與各地盲目追求GDP的高速增長和賣地財政政策密不可分的。投資性投機需求的介入，不斷推高房價，已使部分地區(qū)的房地產(chǎn)市場出現(xiàn)較大泡沫。經(jīng)濟發(fā)展過分依賴固定資產(chǎn)投資，重復建設，盲目投資造成社會資源嚴重浪費。銀行等金融機構對房地產(chǎn)項目貸款的過度偏好，加劇了信用風險發(fā)生的可能性。房地產(chǎn)產(chǎn)品結構不合理，高檔住房與中低端產(chǎn)品，租住用房與銷售商品房比例不當使供需關系失衡。上述房地產(chǎn)領域出現(xiàn)的問題已開始影響我國宏觀經(jīng)濟目標的實現(xiàn)，需要國家通過經(jīng)濟、法律和計劃的手段從社會整體層面對房地產(chǎn)業(yè)進行指導、監(jiān)督、調節(jié)和控制，通過調整住房供應結構，加大差異化信貸和稅收政策及控制信貸風險促進房地產(chǎn)市場總供給與總需求，供給結構與需求結構的平衡與整體優(yōu)化，從而實現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)與國民經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。

（二）維護市場競爭秩序角度下國家干預房地產(chǎn)市場的必要性

在市場經(jīng)濟條件下，社會生產(chǎn)活動的諸環(huán)節(jié)皆受市場影響。由市場內的價格、供求、競爭、風險等市場制約要素構成的市場調節(jié)機制支配和制約著經(jīng)濟活動主體的交易行為。但市場經(jīng)濟問題并非全部都能由市場自身解決，競爭本身孕育著反競爭的因素。競爭壓力及正常競爭的成本巨大，通過不正當競爭可以實現(xiàn)成本的外化并獲得高收益，因而市場主體往往有逃避競爭的心理偏好。再加上如果違法成本低就容易出現(xiàn)不當壟斷、限制競爭和不正當競爭等擾亂市場正常秩序的行為。這些行為不僅破壞了市場的自由和公平，扭曲了競爭機制，妨害經(jīng)濟的發(fā)展和技術進步，最終也損害了消費者的正當利益，因而國家需要對市場競爭秩序進行干預，以維護自由企業(yè)制度和交易自由，阻止市場力量對正當交易的破壞并糾正市場失當行為。這不僅是市場經(jīng)濟發(fā)展的內在要求，也是經(jīng)濟法的重要使命。

目前我國房地產(chǎn)領域出現(xiàn)的大型房地產(chǎn)企業(yè)囤地惜售，借此壟斷本地房地產(chǎn)價格的話語權；房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)弄虛作假，“缺斤少兩”；租售過程中的霸王條款，不合法的二次規(guī)劃，任意侵占公攤面積，嚴重侵害了消費者的合法權益。房地產(chǎn)中介機構違法違規(guī)操作和欺詐行為也嚴重擾亂了房地產(chǎn)市場的正常運作和有序競爭。不公平、不正當?shù)母偁幮袨閲乐負p害了市場機制的活力，沉重打擊了合法經(jīng)營者的積極性，需要國家通過反壟斷法、反不正當競爭法、消費者權益保護法、產(chǎn)品質量法、價格法、廣告法等來維護正當?shù)母偁帣C制和合理的競爭結構，實現(xiàn)良性的競爭模式和經(jīng)營秩序。

（三）社會整體利益角度下國家干預房地產(chǎn)市場的必要性

所謂社會整體利益，是指人類社會作為統(tǒng)一的有機整體，促進、滿足它存在和發(fā)展的各種客觀需要。它主要包括社會進行生產(chǎn)和再生產(chǎn)的條件，人類公共生活的福利事業(yè)，人類精神文明發(fā)展的條件等等，也稱成社會利益，社會公共利益［1］。一般認為，社會整體利益應該具有以下幾個特征：第一，受益主體的非特定性。公共利益的受益主體應該是社會公眾，而不是特定的單個主體。第二，公共利益的設定不應出于個別主體的商業(yè)目的，但是公共利益的設定并不排斥整個社會的商業(yè)目的，也不排斥旨在促進公共利益的次級群體利益。第三，公共利益具有“公共性”、“群體性”。公共利益的受益者應當是社會公眾，并且能夠增進個人的利益［2］。第四，公共利益的確定及實現(xiàn)應通過法定的正當程序來實現(xiàn)，并具有廣泛的群眾基礎。

