郭燕蕓，吳 濤

(1.內(nèi)蒙古大學(xué) 公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021;2.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010018)

隨著中央逐步向地方的權(quán)力下放，府際關(guān)系，尤其是地方政府間的府際關(guān)系，已經(jīng)成為各國行政改革中廣受關(guān)注的領(lǐng)域。20世紀(jì)80年代以來，伴隨著全球經(jīng)濟(jì)市場化的發(fā)展趨勢，府際關(guān)系作為上層建筑的重要組成部分，既受到政治制度和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的制約，又受到地域特征的影響。改革開放后，工業(yè)化、城市化和信息網(wǎng)絡(luò)化的快速發(fā)展，使中國逐步形成了若干城市群區(qū)域，并呈現(xiàn)出城市區(qū)域化、國際化的新趨勢。城市群的出現(xiàn)，使地方政府間的府際關(guān)系發(fā)生了重大變化。尤其是西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，國家大幅度增加了在水利、交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)建設(shè)方面的投資，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長明顯加快。內(nèi)蒙古GDP增長速度之快，已成為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新亮點(diǎn)，“內(nèi)蒙古現(xiàn)象”便由此產(chǎn)生。在內(nèi)蒙古自治區(qū)城市化持續(xù)、迅速發(fā)展的過程中，內(nèi)蒙古中部地區(qū)的呼和浩特市、包頭市和鄂爾多斯市(簡稱呼包鄂)構(gòu)建的城市群的發(fā)展速度十分驚人，已成為自治區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)動機(jī)。相比于其他城市群的核心城市在其省內(nèi)的地位來說，呼包鄂城市群對于內(nèi)蒙古的意義是最為顯著的，它的率先發(fā)展是內(nèi)蒙古自治區(qū)快速發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，本文以呼包鄂城市群為實(shí)例，分析作為當(dāng)代中國府際關(guān)系基本形態(tài)的城市群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其地方政府間的府際關(guān)系，揭示城市群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅對府際關(guān)系的發(fā)展具有巨大的推動作用，而且是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要因素。

一、府際關(guān)系的涵義及其基本模式

“府際關(guān)系”是指不同層級政府之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，它作為現(xiàn)在政府體系的重要組成部分，不僅包括中央政府與地方政府之間的關(guān)系、地方政府之間的縱向關(guān)系和橫向關(guān)系，還涉及政府內(nèi)部不同權(quán)力機(jī)關(guān)間的分工關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。廣泛來說，府際關(guān)系包括國內(nèi)政府間的關(guān)系和主權(quán)國家政府間的關(guān)系。其中，國內(nèi)政府間關(guān)系直接受到中央政府與地方政府間關(guān)系的影響，可以說，地方政府府際關(guān)系不僅反作用于國內(nèi)政府間關(guān)系，而且對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了能動作用。各地區(qū)政府之間的府際關(guān)系由冷變熱，由單一性向多樣性的變遷，由垂直關(guān)系為主向橫向關(guān)系為主的轉(zhuǎn)變，反映了中國的改革、開放和發(fā)展?？缡^(qū)之間的府際關(guān)系，是建立在公平競爭、協(xié)調(diào)合作、互相支援和共同發(fā)展的基礎(chǔ)上的，正確理順中國各地區(qū)的地域特征和地區(qū)政府間的府際關(guān)系，對于縮小中國地區(qū)之間的差距和發(fā)展的不平衡性，實(shí)現(xiàn)中國的均衡發(fā)展，都有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。

