湖北省紅安縣財(cái)政局 汪朝朝

會(huì)計(jì)建賬監(jiān)管工作實(shí)踐及展望
———基于紅安縣會(huì)計(jì)建賬監(jiān)管的思考

湖北省紅安縣財(cái)政局 汪朝朝

為了規(guī)范會(huì)計(jì)建賬行為，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，湖北省紅安縣財(cái)政局根據(jù)《湖北省會(huì)計(jì)建賬監(jiān)督管理暫行辦法》及省財(cái)政廳、監(jiān)察廳、民政廳、審計(jì)廳、省人行、國(guó)稅局、地稅局、工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局《湖北省會(huì)計(jì)建賬監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，于2008年在全縣推行了會(huì)計(jì)建賬監(jiān)督管理工作，筆者詳細(xì)考察了三年來(lái)會(huì)計(jì)建賬監(jiān)管的工作實(shí)踐，對(duì)其事理進(jìn)行了深刻的思考，所得如文。

（1）會(huì)計(jì)建賬監(jiān)管工作全面推進(jìn)，建賬審核已成為會(huì)計(jì)責(zé)任單位的行為習(xí)慣，但小規(guī)模納稅人以上的各類(lèi)企業(yè)點(diǎn)多面廣，多未規(guī)范建賬；必須培育會(huì)計(jì)服務(wù)市場(chǎng)，以單位委托會(huì)計(jì)代理記賬機(jī)構(gòu)代理記賬為基礎(chǔ)推進(jìn)建賬監(jiān)督管理。2008 年6 月始，紅安縣財(cái)政局在廣泛調(diào)查、認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上，在全縣全面推行會(huì)計(jì)建賬監(jiān)督管理，以縣政府文件形式出臺(tái)《紅安縣會(huì)計(jì)建賬監(jiān)督管理工作實(shí)施方案》。納入建賬監(jiān)管的范圍包括國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)和有限責(zé)任公司或小規(guī)模納稅人以上的各類(lèi)企業(yè)，所實(shí)行監(jiān)管的賬簿包括單位總分類(lèi)賬、銀行日記賬和現(xiàn)金日記賬。具體執(zhí)行過(guò)程中，紅安縣除設(shè)置一系列審核程序、分類(lèi)別登記錄入單位基本信息數(shù)據(jù)外，還創(chuàng)造性地設(shè)制了《會(huì)計(jì)建賬監(jiān)管賬簿啟用表》，該啟用表除具備一般啟用表規(guī)定的格式外，用文字表述的形式明確了會(huì)計(jì)建賬監(jiān)管的目的和要求，同時(shí)明確了各相關(guān)部門(mén)在辦理年檢登記、納稅評(píng)估信用評(píng)價(jià)中，各執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門(mén)在監(jiān)督檢查中，除執(zhí)行本部門(mén)相應(yīng)的各項(xiàng)規(guī)定外，還均應(yīng)以建賬審核的會(huì)計(jì)賬簿為依據(jù)。推行會(huì)計(jì)建賬監(jiān)督管理的當(dāng)年，紅安縣行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)建賬監(jiān)管率達(dá)到100%，這些單位在第一個(gè)會(huì)計(jì)年度終了后通過(guò)會(huì)計(jì)管理局的有力督導(dǎo)，會(huì)計(jì)賬簿的結(jié)舊轉(zhuǎn)新繼續(xù)辦理建賬審核手續(xù)的仍達(dá)到100%，至第二個(gè)會(huì)計(jì)年度終了的2010年初，建賬監(jiān)管已在各行政事業(yè)單位深入人心，取得共識(shí)，年度結(jié)轉(zhuǎn)新賬必須辦理建賬審核的行為習(xí)慣在會(huì)計(jì)主管人心目中初步形成。但是，建賬監(jiān)督管理這一會(huì)計(jì)管理的工作措施在一些社會(huì)團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)、特別是企業(yè)這個(gè)層面沒(méi)能得到很好的落實(shí)。在企業(yè)這個(gè)層面，紅安縣有規(guī)模以上企業(yè)和規(guī)模以下企業(yè)之分，所謂規(guī)模以上企業(yè)，無(wú)論其所有制形式如何，一般都有較為規(guī)范的財(cái)務(wù)核算，故這些企業(yè)落實(shí)建賬監(jiān)管較好（亦達(dá)到80%），真正沒(méi)能得到落實(shí)的是那些規(guī)模較小的企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)，這些單位普遍未能設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，談不上配備專(zhuān)門(mén)的會(huì)計(jì)人員，有少數(shù)雖指定了會(huì)計(jì)人員，但其會(huì)計(jì)人員一般不具備從業(yè)資格、只是計(jì)算或保管單位財(cái)物。

