徐福山

(中共長春市委黨校，吉林 長春 130022)

我國行政性糾紛解決機(jī)制之現(xiàn)實(shí)特征分析

徐福山

(中共長春市委黨校，吉林 長春 130022)

行政性糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)實(shí)特征，是對其現(xiàn)狀及問題的高度概括，反映了特定時期行政性糾紛解決機(jī)制的發(fā)展規(guī)律。本文對我國行政性糾紛解決機(jī)制的多元化、缺少程序及制度保障、與訴訟機(jī)制的銜接不斷增強(qiáng)等現(xiàn)實(shí)特征進(jìn)行理性分析，力圖以此為“突破口”，解決我國行政性糾紛解決機(jī)制在解構(gòu)與構(gòu)建過程中存在的問題，從而確立我國行政性糾紛解決機(jī)制的發(fā)展方向。

行政性糾紛解決機(jī)制;多元化;社會糾紛

所謂行政性糾紛解決機(jī)制，是指由行政主體設(shè)立或主持的非訴訟糾紛解決機(jī)制。作為一類特殊的訴訟外糾紛解決機(jī)制，行政性糾紛解決機(jī)制兼具公力救濟(jì)的能動性、直接性、高效性及私力救濟(jì)的協(xié)商性、衡平性等特征和優(yōu)勢，為糾紛當(dāng)事人提供了一條區(qū)別于司法訴訟的救濟(jì)途徑。

從世界各國解紛的實(shí)踐來看，行政性糾紛解決機(jī)制已經(jīng)成為現(xiàn)代服務(wù)性政府為社會公眾提供的一種公共服務(wù)資源。無論是“高訴訟率”著稱的美國還是嚴(yán)格限制行政權(quán)力的德國及日本均日益注重行政性糾紛解決機(jī)制的運(yùn)用，將其作為實(shí)現(xiàn) “善治”［1］(P37)(good governance)理念的一種手段。

在我國，人民政府和行政主管機(jī)關(guān)歷來擔(dān)負(fù)著處理糾紛和各種申訴的職能。各行政主管機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，一般都具有通過行政決定或調(diào)解等方式處理其主管范圍內(nèi)有關(guān)公民的申訴和其他糾紛的職責(zé)。同時，基于文化傳統(tǒng)、行為習(xí)慣和實(shí)際需要，糾紛發(fā)生之后向政府或行政主管機(jī)關(guān)求助，是我國社會公眾和糾紛當(dāng)事人的選擇偏好，特別是作為弱勢群體的農(nóng)民工、企業(yè)下崗工人、農(nóng)民和少數(shù)民族群體等，對政府及行政機(jī)關(guān)具有一定的依賴性。由此可見，行政性糾紛解決機(jī)制在我國的解紛機(jī)制和解紛實(shí)踐中具有重要的地位。

當(dāng)前，受社會變革的深刻影響和沖擊，我國的行政性糾紛解決機(jī)制正處于艱難的解構(gòu)與構(gòu)建之中。如何構(gòu)建適合我國社會糾紛發(fā)展規(guī)律、有效化解社會矛盾的行政性糾紛解決機(jī)制是我們面臨的重大課題。我國行政性糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)實(shí)特征，是對我國行政性糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀及問題的高度概括，反映了特定時期行政性糾紛解決機(jī)制的發(fā)展規(guī)律。以我國行政性糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)實(shí)特征為行政性糾紛解決機(jī)制解構(gòu)與構(gòu)建的“突破口”，從而確立我國行政性糾紛解決機(jī)制的發(fā)展方向具有重要的理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國的行政性糾紛解決機(jī)制具有多元化屬性