作為單一制國家，當(dāng)代中國現(xiàn)行的府際關(guān)系模式是新中國成立之初為促進(jìn)民族國家整合化、重建社會政治秩序和推動現(xiàn)代化的基本制度選擇。隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，當(dāng)代中國開始改革傳統(tǒng)的中央全面集權(quán)體制，在從革命型體制轉(zhuǎn)向治理型體制的過程中，建構(gòu)中央選擇性集權(quán)體制，并要在保障政府選擇性集權(quán)的基礎(chǔ)上，建立制度化的分權(quán)體制，其主體是地方政府間關(guān)系的核心。地方政府間關(guān)系包括縱向關(guān)系和橫向關(guān)系兩種。中國地方政府間縱向關(guān)系是實(shí)行中央集權(quán)制度，由于下級政府的權(quán)力來源于上級政府，地方政府間的縱向關(guān)系具有明顯的隸屬關(guān)系，是國家有目的的政治活動的產(chǎn)物和一種制度安排，也是一種縱向的利益關(guān)系，這種利益關(guān)系是府際關(guān)系的實(shí)質(zhì)和真正內(nèi)涵。地方政府之間的橫向關(guān)系，主要表現(xiàn)為相互交流、競爭與合作的關(guān)系，包括同級地方政府間的平行關(guān)系和不同級別但又不隸屬的地方政府間的斜向關(guān)系兩種。由于中央政府向地方各級政府放權(quán)的過程中，形成了傾斜分權(quán)、縱向分權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)，導(dǎo)致了地方政府之間不平等和不公正的競爭，擴(kuò)大了東西部差距，壓抑了中西部地區(qū)的積極性，出現(xiàn)了資源配置和流向不合理的現(xiàn)象。此間，長江三角洲城市群、京津冀城市群、珠江三角洲城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、成渝城市群，以及國家西部大開發(fā)政策和東北經(jīng)濟(jì)區(qū)振興計劃等，引導(dǎo)內(nèi)蒙古實(shí)施了突出區(qū)域性發(fā)展的金三角戰(zhàn)略措施。其中，呼、包、鄂三地依靠資源優(yōu)勢積極參與國際、國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)分工調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，實(shí)力較強(qiáng)，成為內(nèi)蒙古的經(jīng)濟(jì)核心城市群。

二、呼包鄂城市群基本概況

(一)自然條件及區(qū)位優(yōu)勢

呼包鄂城市群位于內(nèi)蒙古中部的土默川平原和鄂爾多斯高原上，是以首府呼和浩特市、草原鋼城包頭市和新型能源基地鄂爾多斯市東半部分為頂點(diǎn)，構(gòu)成的一個資源豐富、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件優(yōu)越的三角形區(qū)域。城市群總體地形特征為北靠大青山，東依蠻漢山，中部多山地和西部多高原，黃河沖積的平原地區(qū)地勢略低。三市相互間距離不超過200公里，總面積2375萬平方公里，占內(nèi)蒙古全區(qū)總面積的11%;總?cè)丝?53萬，約占全區(qū)的27.3%;轄26個旗縣區(qū)和107個建制鎮(zhèn)，是內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，也是我國北方重要的產(chǎn)業(yè)密集區(qū)。整個城市群是溝通過華北、東北和西北經(jīng)濟(jì)的樞紐，距首都北京不到500公里，距天津出?？趦H有600公里，毗鄰俄羅斯和蒙古國，也是連接京津冀和歐亞大陸橋的重要節(jié)點(diǎn)。

呼和浩特市是內(nèi)蒙古自治區(qū)的首府，內(nèi)蒙古的政治中心，也是自治區(qū)最發(fā)達(dá)的城市之一。城市地貌特征是東北高、西南低，城鎮(zhèn)分布以國道110、包蘭鐵路、呼準(zhǔn)高速兩側(cè)及主要省道兩側(cè)為主。包頭市是內(nèi)蒙古最大的工業(yè)城市，也是中國最重要的稀土、鋼鐵、冶金、機(jī)械制造和軍工基地。城市域北部為丘陵高原、中部為陰山山岳地帶，南部為黃河北岸平原地帶。鄂爾多斯市境內(nèi)地下有儲量豐厚的能源礦產(chǎn)資源，整個城市西、北、東三面被黃河環(huán)繞，市域北部為黃河沖積平原區(qū);東部為丘陵溝壑區(qū);中部有庫布其、毛烏素沙區(qū);西部為鄂爾多斯高原區(qū);西南為草原區(qū)，與寧夏、陜西、山西省毗鄰。

