文臘梅

（長沙民政職業(yè)技術學院，湖南 長沙 410004）

淺談全民參與食品安全監(jiān)督新模式

文臘梅

（長沙民政職業(yè)技術學院，湖南 長沙 410004）

食品安全問題頻頻發(fā)生，引起了各級政府部門的高度重視、媒體的高度關注、老百姓的“擔心吊膽”。食品安全問題歸根結(jié)底是監(jiān)管體制問題，但在政府部門監(jiān)管資源不足、監(jiān)管體制正處初建時期，鼓勵公民通過合法途徑積極參與到食品安全監(jiān)督中來，形成政府監(jiān)管與公民監(jiān)督相結(jié)合、政府引導、公民參與、各方協(xié)同的食品安全監(jiān)管新模式。

食品安全；全民監(jiān)督；模式

食品安全問題頻頻發(fā)生，先有三聚氰氨、地溝油、瘦肉精，近期又出現(xiàn)冷凍面食“細菌門”事件，生活在這個大環(huán)境中的百姓已無法置身事外，我們不再是旁觀者，我們都是受害者，每個公民應該有義務和權力監(jiān)督食品安全，維護自身的權益。

一、食品安全監(jiān)管機制的問題

監(jiān)管機制是食品安全問題的癥結(jié)所在，解決食品安全問題的根本辦法應該是建立健全食品安全監(jiān)管體制機制。但我國的國情決定體制機制的問題不是一蹴而就的，需要一個長期的過程。在現(xiàn)有監(jiān)管體制機制存在缺陷的背景下，如何采取相應措施進行補充，保證老百姓生活在健康、安全的環(huán)境中，這就顯得尤為重要。根據(jù)國情，我國將在較長時間內(nèi)采取“分段監(jiān)管”的模式。分段監(jiān)管必定存在監(jiān)管部門太多、職責邊界模糊，監(jiān)管資源有限、監(jiān)管難以到位，以及違法成本低、監(jiān)管威懾較弱等問題。

1、監(jiān)管部門太多，職責邊界模糊

我國長期以來對于食品安全監(jiān)管采取的是國家統(tǒng)一指揮、各地政府負總責、分段監(jiān)管的模式。牽涉的部門有食品安全委員會、農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)檢部門、衛(wèi)生部門、工商行政管理部門等10多個部門。這種模式適應我國食品生產(chǎn)經(jīng)營商戶“數(shù)量大、分布散”、食品生產(chǎn)和流通鏈長的特點。但由于牽涉的監(jiān)管部門過多，經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)管職責的重疊或責任邊界模糊，導致監(jiān)管的重復或缺位。食品安全問題產(chǎn)生時往往會出現(xiàn)部門間推諉、踢皮球現(xiàn)象。監(jiān)管環(huán)節(jié)多，節(jié)口就多，有節(jié)口就會出現(xiàn)空隙或脫節(jié)?！叭矍璋薄焙汀笆萑饩笔录褪潜O(jiān)管節(jié)口出現(xiàn)真空而導致的。

2、監(jiān)管資源有限，監(jiān)管難以到位

我國從事食品生產(chǎn)和經(jīng)營的商戶“數(shù)量多、規(guī)模小、分布散、條件差、工藝亂”。2010年在國家質(zhì)檢總局調(diào)查的45萬個食品生產(chǎn)企業(yè)中，10人以下的食品生產(chǎn)加工小作坊有35萬家，29%的企業(yè)無標生產(chǎn)，60%的企業(yè)出廠不檢驗或根本不具備檢驗能力。這些小作坊往往分布在郊區(qū)、大街小巷的出租屋內(nèi)、農(nóng)村和集貿(mào)市場的路邊攤點，食品質(zhì)量和安全難以保證。而很多基層工商所執(zhí)法人員少，隊伍年齡偏大，文化素質(zhì)和執(zhí)法水平參差不齊，執(zhí)法力量相對不足，缺口大。一個監(jiān)管干部日常要監(jiān)管幾百戶企業(yè)、個體工商戶和數(shù)十家食品經(jīng)營主體。日常監(jiān)管中，由于基層干部的監(jiān)管對象數(shù)量眾多，一部分人索性拿著日常巡查表到經(jīng)營者那里簽字、蓋章了事。還有一些地下食品生產(chǎn)加工者躲避政府行政部門的監(jiān)管與執(zhí)法，根本沒有進行工商戶口登記，工商管理干部對食品經(jīng)營主體的實際經(jīng)營狀況甚至一無所知，由于食品安全監(jiān)管不到位，給食品安全留下了很大的隱患。