多元化，即指多主體、多層次、多途徑、多評價體系所構(gòu)成的統(tǒng)一體。多元化糾紛解決機(jī)制，是指一個社會中各種糾紛解決方式、程序或制度以其特定的功能共同存在、相互協(xié)調(diào)所構(gòu)成的糾紛解決系統(tǒng)。在多元化糾紛解決機(jī)制中，各種制度或程序既有其獨(dú)立的運(yùn)行空間，又能形成一種功能互補(bǔ)和相互銜接的體系，可以滿足社會和當(dāng)事人的多元化需求和選擇自由。［2］(P21)這意味著多元化的糾紛解決機(jī)制的形成至少應(yīng)當(dāng)具備兩個基本要件:其一為在糾紛解決系統(tǒng)內(nèi)部的各種解紛方式、程序及其功能應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性;其二為各種解紛方式、程序及其功能之間應(yīng)當(dāng)相互銜接，具有協(xié)調(diào)性。

根據(jù)我國現(xiàn)行法律制度的安排以及體制、法治傳統(tǒng)等因素的影響，我國的行政性糾紛解決機(jī)制在以下幾個方面表現(xiàn)出多元化的屬性。

其一，糾紛解決方式的多元化。我國的行政性糾紛解決機(jī)制主要包括行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、行政投訴、行政仲裁、行政和解以及信訪等多種解紛方式。這些解紛方式具有各自的功能、地位和特性，相互之間的關(guān)系較為明確，具有相對獨(dú)立性。

其二，處理糾紛類型的多元化。我國行政性糾紛解決機(jī)制適用于多種類型社會糾紛和矛盾的解決，概括地講，主要適用于解決行政主體與行政相對人之間的行政爭議;行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的勞動人事爭議以及行政機(jī)關(guān)之間的各種糾紛;行政機(jī)關(guān)作為中立第三方參與處理民事主體之間的民事糾紛等。

其三，糾紛解決程序的多元化。由于體制及法治傳統(tǒng)等因素，我國并未建立獨(dú)立的行政法院體系，對于糾紛的解決主要由各級行政主體按照法律法規(guī)的規(guī)定或授權(quán)獨(dú)立進(jìn)行，并未形成相對統(tǒng)一的程序規(guī)定，各種解紛方式在程序設(shè)計(jì)上各有不同。例如，行政調(diào)解程序側(cè)重當(dāng)事人主義;行政裁決程序側(cè)重于職權(quán)主義。在同一解紛方式中亦有不同模式的程序設(shè)計(jì)。例如，我國的治安調(diào)解程序即有現(xiàn)場程序與正式程序之分。

其四，糾紛解決規(guī)范的多元化。我國有關(guān)行政性糾紛解決機(jī)制的規(guī)范，基本上可以分為兩類，即強(qiáng)制性規(guī)范與任意性規(guī)范。其中，強(qiáng)制性規(guī)范是各種糾紛解決機(jī)制必須嚴(yán)格遵守的原則和行為準(zhǔn)則，如果僭越，就會影響到糾紛解決機(jī)制及其解紛結(jié)果的合法性;任意性規(guī)范則允許當(dāng)事人在強(qiáng)制性規(guī)范之外自由發(fā)揮其創(chuàng)造力和處分權(quán)，進(jìn)行協(xié)商，約定等。例如，《森林法》、《水法》、《礦產(chǎn)資源法》等有關(guān)資源類糾紛必須由相關(guān)主管行政機(jī)關(guān)先行處理的規(guī)定即屬于強(qiáng)制性規(guī)范;而有關(guān)行政調(diào)解、行政和解的規(guī)定則大多屬于任意性規(guī)范。

由此可見，從糾紛解決方式、處理糾紛的類型以及糾紛解決程序等方面分析，我國的行政性糾紛解決機(jī)制已經(jīng)具備了多元化的特征。這一特征對我國社會糾紛的解決以及行政性糾紛解決機(jī)制自身的發(fā)展具有主要的意義。