從政治學角度觀察，國家產(chǎn)生的根源與目的就在于維護社會整體利益。國家最初的功能即為執(zhí)行社會公共職能。通過維護社會治安，建立公平有序的良好經(jīng)濟秩序，促進經(jīng)濟社會的健康發(fā)展；通過建立完善社會保障制度，運用財政轉移性支出及稅收調節(jié)等手段縮小分配不公，消除貧富分化；通過對弱勢群體進行特殊的傾斜性保護，對處于不利地位的人員給予一定的補償或救濟，最終實現(xiàn)實質正義；通過計劃和產(chǎn)業(yè)政策平衡協(xié)調區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展；通過宏觀調控實現(xiàn)社會總供給與總需求的基本平衡。

在市場經(jīng)濟條件下，商品供應及其交易應遵循價值規(guī)律的基本要求隨供求關系自發(fā)調節(jié)價格或根據(jù)價格傳遞的信號自主調整供應量。買賣雙方在平等自愿的基礎上進行的交易活動由市場看不見的手調節(jié)即能達到供求平衡，從而實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。只要交易過程中買賣雙方不存在強制交易和欺詐、違法違約等行為，即使財富被錯誤分配，也不應成為政府限制合同自由、干預個人財產(chǎn)自由轉移、庇護第三者的理由。然而，房地產(chǎn)商品并非一種普通商品，它關乎人們的“衣食住行”基本生活需求，屬于社會最低生活保障。房地產(chǎn)的這種社會公共屬性決定了其如果無法得到圓滿解決，將直接危及整個社會的和諧穩(wěn)定，從而誘發(fā)社會結構的調整。盡管當前房地產(chǎn)新政中各種政策措施的出臺可能觸及到某些利益群體的切身利益，包括限購令的合理性及衍生出的戶籍關聯(lián)問題及普遍的征收房產(chǎn)稅將會加重普通民眾的財政負擔等問題，但過去較長一段時間內房地產(chǎn)業(yè)中無序追求不正常利益的畸形發(fā)展已衍生出了比上述問題更多、更嚴重的公共利益受損危機。雖然一些學者一直主張避免用行政手段干預房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，然而過去幾年的社會現(xiàn)實已證明：盡管市場這只看不見的手在追求自己利益的同時，“往往使它比在真正出于本意的情況下更有效地促進社會的利益，但這只手畢竟不是上帝之手，它通常既不打算促進公共的利益，也不知道它自己在什么程度上促進那種利益?！保?］因而，在市場經(jīng)濟中，應尊重和維護房地產(chǎn)行業(yè)的正當利益，但決不能以犧牲社會整體利益為代價，否則國家將面臨嚴峻的民生壓力和社會矛盾。

三、政府干預房地產(chǎn)市場的的適度性

市場缺陷使得政府有充足的正當理由介入市場活動，但是政府干預自身也存在著很大缺陷，政府介入社會經(jīng)濟生活同樣存在著失靈問題，過度的政府干預可能會導致比市場失靈更大的非效率。首先，過度強調政府干預市場失靈將造成政府職能的迅速擴張及分化，從而導致官僚機構的膨脹，出現(xiàn)機構重疊，相互推諉扯皮的現(xiàn)象，導致辦事效率低下或干脆無力應對。長此以往，必將導致民眾對政府處理社會公共事件的信任危機。其次，政府調控經(jīng)濟活動本身就存在著局限性。政府行為成本巨大，政府獲取信息的途徑也會產(chǎn)生信息不對稱問題，極易出現(xiàn)政策效應的滯后性，不平衡性及效力的遞減性［4］。被監(jiān)管者為了維護自身利益，向監(jiān)管者提供信息時可能故意隱瞞甚至虛構信息，使得監(jiān)管者無法準確制定出符合調控目標的對策甚至相反制定出有利于被監(jiān)管者自身利益最大化的政策。由于缺乏同種公共產(chǎn)品的競爭以及政府機構及官員缺乏追求利潤的動機和監(jiān)管機制的缺乏，致使政府公共部門的效率低下及公共產(chǎn)品的供給低效。第三，內在性的存在。各級政府機構及其工作人員存在著自身利益或者為了追求政績以謀求連任或晉升而制定一些長期看弊大于利的政策；或者地方政府為了獲取更大的自身利益而極力阻饒中央政策的貫徹執(zhí)行，出現(xiàn)“上有政策，下有對策”，政令不通的現(xiàn)象；或者政府尋租現(xiàn)象泛濫，進而導致腐敗盛行。鑒于此，國家在干預市場，介入社會經(jīng)濟生活的角色定位不應過分夸大，國家的作用僅限于糾偏補缺。只有在市場自身難以解決或者解決效果不理想的狀態(tài)下國家才有必要介入。市場經(jīng)濟條件下的資源配置主要還是需要遵循經(jīng)濟規(guī)律，通過競爭，價格和供求機制實現(xiàn)。

