湖北省洪湖市會計學會

李愛民 譚賢斌

村級組織作為一個群眾性的自治組織，是鄉(xiāng)村社會的根基，然而由于各種原因，我國村組織的各項工作尤其是村級財務管理工作還很不規(guī)范，這不僅影響了村集體經濟的發(fā)展，而且還影響了廣大村民的積極性。為了進一步加強村級財務管理，湖北省從2003年開始全面推行農村財務“雙代管”。所謂“雙代管”就是村級資金、賬務委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管，具體的說就是在村級會計核算主體不變、資產資金管理權不變的前提下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為依托，成立農村會計服務中心，接受村級組織委托，代管轄區(qū)內村級集體資金和賬務核算，統(tǒng)一財務管理制度、會計記賬要求、財務票據使用、資金管理方式和財務建檔，從而鞏固農村稅費改革的成果，促進農村財務管理的制度化和規(guī)范化。實踐證明，農村財務“雙代管”體制的實施，有利于加強會計核算與監(jiān)督，堵塞農村財務管理漏洞，從源頭上預防和治理腐敗，是加強農村財務管理的一種有效方式。但通過重點調查洪湖市目前村級財務“雙代管”的實際運作過程，仍發(fā)現(xiàn)了許多不足之處，需要亟待規(guī)范和完善。

農村財務“雙代管”運行中存在的問題

（1）會計制度執(zhí)行不規(guī)范。具體表現(xiàn)不能正確使用會計科目進行會計核算，由此形成的反映具體經濟業(yè)務的會計憑證、會計賬簿和會計報表等會計資料不健全。根據1998年頒布的《村民組織法》，村民委員會作為一個特殊的會計主體、仍應嚴格按照相應的會計制度進行會計核算，但實際上不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍在執(zhí)行舊的《村合作經濟組織會計制度》，仍在使用稅費改革前的會計科目，而沒有執(zhí)行新的《村集體經濟組織會計制度》，更談不上按規(guī)定設置和使用會計科目，登記會計賬簿，編制會計報表。從而使有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村級財務核算不能準確地反映農村稅費改革后的會計信息。

（2）村級資金管理嚴重缺位。盡管不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)著力推行了“雙代管”，但實際工作中，由于對各項資金的配套管理措施不到位，對村級資金管理基本處于空白狀態(tài)，或者只是象征性的過問；在資金核算中，村級普遍采用現(xiàn)金收付方式進行業(yè)務結算，村級資金基本上被書記或財會人員所掌控。這樣就形成了誰有權誰管錢，誰管錢誰花錢，權錢絕對集中，財務收支混亂的被動局面，“公款私存”、“公款私借”、“挪用公款”、“還借款吃回扣”、“搞建設謀私利”等情況屢屢發(fā)生。

（3）村級財務管理混亂。不少村并沒有按財政部頒布的《會計基礎工作規(guī)范》進行會計基礎工作，也沒有適時制定適合村情的財務管理制度，村干部也沒有財務預決算觀念，而是“一把手說了算”；少數村即使有制度，也不是照章行事，隨意性較大，表現(xiàn)在許多村無年度收支計劃，即使有，也對預算執(zhí)行不嚴肅，無全局觀念，不能動態(tài)掌握本村的資產負債情況，導致收不抵支，造成村級債務進一步加重；在村級支出審批上“越位”現(xiàn)象嚴重，應由村“兩委”集體決定或由村民代表大會討論通過或提交政府領導審批的，都由“一把手”“一支筆”審簽了，導致審批程序極不規(guī)范；不少村在農民負擔征收中實行包組干部結賬制或者組長結賬制，多人收錢，多人管錢，因而長時間不交賬、不結賬的情況突出；還有不少村干部春季借款或貸款后到了秋征后才入賬，結賬時交出一把費用單據或者干脆就是一張欠條，導致收入入賬不及時；在原始憑證的審核過程中經辦人、證明人、審批人或有或缺。還借款（應付款）不以往來原始憑證作依據，付利息不以有本金作依據，建設項目中合同、預算、決算和稅務發(fā)票不完善。專項資金不能做到專項管理和專項使用，而往往是東拼西湊。部分入賬單據并不都是合法的收入票據和原始、合法、正規(guī)有效的支出憑證，而是白條和不規(guī)范自制憑證入賬，有的甚至是把一些不合法的招待費、招商引資公關費以及公款請送、接受推銷的應酬費用都用來報賬、入賬。

