湖南商學(xué)院 楊平波 湖南省教育音像電子出版社 張曉琴

［本文系湘哲社領(lǐng)［2009］15號(hào)“非公募慈善基金會(huì)財(cái)務(wù)信息披露機(jī)制研究”項(xiàng)目（編號(hào)：09YBB232）、湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委課題“不完全契約視角下慈善基金會(huì)財(cái)務(wù)公信力的研究”（編號(hào)：1011199B）的階段性研究成果］

一、公信力概述

公信包括“公”和“信”兩方面的內(nèi)涵。所謂“公”是指社會(huì)公眾，而“信”則是指因信任而產(chǎn)認(rèn)同和服從的心理感受。公信力是指組織獲取社會(huì)公眾信賴的能力，屬于主體的一種心理認(rèn)知現(xiàn)象，涉及的是公眾與組織之間的信任關(guān)系，體現(xiàn)組織在社會(huì)中的信譽(yù)度以及在公眾中的影響力。公信力是在長期的實(shí)踐形成的一種信任資源，是一種無形資源和軟實(shí)力，具有非均衡性、非對(duì)稱性等特征。公信力主體雙方具在信息的擁有量、影響力上的非均衡性往往使得信任方處于不利地位，從而產(chǎn)生信任建立過程和破壞過程的非對(duì)稱性。公益性成為慈善組織的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。公信力主要來自三個(gè)方面：一是組織運(yùn)作理念。扶貧濟(jì)困、救災(zāi)助孤、恪盡職守，誠實(shí)守信，高度負(fù)責(zé)，推動(dòng)社會(huì)服務(wù)，依法行善等組織運(yùn)作理念是創(chuàng)建公信力的根本動(dòng)力。公信力可通過組織的具體行為體現(xiàn)出來的。科學(xué)進(jìn)行項(xiàng)目決策，充分調(diào)動(dòng)公共資源，不弄虛作假，不欺騙隱瞞，組織則具有公信力。組織管理制度是慈善組織公信力形成的保障。包括公開信息、開放程序、建設(shè)問責(zé)機(jī)制、健全具有自律、互律與他律共生的社會(huì)約束機(jī)制、完善監(jiān)督評(píng)估體系等。慈善組織的公益性決定了慈善組織公信力內(nèi)容的多維性：主要包括信息的披露、法律和政策的遵守、理事會(huì)的職責(zé)、組織機(jī)構(gòu)的效能和使命的公益性保障、募捐倫理、利益沖突的避免和解決、社會(huì)資源的管理等。慈善組織的公信力可分為機(jī)構(gòu)公信力、能力公信力和財(cái)務(wù)公信力三部分。機(jī)構(gòu)公信力主要體現(xiàn)慈善組織體制理順、制度建設(shè)、工作規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的制訂、運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建等方面的效能。機(jī)構(gòu)公信力的培育有助于社會(huì)公眾了解慈善組織的性質(zhì)與服務(wù)理念，樹立良好的公益形象。能力公信力是組織實(shí)施公益項(xiàng)目的計(jì)劃、實(shí)施、監(jiān)管、評(píng)估的效能，包括組織的決策能力、資源動(dòng)員和管理能力、行動(dòng)能力、社會(huì)互動(dòng)能力和控制變化的能力等。必要的設(shè)施、充足的經(jīng)費(fèi)、流通的信息、高效的管理、廉潔的領(lǐng)導(dǎo)、敬業(yè)的員工及專業(yè)的素質(zhì)等是能力公信力實(shí)現(xiàn)的保障。能力公信力的建設(shè)有利于保證資源的合理配置與使用，提高公益服務(wù)的效益與效率。財(cái)務(wù)公信力是公信力建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，主要包括合理籌措和運(yùn)用慈善資源、科學(xué)進(jìn)行慈善項(xiàng)目的論證與規(guī)劃、完善慈善資財(cái)?shù)墓芾碇贫?、選擇適當(dāng)?shù)臅?huì)計(jì)方法、及時(shí)提供財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告等。