呼包鄂城市群擁有豐富的自然資源。煤炭保有儲量1256.6億噸，占全區(qū)的56%，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的具有工業(yè)開采價值的重要礦產(chǎn)資源有12類35種，天然氣儲量約7000億立方米，還擁有逾億噸的稀土保有儲量。黃河橫貫城市群區(qū)域，過境里程830公里，為呼包鄂城市群的發(fā)展提供了有力的水資源保障。與其他西部城市群相比，自然條件和區(qū)位優(yōu)勢是呼包鄂城市群的最大優(yōu)勢之一。

(一)經(jīng)濟(jì)狀況

呼包鄂城市群是內(nèi)蒙古中部經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心。近幾年，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)增長的速度逐年增高，呼包鄂城市群城市化水平也明顯提高，經(jīng)濟(jì)增長勢頭更為迅猛。在全國200個城市中，呼包鄂城市群的綜合“增長競爭力”排名第一。2007年，呼包鄂城市群的地區(qū)生產(chǎn)總值3527.05億元，占全區(qū)的53.21%，增長率達(dá)30.1%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值52806.41元，僅次于珠三角和長三角，財政總收入占全區(qū)財政總收入的51%。

2008年，全國經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值約為251000億元，內(nèi)蒙古自治區(qū)生產(chǎn)總值為7043億元，占全國經(jīng)濟(jì)總量的2.7%，呼包鄂城市群經(jīng)濟(jì)總量約為4700億元，占自治區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的66.7%，占全國的1.8%，比上年增長18.9%。其中，呼和浩特市的生產(chǎn)總值達(dá)到1316.37億元，年均增長20.1%;包頭市為1760億元，年均增長22.9%;鄂多斯市為1603億元，年均增長28.1%。呼包鄂三市人均生產(chǎn)總值為69454元(約為6.6萬元)，高于全區(qū)平均水平1.16倍。全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為1.34萬元，內(nèi)蒙古自治區(qū)為1.47萬元，而呼包鄂地區(qū)則約為2.4萬元。呼包鄂地區(qū)農(nóng)村居民人均純收入為8200元，是全國農(nóng)村居民收入指標(biāo)的一倍，平均增長了12%。2009年，全區(qū)完成GDP約9700億元，其中呼包鄂城市群合計為5720億元，占全區(qū)GDP比重58.97%。

(三)產(chǎn)業(yè)概況

呼包鄂城市群是內(nèi)蒙古自治區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、藝術(shù)的中心地帶。整個城市群區(qū)域創(chuàng)造了全區(qū)近一半的地區(qū)生產(chǎn)總值，集聚了區(qū)內(nèi)一多半以上的工業(yè)固定資產(chǎn)和多半的科技人才，成為內(nèi)蒙古乃至整個西部經(jīng)濟(jì)增長的“金三角”。城市群以資源吸引資本，資本撬動資源，從而帶動整個地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。三市各有自己的資源和特色，互相滲透和影響，形成了密不可分的整體。呼和浩特市擁有六大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群，分別為乳液、電子信息、電力、醫(yī)藥發(fā)酵、冶金化工和機(jī)電裝備，同時，呼和浩特建成了以乳產(chǎn)業(yè)、羊絨產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)的特色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工、火力發(fā)電和生物發(fā)酵三個在國內(nèi)同類地區(qū)中最大的產(chǎn)業(yè)基地和自治區(qū)最大的信息產(chǎn)業(yè)基地。包頭市工業(yè)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量是以鋼鐵、鋁、銅為主的金屬冶煉加工業(yè)，以稀土、制藥、電子信息制造業(yè)為重點(diǎn)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和以運(yùn)輸機(jī)械、工程機(jī)械、機(jī)電裝備等為重點(diǎn)的機(jī)械裝備制造業(yè)。鄂爾多斯市通過大基地、大產(chǎn)業(yè)、大集團(tuán)延長產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)了煤炭深加工。在發(fā)揮各自都市圈人口聚集、教育機(jī)構(gòu)健全集中和產(chǎn)業(yè)聚集優(yōu)勢的同時，城市群承接國內(nèi)外的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快發(fā)展以商貿(mào)物流、金融、信息服務(wù)和旅游等產(chǎn)業(yè)，有效提高了非資源性產(chǎn)業(yè)比重，構(gòu)筑起多元化支撐的產(chǎn)業(yè)體系。