3、違法成本太低，監(jiān)管威懾較弱

盡管國家三令五申，出臺《食品安全法》等措施，但食品安全現(xiàn)狀仍令人擔憂?！妒称钒踩ā烦雠_后，對食品安全問題的處理較以前有明顯的改進，對于違法生產(chǎn)經(jīng)營者的處理更加嚴格，例如，購買到問題食品，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，可以要求原價10倍的賠償，如果造成了生命安全，可以訴諸法律，生產(chǎn)經(jīng)營者負有刑事責任。但許多食品安全隱患并不是短時間能被消費者發(fā)現(xiàn)，如地溝油，連質(zhì)檢部門都無法查出其有害元素。即使受到工商、質(zhì)檢部門查處，目前處罰單一，對食品安全風險缺乏科學評估，一律按食品單價進行加倍罰款。而罰款相對于違法獲得的利益是微不足道的，一些不法的食品生產(chǎn)經(jīng)營者受利益的驅(qū)使，加上違法成本過低，仍在生產(chǎn)加工有害的食品，獲得高額利益，監(jiān)管威懾力非常有限。

4、食品安全信息不對稱，公眾監(jiān)督難實現(xiàn)

信息透明是食品安全社會監(jiān)督的核心環(huán)節(jié)，信息不對稱是當前我國食品安全監(jiān)督中最大的問題。政府部門在食品安全信息披露方面存在單向性，公眾監(jiān)督的觸角沒有覆蓋食品安全保障的整個過程，公眾監(jiān)督者的意志很難被納入食品安全制度中。而食品安全監(jiān)管體系對社會監(jiān)督的回應性不夠，在我國現(xiàn)行食品安全制度中，還沒有對公眾提供的食品安全信息和消費者投訴處理的法定時限與步驟的規(guī)定。在法律責任規(guī)定中，更沒有對因拒絕公眾參與或侵犯公眾監(jiān)督權利的懲戒措施。雖然公眾可以通過信訪、相關部門負責人信箱等渠道反映，但食品安全監(jiān)管部門對信息的處理具有隨意性，不處理也無法律責任，訴訟機制也不能滿足社會監(jiān)督的制度需求。

基于我國現(xiàn)有監(jiān)管體制和食品安全現(xiàn)狀，光靠政府行政部門監(jiān)管顯然是不夠的，發(fā)動群眾、全民參與食品安全監(jiān)督是經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型階段和我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀提出的要求，具有必要性和可行性。

三、全民參與食品安全監(jiān)督的必要性和可行性

1、全民參與食品安全監(jiān)督的必要性

全民參與食品安全監(jiān)督以彌補現(xiàn)有監(jiān)管體制的缺陷。盡管我國《食品安全法》出臺后，對食品安全監(jiān)管機制進行了全面梳理和完善，但監(jiān)管脫節(jié)和空隙仍然難以避免。如果在節(jié)口處發(fā)動群眾參與監(jiān)督，及時反饋或舉報食品生產(chǎn)經(jīng)營者違法行為，就有可能減少甚至堵塞行政監(jiān)管的空隙，彌補監(jiān)管體制的缺陷。