首先，行政性糾紛解決機(jī)制的多元化特征符合我國社會糾紛解決的客觀需要。目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，新的體制和模式尚未建立或正在重構(gòu)，合理的模式和路徑需要探索和磨合，經(jīng)濟(jì)、政治和管理體制的落后與社會利益的多元化、社會關(guān)系的復(fù)雜化及社會治理的難度形成尖銳的矛盾。這一時期，傳統(tǒng)的社會組織和人際關(guān)系發(fā)生了根本性的變化，逐漸“從熟人社會向陌生人社會”演變，社會主體關(guān)系日益具有多元性;利益格局開始分化，利益的多元化及沖突的復(fù)雜性、多發(fā)性、對抗性、專業(yè)性更加明顯;社會公眾和糾紛當(dāng)事人特別是作為弱勢群體的農(nóng)民工、企業(yè)下崗工人、農(nóng)民和少數(shù)民族群體等，對政府和行政機(jī)關(guān)依然具有一定的依賴性和選擇解紛方式的行為慣性;服務(wù)型政府理念逐步確立，政府參與社會糾紛的解決已由公權(quán)力管理行為向服務(wù)功能、法定職責(zé)、公共資源轉(zhuǎn)變;社會性組織尚不發(fā)達(dá)，社會自治能力較為軟弱。上述社會轉(zhuǎn)型期的客觀事實(shí)及社會控制的實(shí)際需要決定了多元化是我國行政性糾紛解決機(jī)制發(fā)展的必然選擇。

其次，行政性糾紛解決機(jī)制的多元化特征符合社會糾紛解決機(jī)制發(fā)展的客觀規(guī)律。人類社會在其發(fā)展的任何階段，都需要與之相適應(yīng)的糾紛解決機(jī)制?！吧鐣綇?fù)雜，糾紛解決的方式、手段也越豐富，不同的糾紛解決機(jī)構(gòu)、方式或程序共同構(gòu)成一種多元化的糾紛解決機(jī)制。在不同的社會發(fā)展階段，針對不同的社會需求，根據(jù)社會主體的選擇，建立適應(yīng)本國或本地需要的多元化的糾紛解決機(jī)制，是人類社會發(fā)展的共同規(guī)律?！保?］(P22)我國行政性糾紛解決機(jī)制表現(xiàn)出的多元化的特征亦是對這一客觀規(guī)律的反映。

但是，從各解紛方式功能的發(fā)揮、當(dāng)事人多元化的現(xiàn)實(shí)需求分析，我國行政性糾紛解決機(jī)制的多元化特征表現(xiàn)得尚不充分，即行政性糾紛解決機(jī)制中各種解紛方式、制度以及程序之間缺少有效的互補(bǔ)和銜接。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，在多數(shù)情況下，就某一特定糾紛解決的整個過程來說，在只適用了一種行政性解紛方式即被納入了訴訟，從而排除了其他行政性解紛方式適用的可能。例如，《治安管理處罰法》第九條規(guī)定:“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟?！边@樣的規(guī)定從社會糾紛解決機(jī)制的角度而言是多元化的，即行政調(diào)解+訴訟模式，但從行政性糾紛解決機(jī)制的角度而言卻是一元化的，即適用了行政調(diào)解就意味著行政性解紛機(jī)制的用盡，其他行政性解紛機(jī)制，比如行政裁決、和解解紛方式等即不再適用。這不僅造成了行政性糾紛解決機(jī)制各制度之間彼此的孤立，也影響到其他行政性解紛方式功能優(yōu)勢的充分發(fā)揮，進(jìn)而影響到行政性糾紛解決機(jī)制多元化的發(fā)展。

二、我國的行政性糾紛解決機(jī)制缺少相關(guān)的程序及制度保障

對于非訴訟糾紛解決機(jī)制而言，其處理和解決糾紛的能力主要取決于糾紛解決機(jī)制的權(quán)威性、利用的便利性和高效性、處理結(jié)果的有效性等幾個方面。解紛機(jī)制的權(quán)威性高、利用方便及時、處理結(jié)果約束力強(qiáng)，當(dāng)事人的滿意程度就高、社會效果發(fā)揮的就充分、解紛的成本就低，非訴訟解紛機(jī)制的價值從而得以體現(xiàn);反之，則導(dǎo)致社會公眾的滿意程度降低、社會效果難以充分發(fā)揮、解紛的成本就會增高，非訴訟糾紛解決機(jī)制解紛的能力亦隨之降低，甚至可能亦喪失了存在的必要性。