三、呼包鄂城市群及其府際關(guān)系

城市群是指“在特定的地域范圍內(nèi)具有相當(dāng)數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級規(guī)模的城市，依托一定的自然環(huán)境條件，以一個或兩個超大或特大城市作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的核心，借助于現(xiàn)代化的交通工具和綜合運(yùn)輸網(wǎng)的通達(dá)性，以及高度發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)，發(fā)生與發(fā)展著城市個體之間的內(nèi)在聯(lián)系，共同構(gòu)成一個相對完整的城市‘集合體’”。從公共行政關(guān)系的視角來看，當(dāng)代中國的城市群府際關(guān)系存在的基本模式包括:跨省、市(直轄市)不同行政等級城市組成的城市群府際關(guān)系，例如長江三角洲城市群;跨省不同行政等級城市組成的城市群府際關(guān)系，比如海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群;同一省內(nèi)不同行政等級城市組成的城市群府際關(guān)系，例如珠江三角洲城市群等;以及同一省(區(qū))相同行政等級城市組成的城市群府際關(guān)系模式，如長株潭城市群、中原城市群等。呼包鄂城市群主要包括呼和浩特、包頭以及鄂爾多斯三個地級市，所以其府際關(guān)系應(yīng)屬于同一省(區(qū))相同行政等級城市組成的城市群府際關(guān)系模式。

城市群作為一個較大的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，其發(fā)展有賴于內(nèi)部各個組成城市的資源，因而需要城市群內(nèi)政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)。從城市群的空間結(jié)構(gòu)來看，呼包鄂城市群地處華北和西北經(jīng)濟(jì)圈、京津冀的結(jié)合區(qū)，其發(fā)育和成熟是社會經(jīng)濟(jì)集約化發(fā)展的產(chǎn)物，也是城鎮(zhèn)密集區(qū)高層次演變的城市區(qū)域空間組織的形式。呼包鄂城市群的出現(xiàn)，使內(nèi)蒙古自治區(qū)地方政府之間的關(guān)系也發(fā)生了重大變化，不但成為地方政府間府際關(guān)系的重要組成部分，也對于區(qū)域行政發(fā)展起了關(guān)鍵性的作用。隨著國家大規(guī)模投資于能源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資源開發(fā)主導(dǎo)型的迅速發(fā)展使呼包鄂的工業(yè)化加速發(fā)展。此時，三市的政府逐步認(rèn)識到了城市經(jīng)濟(jì)在城市群發(fā)展中的決定性作用，所以把建設(shè)城市，擴(kuò)容提質(zhì)，打造城市品牌，營造良好的投資環(huán)境作為重要戰(zhàn)略。