（4）村級債權債務沒有認真清理，往來較混亂。農村債權債務一是以歷年稅費尾欠為主的村級與農戶內部往來，二是以借入款項、應收應付款項、集資、工程和費用結賬欠款為主的村級與單位、部門以及個人的經濟往來。其中最為混亂的是村級農戶內部往來，該往來由于報賬入賬不嚴謹，有的村是報小組匯總數入賬，有的村是報到戶明細表入賬，農戶往來的增減大多由村會計登臺賬、記碼單來反映，導致很多往來賬不符。有的由于核算口徑不統(tǒng)一，如有的村代管會計核算到了農戶，有的卻只是要求村級每年上報內部往來明細存檔備查，而實際核算只到了小組，還有的代管會計根本不過問明細，導致賬賬不符。如少數村的農戶往來總賬和明細賬不相符，還有一些村的往來明細掌握在會計手中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計服務中心根本無法得知具體情況。有的甚至將內部往來與其他科目核算混淆。不少村會計習慣于將與農戶的各類結賬一起納入到負擔結算，最后累計到內部往來款項中來，包括勞務用工、購物費用、購買集體資產等，這樣造成了會計科目核算不實，會計信息失真，導致可能產生經濟糾紛。由于對賬不及時，導致不少村級債權債務賬面余額與相關單位賬面余額不符；結賬不及時，以致一個戶主在一個科目有多個戶頭和余額、或者在多個科目有多個戶頭和余額；核銷不及時，以致呆賬、死賬無從清理，從而造成村級債權債務混亂不堪。

（5）資產資源管理不善，集體資產流失嚴重。盡管大多數村設置了固定資產明細賬，但事實上，資產漏登現(xiàn)象存在，資產處置或報廢后不核減的現(xiàn)象也同樣存在，賬實嚴重不符；對于資產保管，一些村無專人、不明責、不清查，任由集體資產流失；一些村在固定資產處置時不申報、不開會、不評估、不競標、搞“暗箱操作”，損公肥私。

（6）民主理財和財務公開流于形式。民主理財和財務公開是村級民主監(jiān)督的重要形式和手段，但目前除少數村能堅持入賬前民主理財小組進行“唱票評據”外，大多數村只是在報賬時請民主理財小組組長到場蓋個章，還有不少村的民主理財專用章直接就由村會計代管，隨時可以使用；財務公開也只是反映總賬科目的余額，有的村甚至公開的內容不真實、或者公開的時間不及時，對于群眾的疑問也是不理睬、不解釋，并沒有做到及時、真實、具體、固定，相反民主理財和財務公開成了一些不合理非生產性支出、超標干部報酬的“擋箭牌”。

（7）監(jiān)督機制乏力，違法違紀現(xiàn)象查處力度不大。一是群眾監(jiān)督基本流于形式。二是業(yè)務監(jiān)督如鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計、財政監(jiān)督手段都不是很重視村級財務這一塊，出現(xiàn)了管理死角。三是紀檢部門、司法機關往往存在怕難、怕麻煩而不愿和不敢插手的情況，加上涉及到具體問題時在管轄權上認識不一，致使對一些村干部的違法查處工作處于真空狀態(tài)。

（8）農村會計隊伍不穩(wěn)定，會計人員素質偏低。由于農村工作的特殊性造成財會隊伍不穩(wěn)定，人員素質也很低。如不少村的財會人員由村負責人指定，每當村委換屆，財會人員也跟著換屆；還有一些村負責人為了開支能順手，使用親近者當會計，不惜把業(yè)務熟練的會計人員撤換下來，造成財會人員業(yè)務能力差，工作難以勝任，容易出現(xiàn)會計核算、財務管理斷檔現(xiàn)象，從而制約了村級財務管理的進一步發(fā)展。

農村財務“雙代管”的改進對策

（1）統(tǒng)一村級財務管理辦法，健全配套管理制度。以《村集體經濟組織會計制度》為基礎，結合當前農村工作的政策導向和農村實際情況，制定縣市村級財務管理辦法，內容要涵蓋財務預決算管理、貨幣資金管理、收入管理、支出管理、債權債務管理、資產資源管理、“一事一議”籌資和基礎設施“投工投勞”管理、民主理財和財務公開、財務審計監(jiān)督、“雙代管”財務核算、會計報表、財務檔案管理、會計交接、財會人員管理、財務管理責任、干部離任審計、票證管理等17個方面的內容。同時各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村均可根據自身的情況配套實施各項管理細則，從而從行為上使村級財務管理工作有章可循。