二、慈善組織財(cái)務(wù)公信力形成的影響因素

（一）內(nèi)部治理的合理度 治理結(jié)構(gòu)是在組織內(nèi)部合理分配權(quán)力使組織內(nèi)部各機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)分明而形成相互協(xié)調(diào)、相互制衡的關(guān)系。慈善組織為和諧社會(huì)的發(fā)展提供了一種有效配置的制度安排。慈善組織法人組織使命與服務(wù)宗旨的體現(xiàn)是組織治理的核心。與營利組織相比，慈善組織屬于外部資源依賴型組織，其資金主要來源于政府資助、企業(yè)、個(gè)人的捐贈(zèng)及國際組織的救濟(jì)等，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)模式選擇具有較強(qiáng)的外在約束性。捐贈(zèng)者一旦捐贈(zèng)完成即對(duì)慈善捐財(cái)產(chǎn)失去了事實(shí)上的控制管理權(quán)。慈善組織作為受贈(zèng)人享有一定范圍內(nèi)的剩余控制權(quán)。慈善組織利益歸屬上的復(fù)雜性以及所涉及利益主體的多元性導(dǎo)致慈善組織財(cái)產(chǎn)的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)的分離而形成所有者缺位。由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，剩余收益沒有明確的享有主體，理事會(huì)作為決策層對(duì)管理層缺乏制約力，管理層有可能利用組織的產(chǎn)權(quán)缺陷來謀取一己私利，損害包括捐贈(zèng)者和受益對(duì)象等利益相關(guān)者的利益，最終導(dǎo)致公信力的缺失。由于慈善組織治理結(jié)構(gòu)中的利益相關(guān)者具有不確定性，因此更易受到外在因素的制約和影響，利益相關(guān)者利益的實(shí)現(xiàn)有賴于控制著捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的慈善組織完全履行其義務(wù)。而理事會(huì)作為一種“虛擬”代理人，難以融入利益相關(guān)者角色，而缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。公募慈善組織不斷派生出的依附性和官僚性加重了決策過程的家長制色彩，公募慈善組織財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體由政府部門代為行使，理事長由行政管理機(jī)關(guān)任命，難以形成對(duì)理事長權(quán)力的制衡，致使組織滋生“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。非公募基金會(huì)由于設(shè)立人一般為捐贈(zèng)者，捐贈(zèng)者可能凌駕于治理結(jié)構(gòu)之上，盜用慈善組織的名義，為自己謀取利益，甚至有可能背離組織的使命與目標(biāo)，更無法滿足實(shí)際受益對(duì)象的需求，難以體現(xiàn)其公益服務(wù)的宗旨。

（二）財(cái)務(wù)信息的透明度 信息公開是解決信息不對(duì)稱的弊端，保障社會(huì)公眾知情性的重要方面。在非營利治理模式下，捐贈(zèng)者一旦完成捐贈(zèng)行為，就與已捐贈(zèng)的資財(cái)脫離關(guān)系。捐贈(zèng)者不能干涉慈善組織的具體運(yùn)作，但對(duì)所捐贈(zèng)的資財(cái)保留有一定的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)。慈善組織必須按照捐贈(zèng)者的意旨來管理和分配受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，并履行向捐贈(zèng)者報(bào)告捐贈(zèng)資財(cái)?shù)膭?dòng)態(tài)變化的義務(wù)。實(shí)際受益對(duì)象基于其社會(huì)成員身份和特有的弱勢地位，具有捐贈(zèng)資財(cái)?shù)氖Ｓ嗨魅?quán)。慈善組織在甄選和審核實(shí)際受益對(duì)象的過程中，有義務(wù)保持較高的信息透明度，以保障受益對(duì)象的充分知情權(quán)。合法有效的慈善捐贈(zèng)通?？梢韵硎苷鄳?yīng)的稅收優(yōu)惠。慈善捐贈(zèng)稅收扣除的本質(zhì)是政府財(cái)政收入的減讓，社會(huì)公眾作為納稅人也付出了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。慈善組織應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，向所在地政府和納稅人公開其財(cái)務(wù)狀況和其他工作情況，接受政府及社會(huì)公眾的監(jiān)督和問責(zé)。從博弈論的角度來說，捐贈(zèng)者、受益人、政府及社會(huì)公眾與慈善機(jī)構(gòu)之間形成了一種不完全信息博弈的態(tài)勢，慈善組織在信息資源的掌握上處于明顯的優(yōu)勢，而相關(guān)利益者由于無法通過簡潔有效的渠道獲取信息，其知情權(quán)與干預(yù)權(quán)受到一定程度的制約。慈善組織較低的財(cái)務(wù)透明度實(shí)際上侵犯了組織資源提供者的權(quán)利，降低其對(duì)慈善組織資金管理和使用問題上的信任度。此外，對(duì)于潛在的捐贈(zèng)者來說，組織的有關(guān)信息是判斷組織是否值得信任的重要依據(jù)。從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)來看，信息不公開的慈善組織將很難得到社會(huì)公眾的廣泛支持，也使慈善組織本身的公信力大打折扣。