呼和浩特市的三版城市規(guī)劃對日后打造呼包鄂城市群的結(jié)構(gòu)布局起到了引導(dǎo)和控制作用。1979年一版規(guī)定，以新華廣場為市中心的生活區(qū)，在城市外沿設(shè)東、西、南、西北四大工業(yè)區(qū);東北和西北設(shè)兩大倉儲區(qū)。1999年二版規(guī)定，城市總體向南發(fā)展，適度向城區(qū)東西兩翼擴(kuò)展，突出城區(qū)的行政、商貿(mào)、金融、信息、科技、文化和教育功能。2000年后的三版規(guī)定，城市東部規(guī)劃擴(kuò)建如意開發(fā)區(qū);市東南規(guī)劃建設(shè)金橋開發(fā)區(qū);市西北規(guī)劃建設(shè)金海開發(fā)區(qū)，在城市南部規(guī)劃建設(shè)蒙古風(fēng)情園。由此可見，呼和浩特以“東優(yōu)、西聯(lián)、南拓、北控”的方針拉開了城市框架，形成組團(tuán)式城市結(jié)構(gòu)，各開發(fā)區(qū)互相連成一體，構(gòu)成了城市擴(kuò)展的重要驅(qū)動力和空間載體。

包頭市所實(shí)施的是“一市二城”的布局結(jié)構(gòu)，即在包頭市舊城區(qū)西部建設(shè)新城區(qū)，以此來擴(kuò)大城市框架結(jié)構(gòu)，形成多中心、開敞式的城市群空間模式。同時，包頭市政府適當(dāng)調(diào)整城市布局，充分利用現(xiàn)有設(shè)施來強(qiáng)化主城區(qū)的核心地位，有重點(diǎn)地發(fā)展旗(縣)政府所在地城鎮(zhèn)和若干建制鎮(zhèn)以便進(jìn)一步形成職能分工明確的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)。

鄂爾多斯市的中心城區(qū)東勝區(qū)水源較缺乏，而且周邊多為丘陵溝壑地形，擴(kuò)展開發(fā)成本相對較高，難以承載城市群的進(jìn)一步發(fā)展和今后經(jīng)濟(jì)增長的需要。因此，2003年鄂爾多斯市政府做出了重點(diǎn)建設(shè)康巴什新區(qū)，構(gòu)筑東勝、康巴什、阿鎮(zhèn)“一市三區(qū)”的區(qū)域中心城市的決定。

呼包鄂城市群不僅注重自身城市空間發(fā)展，更關(guān)注城市群府際合作關(guān)系。由于呼和浩特、包頭以及鄂爾多斯三個地級市所組成的城市群同屬于內(nèi)蒙古自治區(qū)，不存在跨省(區(qū))現(xiàn)象，所以其政府間關(guān)系主要表現(xiàn)為平行的橫向府際關(guān)系。正因如此，內(nèi)蒙古黨委、政府用鼓勵和支持優(yōu)勢地區(qū)率先發(fā)展的思路，對呼包鄂進(jìn)行個別指導(dǎo)，建立了一個“賽馬式”的工作激勵機(jī)制，提倡三市開展地區(qū)間發(fā)展競賽活動，形成了三市經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展交替前行、輪流領(lǐng)先的良好發(fā)展態(tài)勢，目的是促進(jìn)呼包鄂城市群區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。雖然受內(nèi)蒙古自治區(qū)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)使呼包鄂城市群相互協(xié)調(diào)較為容易，但是，行政干預(yù)的問題也比較容易出現(xiàn)。

四、呼包鄂城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其府際關(guān)系中不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)

城市群內(nèi)府際關(guān)系不同于一般政府間的關(guān)系，它有自己的獨(dú)特性。由于呼包鄂城市群在結(jié)構(gòu)狀況、區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施、資源聚集等方面比其他區(qū)域有更大的優(yōu)勢，因而，其城市群內(nèi)地方政府之間更容易相互影響。隨著當(dāng)代中國由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，地區(qū)發(fā)展模式也逐漸發(fā)生了變化。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，地區(qū)發(fā)展主要依賴于中央政府計劃的安排，地方利益相對弱化;但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，各地區(qū)擁有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資權(quán)和決策權(quán)，為了盡快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地區(qū)之間展開了激烈的競爭。然而，政府競爭在促進(jìn)地方發(fā)展的同時，也可能因?yàn)榈胤秸g利益不協(xié)調(diào)而導(dǎo)致區(qū)域整體的發(fā)展受阻。