2、全民參與食品安全監(jiān)督的可行性

公民食品安全意識的提升有助于全民參與食品安全監(jiān)督。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展、人們生活水平提高，老百姓對健康問題越來越關心，對影響健康的食品安全問題越來越關注，“民以食為天，食以安為先”的觀念已經(jīng)深入人心。特別是近年食品安全問題頻頻發(fā)生后，政府部門加強了對食品安全知識的宣傳和消費者維權意識的教育，老百姓的食品安全意識和知識有了較大提升，因此，建立政府監(jiān)管與公民監(jiān)督相結(jié)合，形成政府引導、公民參與、各方協(xié)同的食品安全監(jiān)管模式是完全可行的。

國內(nèi)一些先行地區(qū)為全民參與食品安全監(jiān)督提供了經(jīng)驗和借鑒模式。如遼寧省在沈陽和鐵嶺市打造全民食品安全監(jiān)督網(wǎng)，開展萬名“黑窩點”克星活動，成立了食品安全委員會，公開招聘食品安全監(jiān)督員安插進入社區(qū)、街道，深入開展食品安全的督查。四川一些地區(qū)建立了食品安全監(jiān)督團，在各區(qū)域從不同的職業(yè)中招聘兼職的安全監(jiān)督員，發(fā)動群眾參與監(jiān)督，并建立食品安全舉報機制，設立舉報平臺。這些先行地區(qū)開展的實踐和取得的成效說明全民參與食品安全監(jiān)督在現(xiàn)有監(jiān)管體制下是可行的。

三、建立全民參與食品安全監(jiān)督新模式

全民參與食品安全監(jiān)督模式是我國現(xiàn)有監(jiān)管體制下特有的形式，需要依據(jù)國情進行研究，要保證這種模式的正常持續(xù)運行，必須建立食品溯源信息體系、食品安全問題舉報平臺、食品安全信息披露機制和政府引導下的民間監(jiān)督組織作為基本前提。

1、建立食品溯源信息體系，確保監(jiān)督有據(jù)可依

我們今天購買的水果只有品名和產(chǎn)地，沒有生長、加工和儲藏過程記錄，無從了解農(nóng)藥殘留、施肥情況，食品安全信息無法追根溯源。一些發(fā)達國家和地區(qū)已經(jīng)建立了食品溯源體系，消費者在購買現(xiàn)場通過終端電子眼掃瞄，就能輕松了解食品安全的全部信息，保護了消費者的知情權，讓消費者放心消費，同時也為消費者提供了食品安全監(jiān)督的依據(jù)。我國要建立全民參與食品安全監(jiān)督機制，首先政府部門要做好基礎工作，建立食品溯源信息體系，通過政府財政投入和企業(yè)自主投入相結(jié)合，從生產(chǎn)加工、運輸、儲藏到銷售全過程建立食品安全數(shù)據(jù)平臺，消費者能夠輕松地通過終端電子眼掃瞄掌握食品安全信息，確保全民參與食品安全監(jiān)督有據(jù)可依。

2、建立食品安全舉報平臺，確保監(jiān)督有效通道

全民參與食品安全監(jiān)督，鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)部員工和消費者發(fā)現(xiàn)食品安全問題后及時向政府相關職能部門舉報，政府組織力量調(diào)查、處理。因此，如何保證舉報通道暢通是非常關鍵的?，F(xiàn)在各級政府主要是通過“3.15”消費者投訴平臺來舉報，不僅接受食品安全問題投訴，也還接受其他消費權益問題投訴，雖然“3.15”消費者投訴平臺為消費者投訴解決了一些問題，但投訴后處理比較慢，在偏遠地區(qū)投訴的通暢性未能得到保證，經(jīng)常是無人接聽投訴電話。另外，投訴處理時，往往是根據(jù)投訴人情況進行處理，這給投訴人的人身安全帶來威脅，一些不法生產(chǎn)經(jīng)營戶可能對投訴人采取非法手段，使投訴人處于危險境地，給群眾投訴帶來顧慮。