（三）財(cái)務(wù)管理的規(guī)范度 我國現(xiàn)有的慈善組織的財(cái)產(chǎn)歸社團(tuán)法人所有即抽象的社會(huì)公眾所有，慈善組織不能對(duì)其資財(cái)權(quán)益進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出售，通常要按照資財(cái)提供者的要求來運(yùn)作、管理和處置資財(cái)。資財(cái)提供者不期望收回或據(jù)以取得經(jīng)濟(jì)上的利益，因而通常不進(jìn)行損益的計(jì)算，也不進(jìn)行凈收入的分配。慈善組織的這些不同于營利組織的財(cái)務(wù)特征，可能導(dǎo)致慈善組織的資財(cái)運(yùn)作、組織形式和財(cái)務(wù)目標(biāo)的扭曲，進(jìn)而失去財(cái)務(wù)公信力。目前，我國對(duì)慈善組織的日常財(cái)務(wù)管理沒有得到應(yīng)有的重視，財(cái)務(wù)管理制度不盡完善，部分慈善組織如果沒有特殊情況不作年度財(cái)務(wù)報(bào)告，或者雖作年度財(cái)務(wù)報(bào)告但無嚴(yán)格審計(jì)，導(dǎo)致利益相關(guān)者對(duì)慈善組織的資金管理和使用的信任度降低，從而嚴(yán)重影響慈善資財(cái)?shù)幕I措。慈善組織缺乏強(qiáng)制性的捐贈(zèng)資財(cái)使用的追蹤、反饋機(jī)制和公示制度，其財(cái)務(wù)狀況以及財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀對(duì)利益相關(guān)者群體來說處于非透明狀態(tài)，不利于慈善組織的發(fā)展和自身正向功能的發(fā)揮。

（四）會(huì)計(jì)監(jiān)管的力度 我國慈善組織的運(yùn)行機(jī)制通?？煞譃樾姓阅Ｊ胶妥灾餍阅Ｊ絻煞N。公募慈善組織一般屬于行政性模式。慈善組織的人事任免、資金運(yùn)用、項(xiàng)目開展等都由主管政府部門決定，按行政邏輯運(yùn)作，在行政性監(jiān)控之外缺乏其他機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。非公募慈善組織一般屬于自主性模式。慈善組織的成立與注銷由設(shè)立人或慈善企業(yè)決定，慈善組織自主運(yùn)營，組織結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)較為靈活，在組織自律的基礎(chǔ)上，接受多元主體的監(jiān)督。目前，我國對(duì)慈善組織采用“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的監(jiān)督管理制度，作為慈善組織登記管理機(jī)關(guān)的民政部門、慈善組織的業(yè)務(wù)主管部門、審計(jì)部門等都對(duì)慈善組織負(fù)有監(jiān)督的職責(zé)，由于各監(jiān)督主體之間缺乏明確的分工，各監(jiān)督主體實(shí)施監(jiān)督的程序和手段缺乏可操作性的界定，導(dǎo)致監(jiān)督主體的缺失。慈善組織一旦登記成立，除了象征性地接受年檢外，很少接受日常性的評(píng)估和監(jiān)督。根據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定，慈善組織應(yīng)當(dāng)接受稅務(wù)、會(huì)計(jì)主管部門依法實(shí)施的稅務(wù)監(jiān)督和會(huì)計(jì)監(jiān)督。但由于相關(guān)條款沒有具體明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督的方式和程序，缺乏監(jiān)督權(quán)得以行使的保障措施，導(dǎo)致監(jiān)督的動(dòng)力不足。會(huì)計(jì)監(jiān)督力度的弱化對(duì)財(cái)務(wù)公信力的形成產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