正因如此，政府在介入并干預房地產(chǎn)市場的過程中必須合理確定其活動維度。一方面，從維護社會整體利益、實現(xiàn)宏觀調控目標和保持市場公平競爭秩序的角度，政府干預房地產(chǎn)市場有其合理性，另一方面，政府不能無限度干預房地產(chǎn)市場。政府對房地產(chǎn)市場的干預必須尊重市場規(guī)律和房地產(chǎn)自身運行規(guī)律，同時需要慎重考慮我國的現(xiàn)實國情，避免由于外力的過度介入而損傷市場主體的積極性和市場機制的活力。特別要注意防止對房地產(chǎn)市場的過度打壓可能導致的房地產(chǎn)市場崩潰而產(chǎn)生一系列新的連鎖反應及問題。在合理界定政府干預房地產(chǎn)市場的邊界及干預程度的基礎上，政府應依法行使自己的權限：制定嚴謹務實的法律制度，明確房地產(chǎn)市場的具體調控主體，賦予其適當?shù)臋嗬x務；設計科學合理的調控手段，避免不適當?shù)母深A或調控過度；完善相應的執(zhí)法機制和嚴格公正的責任追究機制，防止出現(xiàn)有法不依，執(zhí)法不嚴的隨意人治狀態(tài)。

房地產(chǎn)市場的需求具有多樣性，政府在對房地產(chǎn)市場采取調控措施時還要避免一刀切的政策傾向。一方面政府需要動用貨幣政策，財稅政策抑制房地產(chǎn)市場的過渡性投資投機性需求，另一方面也需要考慮普通民眾改善居住條件及外來人口城市安家購置自用住房的合理性剛性需求，這需要政府統(tǒng)籌兼顧，充分發(fā)揮施政智慧。政府在直接規(guī)范房地產(chǎn)市場、調控房價的同時，需建立完善相應的配套機制，如加大保障性住房的供應，形成市場供應和政策保障二元住房供應格局。推進土地制度的改革，既要防止城市建設用地擠占耕地的問題又要改變政府壟斷土地供應，使得成為稀缺性資源的土地價格飛漲導致房地產(chǎn)成本居高不下的惡性循環(huán)；加快城鄉(xiāng)一體化建設及中小城市發(fā)展；完善大學生就業(yè)機制，從觀念和制度保障上引導人們進入中小城市就業(yè)生活等等。只有這樣，才能從根本上長遠解決我國房地產(chǎn)市場存在的弊端。

[1]李維春.馬克思主義哲學全書[M].北京：中國人民大學出版社，1996：584.

[2]郭富青.社會公共經(jīng)濟利益的法權形式及實現(xiàn)途徑[EB/OL].北大法律信息網(wǎng)，2008-08-19.

[3]吳玉嶺.遏止市場之惡—美國反壟斷政策解讀.南京：南京大學出版社,2007：1.

[4]厲以寧.非均衡的中國經(jīng)濟.北京：經(jīng)濟日報出版社，1991：53-60.

F293.33

A

1673-1999（2011）24-0091-03

李俊峰（1977-），男，甘肅華亭人，碩士，甘肅聯(lián)合大學（甘肅蘭州730000）經(jīng)管學院講師，從事經(jīng)濟學與經(jīng)濟法學的教學與研究。

2011-10-13