(一)缺乏跨地方政府間的府際合作與利益協(xié)調(diào)機(jī)制

在城市群區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，由于缺乏跨地方政府間的合作與利益協(xié)調(diào)機(jī)制，一些地方政府官員處理不好短期利益與長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系，最終導(dǎo)致地方政府間府際關(guān)系的惡性發(fā)展。目前由于呼包鄂城市群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃處于起步階段，很多政策仍需完善，所以城市群中各地方政府在爭取政策、資源、基礎(chǔ)設(shè)施、國家投資方面的競爭，可能會影響到區(qū)域的整體發(fā)展和府際關(guān)系的良好構(gòu)建。

(二)城市群中跨地區(qū)的有公共物品供給不足

呼包鄂城市群是一個較大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體，其內(nèi)部不同地方共享一種或幾種資源，使得地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互依存、緊密相連，特別是對于有利于協(xié)調(diào)其利益的跨地區(qū)公共物品和公共服務(wù)的供給更需要地方政府間的精誠合作才能實(shí)現(xiàn)。在呼包鄂城市群的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，至今缺乏統(tǒng)一完善的法律法規(guī)體系，導(dǎo)致跨地區(qū)公共物品供給不足和公共物品治理失靈。例如，由于鄂爾多斯市以及包頭市土右旗的煤炭需要混合才能達(dá)到出售標(biāo)準(zhǔn)，致使G110國道土右旗段路面被大型運(yùn)煤車嚴(yán)重破壞。此外，2010年2月鄂爾多斯市天然氣管道發(fā)生破裂，引起包頭市以及呼和浩特市部分地區(qū)天然氣也相繼斷氣。

五、呼包鄂城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其府際關(guān)系中不協(xié)調(diào)的原因分析

地方政府間橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)雙贏為最終目的，因此呼包鄂經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的地方政府之間應(yīng)該選擇合作而不是對抗。對于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中可能出現(xiàn)的問題，特別是在應(yīng)對金融危機(jī)、重大災(zāi)難等不可抗拒因素時，呼包鄂三市地方政府間府際關(guān)系的協(xié)調(diào)性就表現(xiàn)得尤為突出。盡管在促進(jìn)城市群區(qū)域一體化發(fā)展和加大對基礎(chǔ)設(shè)施、城市改造、結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的投入力度上，三市政府的協(xié)作發(fā)揮了較大的作用，但是，在這種合作關(guān)系的過程中，由于地方政府作為各城市的利益主體，對自身利益的最大化十分關(guān)注，并且還受到“經(jīng)濟(jì)人”有限理性的影響，往往會出現(xiàn)利益不協(xié)調(diào)的情況。

其一，地方政府受“經(jīng)濟(jì)人”有限理性的影響，必然會導(dǎo)致追求自身利益“最大化”的行為。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，地方分權(quán)勢必會使地方政府成為相對獨(dú)立的利益主體，并擁有自己獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益和行為目標(biāo)。此外，地方分權(quán)也導(dǎo)致了地方政府管理權(quán)限和職能的擴(kuò)張，使地方政府擁有了較大的資源配置權(quán)利，為地方政府對利益的追求變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)提供了必要條件。這種追求本市利益最大化時的利益協(xié)調(diào)關(guān)系，實(shí)質(zhì)上就是一種囚徒困境的博弈過程。在這個過程中，每一個群體的成員都要利用一項共有資源，如果這一資源沒有排他性的所有權(quán)，各個成員單獨(dú)行動，就會導(dǎo)致這一資源的過度使用。