食品安全監(jiān)管的職能部門應該聯(lián)合起來，電話、網(wǎng)絡、信函舉報多途并舉，無論是生產(chǎn)、運輸、經(jīng)營者的食品安全問題都可以通過相同舉報通道舉報，職能部門再根據(jù)舉報內(nèi)容和性質(zhì)交由相應部門進行處理。不要當老百姓遇到食品安全問題時投訴無門、到處碰壁，職能部門互相推諉、踢皮球。

3、建立食品安全信息披露機制，確保信息對稱

建立食品安全信息披露機制是開展全民參與食品安全監(jiān)督的基本保證。在食品安全監(jiān)督法律關系中，公眾、政府部門和食品經(jīng)營者三者間的角色應明確劃分。在監(jiān)督法律關系下，經(jīng)營者應提供真實、客觀的食品安全信息；政府部門履行監(jiān)管職責，驗證經(jīng)營者在標簽和信息上提供的產(chǎn)品信息是否真實，對違法經(jīng)營、不實標注、虛假宣傳等行為進行懲戒，彌補經(jīng)營者信息提供的缺陷，充當食品安全信息的篩子，通過聽證會、網(wǎng)絡采集等方法吸納公眾參與食品風險預防、政策制定等過程，透明、公開地向公眾提供行政執(zhí)法信息；公眾在信息鏈末端通過食品消費和日常生活接觸，驗證政府和經(jīng)營者信息的真實性，根據(jù)標簽、食品標準及指導性規(guī)則識別是否安全，對發(fā)現(xiàn)的安全隱患向政府進行回饋，政府必須根據(jù)法定程序進行處理，否則將承擔相應責任。

建立食品安全信息平臺，利用電視欄目和網(wǎng)絡及時披露食品生產(chǎn)經(jīng)營者的信息和食品安全信息。讓群眾了解食品安全的基本情況，便于監(jiān)督周邊生產(chǎn)經(jīng)營者，及時發(fā)現(xiàn)問題食品，同時信息披露機制也是對生產(chǎn)經(jīng)營者的監(jiān)督，讓違法者無處遁行。

4、建立全民參與食品安全監(jiān)督組織，確保監(jiān)督持續(xù)

食品安全關系到每個人的生命安全和身體健康，鼓勵全民參與食品安全監(jiān)督是必要的也是可行的，但我國是二元經(jīng)濟社會，也是二元教育社會，農(nóng)村與城市、中部與西部的經(jīng)濟和教育發(fā)展不平衡，導致對食品安全意識的差異很大，這就是為什么那么多地下食品加工廠能夠在出租屋里生存、那些房東或周邊的居民明明知道卻沒有舉報的原因。同樣，由于貧富的差異，許多有問題的食品由于價格便宜，仍然有需求。因此，完全靠自覺行為讓全民參與食品安全監(jiān)督，其持續(xù)性有待考量。既然是市場經(jīng)濟社會，那就需要利益來驅(qū)動，因此，要建立社區(qū)食品安全監(jiān)督委員會，招募一些志愿者，同時給予一定待遇，建立食品安全舉報機制，設立舉報獎勵基金，建立全民參與食品安全監(jiān)督長效機制，確保監(jiān)督常態(tài)化，直到國家建立完善的食品安全監(jiān)管機制。

［1］周婧.市民參與食品安全監(jiān)督有獎 ［EB/OL］.寧德網(wǎng)，2011-11－25.

［2］維護食品安全需要人民參與［EB/OL］.http://www.scol.cn/thread-1235775-1-1.htm l，2011-10-27.

［3］沈陽打造全民食品安全監(jiān)督網(wǎng)，萬名“黑窩點”克星將上崗［N］.時代商報，2011－06－14.

F713.56 < class="emphasis_bold">［文章標識碼］ A

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1671-5136（2011） 04-0051-03

2011-12-08

［課題基金］ 本文為2009年湖南教育廳科學研究項目《湖南省流通領域食品監(jiān)管機制創(chuàng)新研究》（項目編號：09C1076）研究成果之一。

文臘梅（1964-），女，湖南益陽人，長沙民政職業(yè)技術學院商學院教授。研究方向：經(jīng)濟管理。