吳軍飛

(浙江金融職業(yè)學(xué)院,浙江杭州 310018)

民間智庫在公共政策制定中的功能及實(shí)現(xiàn)障礙

吳軍飛

(浙江金融職業(yè)學(xué)院,浙江杭州 310018)

在國際事務(wù)日益紛繁復(fù)雜、中國政府公共決策逐漸透明民主的背景下,中國民間智庫應(yīng)運(yùn)而生。中國民間智庫因其獨(dú)立的身份和中立的價值,必將在政府公共政策制定中發(fā)揮應(yīng)有的功能,使決策更加民主、科學(xué),并減少資源浪費(fèi)。但是,生存身份尷尬、資金來源渠道少、研究人員專業(yè)化程度低、政策影響力不大等障礙,卻阻礙了其功能的實(shí)現(xiàn)。

民間智庫;公共政策;功能;障礙

公共政策是政府實(shí)施公共管理、促進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)的主要手段。公共政策的實(shí)現(xiàn)是信息、咨詢、決斷、執(zhí)行、監(jiān)控、評估和反饋等各子系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互依存和相互作用的過程。因此,完善公共政策的咨詢系統(tǒng),聽取政府部門之外的聲音,對公共政策制定來說顯得尤為重要。

如今,在愈演愈烈的國際競爭中,中國的經(jīng)濟(jì)硬實(shí)力雖有所提升,但體現(xiàn)國家智慧的軟實(shí)力差距還很大。西方研究機(jī)構(gòu)對國際政治、經(jīng)濟(jì)、文化等形勢的研究在戰(zhàn)略性、前瞻性上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中國。中國只有提高體現(xiàn)智慧的軟實(shí)力,才能真正屹立于世界民族之林。此外,由于現(xiàn)代社會日益多元化,中國政府在決策上也逐漸民主、透明。中國民間智庫正是在這樣的社會環(huán)境中應(yīng)勢而生。

智庫被稱作 Think Tank,又被稱為思想庫或腦庫?！皬馁Y本構(gòu)成和隸屬角度來看,中國目前的智庫主要分為三大類:官方智庫、大學(xué)附屬型智庫和民間智庫”。[1]而民間智庫是為政府或企業(yè)決策提供資料、信息、指導(dǎo)、策略的非官方的研究機(jī)構(gòu)。較之于官方智庫,它具有獨(dú)立的身份和中立的價值觀。作為體制內(nèi)的智庫,官方智庫在政府公共決策的過程中發(fā)揮著重要的作用。同樣,民間智庫在政府公共政策制定中的咨詢作用也必將逐漸擴(kuò)大。

一、民間智庫在公共政策制定中的功能

官方智庫和大學(xué)附屬型智庫受到部門本位和學(xué)科本位的限制。與他們相比,體制外的民間智庫具有獨(dú)立的身份和中立的價值。因此,在公共政策制定中具有不可替代的功能。從目前來看,主要體現(xiàn)為以下幾方面。

(一)民間智庫參與公共決策,有利于政府決策中的利益協(xié)調(diào)。

盡管政府是公共利益的代表,是人民賦予權(quán)力的執(zhí)行者,但是其制定的公共政策未必能完全體現(xiàn)民意,符合大多數(shù)人的利益。原因是多樣的,除了決策者的有限理性、決策程序的不完善之外,更重要的是公民參與民主決策的途徑有限以及決策者個人及其所代表的集團(tuán)或黨派的利益與偏好不同。

隨著政治改革的深入、公民意識的覺醒、網(wǎng)絡(luò)交流平臺的發(fā)達(dá)和媒體輿論監(jiān)督的加強(qiáng),公民參與公共決策與以前相比有了較大的進(jìn)步。但是,我們也要看到,網(wǎng)絡(luò)民意、社評建言,從一定程度上看,雖然體現(xiàn)了民主的進(jìn)步,但距離形成一個科學(xué)的決策體制尚相去甚遠(yuǎn)。我們且不說公民現(xiàn)有參與公共決策的途徑有限,就是像聽證會這樣已被法律認(rèn)可的民主參與機(jī)制,在公共政策制定的實(shí)際過程中,要么形同虛設(shè),要么在參與的對象范圍、信息的公開程度、程序的規(guī)范完善上都存在不足。