其二，正當(dāng)、適度的競爭會促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而帶動整個經(jīng)濟(jì)圈的各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，但是，當(dāng)城市群中各地方政府在追求利益最大化的驅(qū)動下而進(jìn)入其他的市場時，就會遇到極力抵制，這就滋生了地方保護(hù)主義，也極大地限制了城市群經(jīng)濟(jì)圈中地方政府之間的交流與合作。目前，我國在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在著不少地方保護(hù)主義現(xiàn)象、要素市場分割現(xiàn)象和地區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象。雖然呼包鄂城市群是內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“金三角”，但是三市政府部門之間和大型產(chǎn)業(yè)之間并沒有形成一個實(shí)質(zhì)上的統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)區(qū)。三地之間缺乏相互信賴、相互支撐的理念，與周邊其他盟市、省區(qū)在戰(zhàn)略規(guī)劃上也缺少市場化的定位及合作聯(lián)盟，甚至為了服從行政區(qū)格、保護(hù)本區(qū)域的產(chǎn)業(yè)而排斥與外省市進(jìn)行合作，這無疑對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了限制作用。例如，在發(fā)展物流合作上，鄂爾多斯市舍棄了與寧夏銀川市鄂托克前旗的商業(yè)往來，與康巴什進(jìn)行物流合作，從而制約了空間距離，影響了其物流的發(fā)展，也違背了經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場規(guī)則。

其三，呼包鄂城市群屬于民族自治區(qū)域，經(jīng)濟(jì)體制改革以來，中央政府基本采取“一刀切”的做法出臺新政策，使民族自治地方的很多優(yōu)惠政策失去了作用，地方利益也在一定程度上受損。而與社會主義市場經(jīng)濟(jì)要素相適應(yīng)的新型利益協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立起來，這勢必會導(dǎo)致城市群中地方政府府際關(guān)系內(nèi)部因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益而引起的矛盾，難以實(shí)現(xiàn)城市群經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)與府際關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，少數(shù)民族區(qū)域的地區(qū)形象不利于外部要素進(jìn)入內(nèi)蒙古各地域，尤其是進(jìn)入呼包鄂城市群進(jìn)行發(fā)展。盡管呼包鄂城市群近年來在城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上十分突出，但是外界對內(nèi)蒙古的宣傳始終保持在不發(fā)達(dá)時期，還有很多外部城市的百姓對內(nèi)蒙古的印象也始終停留在發(fā)展落后、人民群眾素質(zhì)低、遠(yuǎn)離文明生活等。長期以來，封閉發(fā)展、自成體系的觀念也就在少數(shù)民族區(qū)域形成并發(fā)展，這種觀念不僅直接阻礙了城市間的多元發(fā)展，也導(dǎo)致了城市群政府間府際關(guān)系的有效合作。

六、完善呼包鄂城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其府際關(guān)系的路徑

呼包鄂城市群是由利益并不完全一致的三個城市組成的一個有機(jī)整體區(qū)域，總體利益是各個局部利益的有機(jī)結(jié)合而不是簡單相加，因此，總體利益得以實(shí)現(xiàn)并不代表各個城市所實(shí)現(xiàn)的局部利益都相同，相反，各城市的利益得以滿足，也并不一定可以保證整體利益能夠?qū)崿F(xiàn)。

首先，強(qiáng)調(diào)內(nèi)蒙古自治區(qū)政府的協(xié)調(diào)作用，充分發(fā)揮政府在區(qū)域治理中的主要作用，建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，調(diào)節(jié)城市群內(nèi)各城市政府間的利益關(guān)系，以推動府際合作關(guān)系。