實(shí)行會(huì)計(jì)建賬監(jiān)督管理，最基本的目的是防止單位賬外設(shè)賬，確保一本賬，對(duì)于行政事業(yè)性的單位而言，可以有效控制支出的浪費(fèi)，對(duì)于企業(yè)性質(zhì)的單位而言，可以有效防止稅收的流失。對(duì)于規(guī)模小、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)條件差的單位，促使其建賬并實(shí)行建賬監(jiān)管的最佳途徑是（單位）委托會(huì)計(jì)代理記賬機(jī)構(gòu)代理記賬。目前，紅安縣尚無(wú)一家會(huì)計(jì)記賬代理中介機(jī)構(gòu)。財(cái)政會(huì)計(jì)管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極倡導(dǎo)、支持會(huì)計(jì)服務(wù)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生， 培育會(huì)計(jì)服務(wù)市場(chǎng)。

（2）建賬監(jiān)管工作取得一定成績(jī)，但總體上看形式上比較張揚(yáng)，內(nèi)容上比較脆弱，必須以建賬監(jiān)管為載體，不斷豐富財(cái)政會(huì)計(jì)管理內(nèi)涵，推進(jìn)會(huì)計(jì)管理工作規(guī)范。紅安縣的會(huì)計(jì)建賬監(jiān)督管理工作取得了一定的成績(jī)：首先，這種管理模式有力地切斷了會(huì)計(jì)信息失真的最直接也是最基本的后路———賬外設(shè)賬和擅自改動(dòng)賬簿，建賬監(jiān)管猶如一顆管用的釘子將單位會(huì)計(jì)賬簿牢牢地限制在“一本賬”、“規(guī)范賬”上，建賬監(jiān)管的初衷正在于此。在建賬監(jiān)管的前提下，單位會(huì)計(jì)工作中長(zhǎng)期存在的責(zé)任主體不落實(shí)、制度執(zhí)行不到位、賬簿設(shè)置不嚴(yán)格、支出憑證不充分、會(huì)計(jì)核算不規(guī)范、信息披露不真實(shí)、會(huì)計(jì)資料不齊全等問(wèn)題得到不同程度的改觀(guān)，財(cái)務(wù)管理得到加強(qiáng)。同時(shí)，“建賬監(jiān)管”給了會(huì)計(jì)管理部門(mén)一個(gè)很好的操作平臺(tái)，密切了會(huì)計(jì)管理部門(mén)與各會(huì)計(jì)責(zé)任單位的工作關(guān)系。然而，從總體上看，會(huì)計(jì)建賬監(jiān)督管理還停留在形式上，形式上一些部門(mén)單位的會(huì)計(jì)賬簿都加蓋了會(huì)計(jì)管理部門(mén)的專(zhuān)用印章并實(shí)行了年度登記備案，內(nèi)容上的規(guī)范、有序卻主要靠的是“單位自覺(jué)”，盡管單位“賬外設(shè)賬”、“整體假賬”的行為因此不易產(chǎn)生，但建賬監(jiān)管也僅僅停留在建賬登記層面，管理監(jiān)督乏力，未能有效利用建賬監(jiān)管工作平臺(tái)更深地切入具體的會(huì)計(jì)管理工作。