三、慈善組織財(cái)務(wù)公信力提升策略

（一）完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu) 我國慈善組織的治理結(jié)構(gòu)還遠(yuǎn)沒達(dá)到國際通行標(biāo)準(zhǔn)。為了實(shí)現(xiàn)慈善組織組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促使組織完成社會(huì)使命，提升組織的公信力，慈善組織必須完善其治理結(jié)構(gòu)。首先，理事會(huì)作為慈善組織的重要自律機(jī)構(gòu)，在組織目標(biāo)、組織行為和組織長效發(fā)展、組織財(cái)務(wù)等方面起著決定性的作用。多元化的理事會(huì)結(jié)構(gòu)應(yīng)包括內(nèi)部理事和外部理事。內(nèi)部理事一般都在組織擔(dān)任重要職務(wù)，是組織運(yùn)作決策的核心成員，外部理事由組織外部擁有慈善專業(yè)知識(shí)和技能的人員組成，起輔助決策的作用。理事會(huì)代表社會(huì)公眾利益監(jiān)管組織，負(fù)責(zé)政策制定、財(cái)務(wù)指導(dǎo)和發(fā)展治理，且定期對(duì)財(cái)務(wù)和項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施日常監(jiān)管，承擔(dān)招聘或解聘執(zhí)行官的職責(zé)，定期評(píng)估和鑒定其工作績效，審核和批準(zhǔn)預(yù)算，進(jìn)行預(yù)算和財(cái)務(wù)監(jiān)督，保證組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。理事會(huì)成員必須接受慈善組織章程的制約，才能以決策者的身份行使相關(guān)職能。其次，執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)必須貫徹實(shí)施理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)決策下的最高執(zhí)行官管理負(fù)責(zé)制，負(fù)責(zé)慈善資財(cái)?shù)墓芾?、?xiàng)目的運(yùn)作、組織內(nèi)部崗位的設(shè)置、管理規(guī)章制度的建立、財(cái)務(wù)信息的披露等。同時(shí)，慈善組織可以設(shè)立監(jiān)事會(huì)，監(jiān)事會(huì)成員中應(yīng)包括捐贈(zèng)人代表、受益人的代表等，監(jiān)事會(huì)應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)對(duì)慈善組織理事會(huì)權(quán)力的制衡作用，以防止“內(nèi)部人控制”的情形發(fā)生。大型的慈善組織可以在機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立各個(gè)專門委員會(huì)，由有社會(huì)聲望、熱心公益事業(yè)的人士擔(dān)任委員會(huì)成員，參與決策，提高慈善服務(wù)的效能。