作為一類非訴訟糾紛解決機(jī)制，行政性糾紛解決機(jī)制將行政執(zhí)法與糾紛解決功能結(jié)合起來，兼具行政權(quán)和司法權(quán)的特點(diǎn)，集行政權(quán)力的能動性、直接性和高效性與協(xié)商性、衡平性及專門性于一體;同時，作為解紛主體的行政機(jī)關(guān)一般擁有一定的自由裁量權(quán)和調(diào)查權(quán)，具有查明事實(shí)、進(jìn)行專業(yè)判斷和適用法律的能力，比法院更適于處理一些常規(guī)性、多發(fā)性、專業(yè)性、社會性和群體性較強(qiáng)的新型糾紛，在維護(hù)弱勢群體利益方面的作用比司法程序更為明顯和直接、效率更高。而且，在我國由于受“訴諸官府”、“權(quán)力崇拜”等傳統(tǒng)觀念的影響，社會公眾亦對行政性糾紛解決機(jī)制存在某種偏好，在糾紛發(fā)生后更愿意將糾紛提交行政機(jī)關(guān)解決。這似乎表明了我國的行政性糾紛解決機(jī)制有著“不言而喻”、“不證自明”的解紛優(yōu)勢，具有無可替代的重要地位，理應(yīng)成為解紛機(jī)關(guān)及糾紛當(dāng)事人的當(dāng)然選擇。然而，現(xiàn)實(shí)卻呈現(xiàn)出了截然不同的局面，主要表現(xiàn)為以下兩點(diǎn):其一，具有解紛職能的行政機(jī)關(guān)往往怠于行使解紛的職責(zé)甚至放棄解紛的權(quán)力。例如，近些年來因拖欠農(nóng)民工工資而引發(fā)的各種群體性上訪事件，其原因之一即為勞動保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)怠于行使執(zhí)法權(quán)，面對大量投訴和勞動違法現(xiàn)象不作為或執(zhí)法不力所造成的。再如，從1995年到2005年，我國已有《食品衛(wèi)生法》、《土地管理法》等十余部法律法規(guī)減少甚至取消了行政裁決制度［3］(P90)。這與其說是法律法規(guī)修改的結(jié)果，不如說是行政機(jī)關(guān)主動放棄了行政裁決的職能，因?yàn)檫@些專業(yè)性較強(qiáng)的法律法規(guī)的實(shí)際制定主體就是其執(zhí)行機(jī)關(guān)——行政機(jī)關(guān)。

其二，社會公眾并未當(dāng)然地選擇行政性糾紛解決機(jī)制處理糾紛，而是選擇了訴訟機(jī)制。這主要表現(xiàn)為訴訟案件的大量增加，出現(xiàn)了所謂的“訴訟爆炸”的現(xiàn)象。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，近幾年，全國各級法院受理案件的數(shù)量一直居高不下，達(dá)到年均1000余萬件，且尚有持續(xù)增長的趨勢。面對如此之大的訴訟壓力，最高人民法院副院長張軍曾就最高法院工作報(bào)告與網(wǎng)民交流時說:“普通老百姓、鄰里家庭生活當(dāng)中發(fā)生一些矛盾是很正常的，不能打官司就不要打官司，更加不要敢于打官司?！保?］從維護(hù)社會秩序及公證的角度而言，訴訟本為解決糾紛的最終機(jī)制，但卻被大大提前適用;社會公眾寧愿選擇成本相對較高、效率相對低下的訴訟機(jī)制也不愿選擇同樣具有較高的權(quán)威性，同時成本相對低廉、效率更高的行政性糾紛解決機(jī)制。