強(qiáng)化內(nèi)蒙古自治區(qū)政府的介入?yún)f(xié)調(diào)以及地方政府間的主動協(xié)調(diào)是因?yàn)樽灾螀^(qū)政府可以作為超脫于呼包鄂城市群中各地方政府間利益爭端的公正裁判，在地方政府的博弈結(jié)構(gòu)中充當(dāng)信息溝通與權(quán)威仲裁的作用。只有強(qiáng)化了自治區(qū)政府的協(xié)調(diào)作用，才能制定科學(xué)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃并有效組織實(shí)施，進(jìn)而消除區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。在呼包鄂城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，自治區(qū)政府應(yīng)加強(qiáng)對區(qū)域內(nèi)合作的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，解決呼包鄂區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中相互關(guān)聯(lián)的重大問題，此外，自治區(qū)政府要統(tǒng)一市場規(guī)則，創(chuàng)造公平、開放的投資環(huán)境，促進(jìn)市場要素的自由流動和優(yōu)化組合。

其次，頒布相關(guān)政策法規(guī)，用法律規(guī)范地方政府間的合作與競爭，為呼包鄂城市群府際合作關(guān)系提供良好的法制保障。

貿(mào)易環(huán)境和制度環(huán)境決定了城市群的經(jīng)濟(jì)增長，越是規(guī)范的市場環(huán)境就越能吸引資源，但這往往是城市群府際合作關(guān)系中最缺乏的法制保障。呼包鄂城市群政府間合作的政策法規(guī)比較薄弱，對于地方政府合作的問題，憲法和地方法也幾乎是空白。因此，把呼包鄂城市群政府間合作與區(qū)域開發(fā)的優(yōu)惠政策上升為法律，才能更好地維護(hù)地方政府間的適當(dāng)競爭。

再次，充分發(fā)揮非政府組織的作用，規(guī)避政府間利益協(xié)調(diào)中存在的問題，建立有效的城市群公共治理組織，推動城市群政府間的深入合作。

非政府組織的參與，能規(guī)避政府間利益協(xié)調(diào)中存在的矛盾和問題。由于任期制等原因，地方政府通常追求短期利益，但政府組織則長期在本地區(qū)存在，因而會更多地關(guān)注本地區(qū)的長期的持續(xù)發(fā)展。非政府組織對地方政府的協(xié)調(diào)監(jiān)督，會有效地減少地方政府之間的惡性競爭，有利于消除利益矛盾，使政府與市場、社會、企業(yè)、公民形成互動，建立多層次的交流機(jī)制。因此，政府、社會、企業(yè)以及公民的多元合作共治，已經(jīng)成為當(dāng)代中國重要的城市群公共治理模式。

最后，定期召開城市群區(qū)域工作會議，制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。突破資金、人才、技術(shù)、資產(chǎn)重組和物流等方面的障礙，以基礎(chǔ)設(shè)施、市場秩序、信用信息、重大項目、金融市場和生態(tài)環(huán)境等為重點(diǎn)內(nèi)容，加強(qiáng)呼包鄂城市群府際合作關(guān)系，全面推行城市群一體化進(jìn)程。

城市群政府間合作的內(nèi)容是多種多樣的，根據(jù)呼包鄂三市的資源條件和工業(yè)化水平，遵循市場規(guī)律，鼓勵并引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)城市群基礎(chǔ)設(shè)施一體化、產(chǎn)業(yè)一體化、市場一體化和生態(tài)環(huán)保一體化是非常有必要的。在一體化發(fā)展的進(jìn)程中，要以交通、信息為先導(dǎo)，建設(shè)通信網(wǎng)絡(luò)，增進(jìn)城市群內(nèi)各城市之間的聯(lián)系。作為突破口的重大項目應(yīng)該通過增加科技投入，降低消耗，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)施品牌戰(zhàn)略，增強(qiáng)市場競爭力來實(shí)現(xiàn)建設(shè)。與此同時，完善金融市場建設(shè)并堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，這既可以使城市群保持經(jīng)濟(jì)的增長，又可以最大限度地控制污染，努力改善自然環(huán)境，保護(hù)自然資源。另外，呼包鄂城市群作為經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，其地方政府還應(yīng)該加大對社會事業(yè)及民生改善的投入力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)、提高公共醫(yī)療衛(wèi)生水平、健全社會保障體系等，為構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造有利條件。

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