（二）建立公開透明的信息披露制度 信息的公開披露是慈善組織取得社會(huì)公信、獲取社會(huì)支持、籌措慈善資金和接受社會(huì)公眾監(jiān)督的重要方面，也是組織治理的重要內(nèi)容。建立慈善組織的信息披露制度的最終目標(biāo)是構(gòu)建組織公信力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化。通過可靠、及時(shí)和完整的信息披露，使得廣泛利益相關(guān)者全面了解基金會(huì)的發(fā)展概況，充分揭示基金會(huì)捐贈(zèng)資財(cái)?shù)氖罩顩r，客觀反映資金的使用效率和效果，合理評(píng)價(jià)基金會(huì)公益使命完成度、慈善資源投放度、項(xiàng)目運(yùn)作有效度以及社會(huì)公眾滿意度。慈善組織信息披露的內(nèi)容包括財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息。主要包括組織概況、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告及附注、慈善項(xiàng)目運(yùn)作狀況、組織績效評(píng)價(jià)等。財(cái)務(wù)信息構(gòu)成信息披露體系的主體框架，非財(cái)務(wù)信息的適度披露有助于社會(huì)公眾了解非公募慈善組織所提供公益服務(wù)的潛在能力，成為財(cái)務(wù)信息披露的有效補(bǔ)充。慈善組織信息披露分為自愿性信息披露與強(qiáng)制性信息披露兩個(gè)基本層次。自愿性信息披露某種程度上可以節(jié)約信息披露成本，但帶有一定的隨意性，可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公益服務(wù)效率低下。強(qiáng)制性信息披露在一定程度上緩解了信息不對(duì)稱的壓力，但可能導(dǎo)致信息披露成本加大。此外，為力求信息披露的客觀與公允，規(guī)范的信息披露需要中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)及鑒證，以保護(hù)捐贈(zèng)者和受益對(duì)象的利益，提高慈善基金運(yùn)營過程的透明度、保證慈善基金運(yùn)營的效率和效果，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)慈善組織的信任度。

（三）強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督機(jī)制 會(huì)計(jì)監(jiān)督是慈善組織獲得組織公信力的關(guān)鍵因素。從監(jiān)督的主體看，受益者作為慈善組織的直接服務(wù)對(duì)象，對(duì)其服務(wù)的質(zhì)與量都最為了解，因此是監(jiān)督的第一個(gè)主體。目前要做的是通過政策制度改變受益者的相對(duì)弱勢地位，賦予他們監(jiān)督慈善組織的權(quán)利。捐贈(zèng)者有充分的理由關(guān)心慈善組織的財(cái)務(wù)管理狀況和服務(wù)水平，他們對(duì)慈善組織所進(jìn)行直接的監(jiān)督將有效促使慈善組織內(nèi)部財(cái)務(wù)規(guī)范化運(yùn)作。社會(huì)公眾通常可以通過一些政府部門、評(píng)估機(jī)構(gòu)和慈善組織自身設(shè)立的投訴熱線和網(wǎng)站，對(duì)慈善組織財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督。其次，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)慈善組織的日常監(jiān)管。民政部門、財(cái)稅部門、檢察機(jī)關(guān)等政府部門相互配合，通過不定期的查賬等方式，對(duì)慈善組織的年度收入和支出等情況進(jìn)行監(jiān)管。政府部門一旦發(fā)現(xiàn)并核實(shí)慈善組織違規(guī)籌款、非法挪用慈善資金等情況，有權(quán)吊銷慈善組織的執(zhí)照，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人予以懲治。此外，慈善組織內(nèi)部主要采取理事會(huì)與監(jiān)事會(huì)雙重監(jiān)督。定期召開理事會(huì)，向全體理事匯報(bào)基金會(huì)工作情況及財(cái)務(wù)收支狀況，隨時(shí)監(jiān)事會(huì)的查詢和監(jiān)督。慈善組織在加強(qiáng)自查自律、自我公開的同時(shí)，應(yīng)主動(dòng)接受審計(jì)部門對(duì)基金會(huì)的捐贈(zèng)款物收支情況的審計(jì)，通過審計(jì)部門對(duì)基金會(huì)的財(cái)務(wù)管理進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)不足，及時(shí)糾正，逐步實(shí)現(xiàn)基金會(huì)財(cái)務(wù)管理的規(guī)范運(yùn)作。不同規(guī)模的慈善組織可以區(qū)別對(duì)待。大型慈善組織可以聘請(qǐng)獨(dú)立公司審計(jì)，小型慈善組織可以采用財(cái)務(wù)外包的方式交與專業(yè)機(jī)構(gòu)打理，以保持慈善組織財(cái)務(wù)的公開與透明，從而提升慈善組織自身財(cái)務(wù)公信力。

［1］程昔武：《非營利組織治理結(jié)構(gòu):特征分析與框架構(gòu)建》，《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2008年第5期。