面對理論上如此優(yōu)越而現(xiàn)實(shí)如此尷尬的行政性糾紛解決機(jī)制，不禁讓我們反思產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因。這其中包括:(1)隨著我國民主、法治化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，社會公眾訴訟意識的增強(qiáng);(2)司法公正、司法獨(dú)立等理念在訴訟中得以確立，訴訟機(jī)制公信力的提升;(3)社會過高推崇司法訴訟機(jī)制的作用，并對西方國家的體制缺少客觀準(zhǔn)確的理解，簡單地模仿照搬一些現(xiàn)代理念和制度，從而使得行政性糾紛解決機(jī)制的功能和作用受到貶低和質(zhì)疑，甚至不斷弱化;(4)受權(quán)力制衡理論的影響，行政權(quán)受到限制。但這些均為行政性糾紛解決機(jī)制陷入如此窘境的外在因素。根據(jù)唯物辯證法的觀點(diǎn):事物的內(nèi)部矛盾 (即內(nèi)因)是事物自身運(yùn)動的源泉和動力，是事物發(fā)展的根本原因。所以，理論與現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生如此之大反差的最主要原因還是在于行政性糾紛解決機(jī)制自身，即其程序設(shè)計(jì)及制度構(gòu)建存在某些方面的缺陷。

在我國，雖然行政性糾紛解決機(jī)制由行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、行政投訴、行政仲裁、行政和解以及信訪等多種解紛方式構(gòu)成，但是在諸多的解紛方式之中，僅有行政復(fù)議和信訪兩種解紛方式具有統(tǒng)一的程序及制度保障，而其他糾紛解決方式均未制定統(tǒng)一的程序及制度。其他解紛方式的程序及制度的規(guī)定大多數(shù)散見于各類的法律法規(guī)中，不同的規(guī)范性文件對同一解紛方式的程序及制度的規(guī)定又不盡相同，有的規(guī)定得較為詳細(xì)、具有可操作性，而有的只是進(jìn)行了原則性的規(guī)定。例如，關(guān)于行政調(diào)解的程序和制度雖然在我國的多數(shù)的行政性法律法規(guī)中均進(jìn)行了規(guī)定，但內(nèi)容不盡相同，規(guī)定各異。相對治安調(diào)解由《治安管理處罰法》、《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》等三部規(guī)范性文件對調(diào)解的范圍、基本原則、程序、調(diào)解協(xié)議等方面進(jìn)行了明確、具體、可操作的規(guī)定外，關(guān)于其他類型的行政調(diào)解的程序及制度的規(guī)定則較為原則?？梢姡狈Τ绦蚣爸贫缺Ｕ鲜俏覈姓约m紛解決機(jī)制的一大現(xiàn)實(shí)特征。

之所以出現(xiàn)程序及制度保障缺失的問題，主要是因?yàn)?(1)我國傳統(tǒng)的社會糾紛與矛盾對解紛機(jī)制的要求相對較低，在諸如社會保障、消費(fèi)等新興糾紛尚未出現(xiàn)之前，程序與制度方面的缺陷并未突顯;(2)我國社會主義法制建設(shè)起步較晚，各領(lǐng)域相關(guān)的法律法規(guī)正有待于建立和完善，尤其在行政法制建設(shè)中表現(xiàn)的更為明顯，依靠政策、管理習(xí)慣、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)依然在國家管理中發(fā)揮著中國要的作用;(3)立法實(shí)踐依然受到“重實(shí)體、輕程序”等傳統(tǒng)觀念因素的影響。