（2）嚴格會計核算流程，把好資金支出審核關。第一，要嚴格按《村集體經濟組織會計制度》進行會計憑證的填制，會計賬簿的登錄和會計報表的制作這一核算流程，扎實做好會計基礎工作，嚴格規(guī)范賬、簿、表、冊、據等會計檔案資料。農村會計服務中心分村設置總賬、現(xiàn)金日記賬、銀行存款賬、分類明細賬、結算往來賬、固定資產明細賬；村級建立內部往來登記簿、固定資產登記簿、勞務用工登記簿、現(xiàn)金（存款）日記賬。同時“中心”要取消所有村原在銀行（信用社）開設的銀行賬戶，統(tǒng)一在銀行（信用社）開設賬戶，統(tǒng)一管理所轄村組集體資金，并分村建立現(xiàn)金暫存賬戶。從而把好資金和賬務管理源頭關。第二，對現(xiàn)在的村級財務管理要實施一次全面清理，切實摸清家底，為賬賬、賬款、賬物、賬表、賬據相符打好基礎。第三，要把好村級支出審核關。有關村級支出的所有單據必須做到有事由，有經辦人，有證明人，有審批人，有民主理財小組簽章，必須按規(guī)定的權限審批入賬，不得坐收坐支、代收代支，不得跨季跨年報賬。非生產性支出實行總額控制與包干使用相結合的管理辦法，辦公費、差旅費、通訊費等支出項目采取包干到人的辦法，年終可以隨干部工資一同發(fā)放；報刊征訂只限黨報黨刊，統(tǒng)一由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)文征訂，村人平控制1元以內；社會應酬實行限額控管，超支自付，節(jié)約歸公，絕不允許個人人情支出轉入村級報銷；招待費實行總額控制，超用自理，節(jié)約下轉，憑據報銷，分季度入賬核銷；嚴禁用公款購買推銷商品，誰經手誰負擔；村干部工資每年必須經鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位責任制辦公室考核后，根據核定標準發(fā)放，嚴禁超支、超領工資獎金補助。生產服務性支出和固定資產購建，必須專項列支、?？顚Ｓ谩ｍ椇怂?，嚴格按程序操作執(zhí)行。

（3）嚴格統(tǒng)一票據使用，確保農民負擔按時收取，村本級收入合理歸集。目前村涉及使用的票據各地不相同，就洪湖市而言目前主要包括五種：一是“湖北省行政事業(yè)性收費票據”（或者“湖北省單位資金往來收據”），用于收取市排澇水費，由財經所提供并填開票據；二是“湖北省水利工程供水發(fā)票”，用于收取市鎮(zhèn)灌溉水費，由水管站提供并填開票據；三是“洪湖市村級排灌水費收費專用結算憑據”，用于收取村級灌溉水費和村級排澇水費，由財務所提供票據，村級填開到戶；四是“洪湖市村級‘一事一議’籌資收款專用結算憑據”，用于收取村級“一事一議”籌資，由財經所提供票據，村級填開到戶；五是“湖北省農村合作經濟組織內部收款專用憑據”，用于收取農發(fā)還款、世行還款等據實征收項目和“投工投勞”折資資金，由財經所提供票據，村級填開到戶，同時農戶內部往來、村級其他收入等方面也使用該票據。如此種類繁多的票據，既不利于村級結算和管理，也不利于財務管理的規(guī)范化建設，既增加了財務工作量和業(yè)務成本，又不便于農戶理解和保管；加上收費資金的歸口與票據的提供并不一致，因此，統(tǒng)一和簡化票據使用顯得尤為必要。筆者認為當前對村級票據可以簡化為三類，第一類為收費票據，使用“湖北省行政事業(yè)性收費票據”，用于收取市鎮(zhèn)灌溉水費、排澇水費，資金歸口國庫；第二類為收款票據，可以使用“湖北省農村合作經濟組織內部收款專用憑據”，分項收取“一事一議”籌資和“投工投勞”拆資、村級排澇和灌溉水費、農發(fā)和世行還款、以及農民負擔中的其他項目，資金歸口財經所村資金代管專戶；第三類為其他收入收據，可以使用“湖北省單位資金往來收據”，結算與單位個人和農戶的往來、借入款項、其他雜項收入等，資金歸口財經所村級資金代管專戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經所對所有票據實行“限量購領、以舊換新”，票證員負責收據的領購、登記、使用、結報、核銷工作，并定期檢查監(jiān)督票據返回。

（4）重視債權債務的清理管理，努力化解村級債務。一是認真做好村級債權的核實工作，對現(xiàn)有債權中的應收款和內部往來賬，要逐戶核對，對農戶稅費欠款和原合同尾欠款該抵銷的抵銷、該集并的集并，然后重新立戶換據登記。二是對被撤銷的債務單位，依照民事拆訟法追還；對債務人死亡，既無遺產可供清償，又無義務承擔人，確實無法追款項，需經鎮(zhèn)財經所審查，村民代表大會討論同意后核銷。三是加大債權債務清收度，對有能力償還而不償還的，要按照訴訟程序進行清收。四是認真做好民間借款的清理工作，要通過逐筆清查核實，核本核息，本息分離，重新?lián)Q據，建立借款臺賬，對過高的利率，采取減息、免息、停息還本的辦法，按最高不超過8.7%的標準核減執(zhí)行，對利息已經轉為本金的，要從本金中剔出。五是償還各項借款年初必須列入預算，要堅持公開、公平、公正，先群眾、后干部、先村內、后小額、后大額、先還本、息掛賬的原則，嚴禁挪用專項資金突擊還債。六是嚴禁村組集體高息借款，用于上交各項費用負擔和用于非生產性支出。七是所有的借款必須及時入賬，嚴禁坐支借款。八是要采取得力措施，逐步化解不良債務，通過清收還債，核銷減債、拍賣還債、劃轉債務、節(jié)約開支等措施，確保村級每年化債達20%的目標。