以筆者多年來(lái)從事財(cái)政工作的體會(huì)，會(huì)計(jì)建賬監(jiān)督管理模式是財(cái)政管理會(huì)計(jì)工作一種合法、務(wù)實(shí)、良好的制度創(chuàng)新，給予了管理部門(mén)與管理單位之間有效的操作平臺(tái)，使會(huì)計(jì)管理工作有了一個(gè)更好的切入點(diǎn)。因此，財(cái)政部門(mén)應(yīng)以會(huì)計(jì)建賬監(jiān)管為載體，不斷豐富管理內(nèi)容，推進(jìn)會(huì)計(jì)管理工作規(guī)范。首先，在每個(gè)會(huì)計(jì)年度終了時(shí)的接舊轉(zhuǎn)新賬簿審核中，不僅要審核賬戶(hù)余額，還要考查各科目余額的形成過(guò)程，從而既能及時(shí)糾偏，又能基本了解各單位會(huì)計(jì)工作狀況和財(cái)務(wù)管理情況。其次，在建賬監(jiān)管的前提下，按照會(huì)計(jì)法規(guī)制度的要求，實(shí)行專(zhuān)管員負(fù)責(zé)制，經(jīng)常性地開(kāi)展會(huì)計(jì)工作檢查，切實(shí)改變建賬與監(jiān)管分離、只登記不監(jiān)督的狀況，對(duì)納入建賬監(jiān)督管理范圍內(nèi)的單位基礎(chǔ)性問(wèn)題負(fù)起一定的責(zé)任。第三，圍繞規(guī)范建賬、規(guī)范運(yùn)行的工作目標(biāo)，狠抓會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范，分部門(mén)、分行業(yè)定期組織單位間開(kāi)展“曬賬”等活動(dòng)，互評(píng)互審互學(xué)，讓賬務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)透明逐步成為一種公共意識(shí)。此外，為充分發(fā)揮會(huì)計(jì)職能作用，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，財(cái)政部門(mén)可以以建賬監(jiān)管管理模式為契機(jī)，在深入調(diào)查，廣泛征求意見(jiàn)的前提下，制定出各地方的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理監(jiān)督考核辦法，在每個(gè)年度對(duì)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作實(shí)行量化考核。其監(jiān)督考核的內(nèi)容包括單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作情況、預(yù)算執(zhí)行情況、各項(xiàng)政策執(zhí)行情況、“三公支出”情況等?？山Y(jié)合每年度的會(huì)計(jì)法執(zhí)法大檢查活動(dòng)，對(duì)單位的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理工作進(jìn)行監(jiān)督考核。以強(qiáng)化對(duì)單位審計(jì)、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、主辦會(huì)計(jì)、出納的職能職責(zé)要求。

（3） 會(huì)計(jì)建賬監(jiān)督管理得到了部門(mén)一定程度的支持配合，但“支持配合”的定位本身就有置身局外之嫌，人為因素較大，必須賦予建賬監(jiān)管在會(huì)計(jì)賬簿設(shè)置本身的制度地位，使“部門(mén)配合”成為一種“約定俗成”的必然選擇，從制度上保證建賬監(jiān)管的良性互動(dòng)。紅安縣在全面推行建賬監(jiān)督管理之初，由縣政府牽頭多次召開(kāi)相關(guān)部門(mén)的聯(lián)系會(huì)議。在縣政府出臺(tái)《會(huì)計(jì)建賬監(jiān)督管理工作實(shí)施方案》工作得到全面推進(jìn)的基礎(chǔ)上，2009 年下半年，縣財(cái)政局又就認(rèn)真落實(shí)會(huì)計(jì)建賬監(jiān)督管理致函各相關(guān)管理部門(mén)，進(jìn)一步明確了會(huì)計(jì)建賬監(jiān)管的目的、概念，對(duì)全縣開(kāi)展這一工作的情況進(jìn)行了總體評(píng)價(jià)，知會(huì)各相關(guān)部門(mén)根據(jù)省政府《會(huì)計(jì)建賬監(jiān)督管理辦法》所賦予的職責(zé)要求，在執(zhí)法檢查、辦理年檢、稅務(wù)登記和納稅評(píng)估、辦理融資和信用評(píng)價(jià)等工作和業(yè)務(wù)中，必須以建賬審核的會(huì)計(jì)賬簿為依據(jù)，齊抓共管，共同維護(hù)會(huì)計(jì)賬簿在經(jīng)濟(jì)秩序中的基礎(chǔ)性作用。公函還同時(shí)附注了省、市、縣會(huì)計(jì)建賬監(jiān)督管理的辦法、實(shí)施細(xì)則和會(huì)計(jì)建賬監(jiān)督管理賬簿啟用表及專(zhuān)用章樣本。通過(guò)深入細(xì)致的工作和部門(mén)聯(lián)系的不斷加強(qiáng)，各相關(guān)部門(mén)較好地履行了自身的職責(zé)要求，會(huì)計(jì)賬簿是否納入建賬審核逐漸成為一種思維定勢(shì)。特別是縣監(jiān)察、審計(jì)和檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法執(zhí)紀(jì)檢查對(duì)此給予了更多的關(guān)注和有效的督促。筆者以為，建賬監(jiān)督管理涉及到眾多部門(mén)的支持配合，需要進(jìn)一步固化各職能部門(mén)的職責(zé)地位，建立齊抓共管的工作秩序和長(zhǎng)久機(jī)制，讓各相關(guān)部門(mén)在執(zhí)法檢查、辦理年檢登記、融資和信用評(píng)價(jià)等工作和業(yè)務(wù)中，依據(jù)通過(guò)建賬審核的會(huì)計(jì)賬簿成為一種必然，從制度上保證建賬監(jiān)管的良性互動(dòng)。因此，首先需要對(duì)會(huì)計(jì)建賬監(jiān)督管理本身的合法性作一個(gè)定位。