隨著各種新型社會糾紛與矛盾的不斷出現(xiàn)，面對缺少程序及制度保障的行政性糾紛解決機(jī)制，行政機(jī)關(guān)和糾紛當(dāng)事人均表現(xiàn)出了某種程序不信任，甚至直接回避，具體形式前已論及，不再贅述。究其原因主要在于:面對程序及制度的缺失，無論行政機(jī)關(guān)還是糾紛當(dāng)事人都面臨著某種不確定的風(fēng)險(xiǎn)。對糾紛當(dāng)事人而言，程序的缺失就意味著有可能失去公正、失去效率，甚至失去救濟(jì)的機(jī)會;制度的缺失就意味著可能失去強(qiáng)制力的保障，處理結(jié)果得不到真正的執(zhí)行。對行政機(jī)關(guān)而言，程序及制度的缺失就意味著有可能承擔(dān)職責(zé)之外的“額外責(zé)任”。之所以如此，是因?yàn)槌绦螂m然就有限制權(quán)力的作用，但其限制權(quán)力的過程，也是權(quán)力免責(zé)的過程;相反，缺少程序的限制，則可能會承擔(dān)“額外責(zé)任”。

由此可見，合理的程序設(shè)計(jì)、充分的制度保障是非訴訟糾紛解決機(jī)制的價值得以充分發(fā)揮的重要條件。程序設(shè)計(jì)合理、制度保障充分，則權(quán)威性高、效率高、有效性強(qiáng);反之，則權(quán)威性低、效率低、有效性弱。雖然非訴訟糾紛解決機(jī)制更注重解紛的實(shí)效，但并不當(dāng)然地排斥程序及制度保障所具有的效率、效力等功能優(yōu)勢，因?yàn)檩^高的效率、適度的約束力本身就是非訴訟解紛機(jī)制所追求的實(shí)效之一。

三、我國行政性糾紛解決機(jī)制與司法訴訟之間的銜接不斷加強(qiáng)

加強(qiáng)各類糾紛解決機(jī)制間的功能互補(bǔ)與制度銜接，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，已經(jīng)成為世界各國有效化解社會矛盾的必然選擇?！皬姆山?jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，在具體運(yùn)作中，由于多種解決機(jī)制能夠功能相濟(jì)、相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了資源的合理配置與效率，必將在社會資源總量上降低糾紛解決的成本，形成各種解決機(jī)制的良性循環(huán)。糾紛解決機(jī)制從多元化立場出發(fā)，相互協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)，能夠全方位、多角度地實(shí)現(xiàn)社會整體的宏觀正義，達(dá)到糾紛解決事半功倍的效果?！保?］(P18)在糾紛解決實(shí)踐中，非訴訟程序與訴訟程序的關(guān)系至關(guān)重要，二者的合理銜接也成為多元化糾紛解決機(jī)制設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。這一方面是為了保證非訴訟程序的正當(dāng)性與合法性，增加司法制約;另一方面也是為了提高非訴訟程序的效力和效益，避免資源與解紛成本的浪費(fèi)。