（5）規(guī)范村集體資產（資源）管理。集體資產（資源）必須按資產資源的種類建立明細賬，分類登記，做到賬實相符，各類財產物資應有專人保管，并及時加強維修和保養(yǎng)。禁止任何組織和個人平調、截留、挪用、侵占、哄搶、私分、破壞、或者非法查處、扣押、凍結、沒收、轉讓、抵押農村集體資金。固定資產的添置應由村民代表大會討論通過。村級固定資產和“四荒地”、漁池、果林、林場等資產資源出租時，必須經村民大會或村民代表大會討論通過，并本著公開公平公正的原則，依法拍賣資產資源的經營權或所有權，并簽訂拍賣合同，拍賣使用權的資產資源分戶建立檔案，防止集體資產流失，拍賣資產資源的收入款項可用于償還村級債務。各村每年年終要進行一次清產核資工作，界定資產所有權，重估資產價值，核實資產，登記產權，建章建制，從而確保集體資產的完整。

（6）強化村級資金管理。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村會計服務中心要明確專人負責登記核算各村資金的繳存和領用，督促村級資金及時足額入庫或入村級資金代管專戶。監(jiān)管村級財務收支“兩條線”，實行先收后支，杜絕以收抵支、差額入賬、坐支現(xiàn)金等現(xiàn)象；對代管資金保密，做到不挪用，不平調，不擠占，不代扣；在服務上做到嚴格程序、簡化手續(xù)、熱情高效、及時便捷。村級資金要在第一時間繳入財經所“村級資金代管專戶”。資金使用時，村級填開“用款申請書”，由財經所審核撥款，對于內容不完整、手續(xù)不完備、超出預算范疇的、未經審批或越權審批申請，財經所不予付款。村級日常性支出均實行備用金制度，可按村大小分類確定額度，在發(fā)生支出時，嚴格按審批程序到“中心”報賬。對于“一事一議”籌資、“投工投勞”折資和專項撥款的使用必須堅持?？顚Ｓ?，不得用于彌補村組干部報酬和村行政開支的不足。

（7）構建強大的農村財務監(jiān)督體系。首先是要做好、做實財務公開工作，切實體現(xiàn)民主監(jiān)督的作用。各村要從時間上及時、內容上真實、項目上具體、地點上固定來做好這項工作，讓村民真正了解本村實際情況，真正體現(xiàn)主人翁的作用。其次是強化業(yè)務監(jiān)督的作用，主要是財政和審計部門要加強對村級財務的監(jiān)管。對村級各項支出實行“事前審批、事后審計”的“雙審”制度，對大額支出必須由村級寫出書面報告，請示鄉(xiāng)、鎮(zhèn)領導審批后執(zhí)行，未按程序辦理的一律不允許報銷。財經所要負責各村所有單據入賬的審核，對沒有經過各村民主理財小組同意，并加蓋“村民主理財小組審查”專用章的堅決不予報賬；各財經所依據法律規(guī)定的職權和程序，負責對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內農村集體經濟組織財務收支，進行經常性的審計監(jiān)督。縣市級財政、審計部門要適時組織對農村財務進行專項重點監(jiān)督檢查。對檢查出來的貪污、挪用、平調、私分、侵占及揮霍浪費集體資產的村和個人，紀檢監(jiān)察部門要按照黨紀和政紀嚴肅處理，情節(jié)嚴重的要進行司法懲處。

（8）強化農村會計隊伍建設，逐步推進農村會計信息化。財會人員不僅要有較強的政治觀念和職業(yè)道德水平，更要有良好的會計業(yè)務素質，規(guī)范農村財務管理工作，必須要有一支高素質的農村會計隊伍。因此，要通過舉辦各種會計業(yè)務講座、法制講座，定期對財會人員進行培訓，以提高財會人員的業(yè)務素質和遵紀守法的自覺性。努力將一些年富力強、愛崗敬業(yè)的農村青年充實到會計崗位上來。會計人員必須經鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經所認可，以保證會計人員的穩(wěn)定性。推行農村財會人員持證上崗，逐步探索農村財務人員委派的新思路。同時，為進一步提高農村財務管理水平，適應會計工作科學信息化的需要，還要逐步開展農村會計信息化工作。