《會(huì)計(jì)法》規(guī)定，各單位必須依法設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿，并保證其真實(shí)、完整；《財(cái)政部門(mén)實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督辦法》規(guī)定的財(cái)政部門(mén)依法對(duì)各單位設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿實(shí)施監(jiān)督檢查的項(xiàng)目中，包括“應(yīng)當(dāng)設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿的是否按規(guī)定設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿”，“是否存在賬外設(shè)賬的行為”，“是否存在仿造、變?cè)鞎?huì)計(jì)賬簿行為”。據(jù)此，可以厘清的概念有兩個(gè)層面：一是各單位必須依法設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿，并保證其真實(shí)完整；二是各單位如何設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿，如何設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿的規(guī)矩由管理部門(mén)———財(cái)政部門(mén)設(shè)立，財(cái)政部門(mén)實(shí)施的建賬監(jiān)管辦法其目標(biāo)指向亦在于會(huì)計(jì)賬簿的真實(shí)完整，那么未實(shí)行建賬監(jiān)管的單位會(huì)計(jì)賬簿即視為不合規(guī)賬簿。會(huì)計(jì)建賬監(jiān)督管理辦法既有上位法支持，又保持了與上位法法理精神的高度一致。在此前提下，一切不合規(guī)賬簿均不能作為各管理部門(mén)進(jìn)行相關(guān)管理和業(yè)務(wù)的依據(jù)。厘清了這層關(guān)系，依據(jù)合規(guī)賬簿辦理各類(lèi)業(yè)務(wù)和進(jìn)行各種檢查便天然生成，順理成章，所謂的“部門(mén)配合”便成為各部門(mén)開(kāi)展自身工作的必然選擇。第二，財(cái)政部門(mén)的最上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)會(huì)計(jì)建賬監(jiān)督管理作出具有普適性的、在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的一種會(huì)計(jì)建賬行為規(guī)范。建賬監(jiān)督管理是以督促各單位依法設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿，保證會(huì)計(jì)資料真實(shí)、完整，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，預(yù)防違法違紀(jì)行為發(fā)生為目的，對(duì)各單位會(huì)計(jì)賬簿予以鑒審，防止賬外設(shè)賬、造假賬和不設(shè)賬的一項(xiàng)會(huì)計(jì)監(jiān)督管理措施，目前，湖北省和黑龍江省先后推行了這一管理辦法，無(wú)論從理念上還是實(shí)踐上，建賬監(jiān)管有著與上位法高度一致的目標(biāo)取向和較強(qiáng)的操作性、實(shí)用性，財(cái)政部應(yīng)當(dāng)就這一制度創(chuàng)新進(jìn)行調(diào)研總結(jié)，必要時(shí)讓這些地方性規(guī)章“升格”為國(guó)家行政規(guī)章。