在很長一段時期，我國的行政性糾紛解決機(jī)制與訴訟機(jī)制之間的未能實(shí)現(xiàn)合理、有效的程序及制度銜接，行政性糾紛解決機(jī)制與訴訟之間各行其是，導(dǎo)致行政性糾紛解決機(jī)制的功能受到極大的限制。例如，就行政裁決司法審查制度而言，最高人民法院在1991年頒布的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的意見 (試行)》中明確將行政裁決納入行政訴訟的范圍，其第4條規(guī)定:“公民、法人或其他組織對行政機(jī)關(guān)就賠償問題所作的裁決不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。”但在1993年9月3日發(fā)布的《關(guān)于如何處理經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府調(diào)處的民間糾紛的通知》中卻明確將行政裁決排除在行政訴訟受案范圍之外，其中第2條規(guī)定:“民間糾紛經(jīng)司法助理員調(diào)解，當(dāng)事人未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后又反悔，如果一方直接向人民法院起訴，或者先請求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處理但不服調(diào)處決定而向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理，以原糾紛的雙方為案件當(dāng)事人?！倍?000年頒布的《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》中則未明確將行政裁決納入行政訴訟受案范圍。由此可見，行政裁決與訴訟在銜接上存在著明顯的缺陷。這一缺陷也直接導(dǎo)致了解紛實(shí)踐中“一起經(jīng)過14次裁判的行政案件”［6］(P93)的出現(xiàn)。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，隨著解紛實(shí)踐的深刻變化，我國亦開始重視多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建，不斷加強(qiáng)各類糾紛解決機(jī)制間的銜接，以實(shí)現(xiàn)各解紛機(jī)制間的優(yōu)勢互補(bǔ)。隨著《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》的相繼頒布與實(shí)施，行政復(fù)議與訴訟之間在程序及制度上實(shí)現(xiàn)了有效的銜接，建立了行政復(fù)議前置行程序及行政復(fù)議司法審查制度，從而使行政復(fù)議解紛方式的適用性、公信力得到明顯的提升，解紛功能得以充分發(fā)揮。2009年8月，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于建立健全與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》，要求完善訴訟與仲裁、行政調(diào)處、人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機(jī)制。明確了包括行政裁決、行政調(diào)解在內(nèi)的行政性糾紛解決機(jī)制與訴訟機(jī)制之間的關(guān)系，使兩者之間的銜接更加緊密、合理、協(xié)調(diào)。其第8條規(guī)定:“當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對平等主體之間民事爭議所作的調(diào)解、裁決或者其他處理，以對方當(dāng)事人為被告就原爭議向人民法院起訴的，由人民法院作為民事案件受理。法律或司法解釋明確規(guī)定作為行政案件受理的，人民法院在對行政行為進(jìn)行審查時，可對其中的民事爭議一并審理，并在作出行政判決的同時，依法對當(dāng)事人之間的民事爭議一并作出民事判決?！薄靶姓C(jī)關(guān)依法對民事糾紛進(jìn)行調(diào)處后達(dá)成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議或者作出的其他不屬于可訴具體行政行為的處理，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質(zhì)，法律另有規(guī)定的除外?！庇纱丝梢?，行政性糾紛解決機(jī)制與訴訟機(jī)制之間的程序銜接與功能互補(bǔ)已成為我國行政性糾紛解決機(jī)制的又一現(xiàn)實(shí)特征。

通過對我國行政性糾紛解決機(jī)制現(xiàn)實(shí)特征的上述分析，我們可以勾勒出一定時期我國行政性糾紛解決機(jī)制發(fā)展的方向，即逐步完善行政糾紛解決方式的制度及程序、加強(qiáng)與訴訟機(jī)制的銜接和功能互補(bǔ)，構(gòu)建多元化的行政性糾紛解決機(jī)制。

［1］俞可平.治理和善治引論［J］.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，1999，(5).

［2］范愉，李浩.糾紛解決——理論、制度與技能［M］.北京:清華大學(xué)出版社，2010.

［3］王小紅.和諧社會建設(shè)需要行政裁決制度［J］.北方法學(xué)，2008，(4).

［4］劉晶瑤.“敢不敢打官司”，要視訴求性質(zhì)而定［N］.新華每日電訊，2010－03－13.

［5］王振清.多元化糾紛解決機(jī)制與糾紛解決資源［J］.法律適用，2005，(2).

［6］吳毓平.一起經(jīng)過14次裁判的行政案件［J］.行政法學(xué)研究，1998，(4).

Dispute Settlement Mechanism of the Administrative Features of the Real

XU Fu－shan
(Party School of CPC Changchan Municipal Committee，Changchun 130022，China)

The administrative features of the reality of dispute settlement mechanisms，is the height of its general situation and problems，reflecting a specific period of administrative law of development of dispute settlement mechanisms.In this paper，the Chief of the dispute settlement mechanism of the diversity，the lack of procedures and systems security，and the growing convergence of action mechanism of characteristics such as rational analysis of reality，trying this as a"breakthrough"to resolve the dispute settlement mechanism of the Chief of Deconstruction and Problems in the build process，from the established dispute settlement mechanisms of the administrative direction of development.

administrative dispute resolution mechanisms;diversification;social disputes

D912.1

A

2095－0292(2011)03－0049－05

2011－03－01

徐福山，中共長春市委黨校法學(xué)教研部講師，從事行政法研究。

［責(zé)任編輯 孫廣耀］