另外,政府、政黨、利益集團(tuán)、媒體、社會公眾等不同的政策管理主體由于其不同的利益和話語權(quán),在公共政策制定的過程中,發(fā)揮的影響力不同。公共政策未必能真正符合民眾的利益要求。

民間智庫由于其身份獨(dú)立,且來自民間,他們能夠收集不同民眾的利益訴求,實(shí)現(xiàn)公共利益的初步整合,并且以咨詢的方式對政府決策施加影響。從一定意義上說,民間智庫的咨詢功能是民眾影響公共決策的重要途徑。

(二)民間智庫參與公共決策,有利于政府決策的科學(xué)化

現(xiàn)代社會的多元化與復(fù)雜性,要求政府在決策時必須依賴廣泛的咨詢。目前,中國十大智庫如中國社會科學(xué)院、國務(wù)院發(fā)展研究中心等大都屬于官方或半官方機(jī)構(gòu)。它們提供的政策或咨詢在國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、外交等各領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用。但是,我們也看到,這些智庫的經(jīng)費(fèi)來源于政府。他們并非獨(dú)立的第三方。他們有時是做“御用”文章,有時是為公共政策提供注腳。他們的部門本位導(dǎo)致他們看問題的視角、視域是有局限的。但民間智庫身份獨(dú)立,深深扎根于民間,他們的觀點(diǎn)更客觀,視野更寬闊。如果民間智庫能更多地為政府提供咨詢,政府在決策時就能擁有更多的信息和進(jìn)行更多的利益權(quán)衡,從而制定更優(yōu)的方案。

(三)民間智庫參與公共決策,能減少公共政策成本的浪費(fèi)

全國人大常委會委員長吳邦國曾說:我們國家最大的浪費(fèi)莫過于戰(zhàn)略決策的失誤?！爸袊嗣翊髮W(xué)公共管理學(xué)院毛昭暉教授說,從國際視角看,中國的決策失誤率達(dá)到30%,西方發(fā)達(dá)國家卻只有5%左右”。[2]各級政府決策失誤的慘痛教訓(xùn)昭示著我國政府在公共政策成本上的極大浪費(fèi)。這說明,一方面有些政府還沒有形成決策咨詢的意識,在決策時存在“拍腦袋”現(xiàn)象。另一方面,一些政府也還沒有將民間智庫的力量吸納到公共決策中來。決策智力支持系統(tǒng)的建立,民間智庫的加入,必將減少各級政府在決策時的盲目性,減少公共資源的浪費(fèi)。

二、民間智庫功能的實(shí)現(xiàn)障礙

盡管民間智庫參與公共決策有諸多裨益,但是這些功能的真正實(shí)現(xiàn)卻仍存在著諸多障礙。

(一)生存身份尷尬

現(xiàn)有的中國民間智庫一是以非營利性社會組織的形式出現(xiàn),二是以工商注冊企業(yè)的形式出現(xiàn)。但是,不管是以非營利性社會組織還是以企業(yè)的形式出現(xiàn),中國民間智庫的身份都比較尷尬。作為非營利性的社會組織,不管是《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(1998年9月25日國務(wù)院第8次常務(wù)會議通過)還是《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998年10月25日國務(wù)院令第251號發(fā)布)都規(guī)定,非營利性社會組織必須有業(yè)務(wù)主管單位。從尋求身份獨(dú)立的民間智庫的本意來看,他們并不愿意找這樣的“婆婆”管自己。因此,一些民間智庫不得已只能以企業(yè)的形式注冊,但這又使他們疲于處理工商、稅務(wù)等行政事務(wù)。

(二)資金來源渠道少

作為非營利機(jī)構(gòu)的民間智庫,必須有穩(wěn)定的資金來源,才能安心從事政策研究,提供知識產(chǎn)品。西方智庫的經(jīng)費(fèi)主要來自于基金會、企業(yè)和個人的捐贈,以及政府委托項(xiàng)目的合同收入等。在中國以公司注冊的民間智庫,其資金主要來源于市場,即主要是為企業(yè)決策進(jìn)行咨詢獲得的收入。讓人尷尬的是,中國一些民間智庫的資金來自國外基金會及跨國公司的資助。這不僅讓政府對其存在目的、價值等產(chǎn)生疑慮,而且對民間智庫研究的獨(dú)立性也會產(chǎn)生影響。總之,中國的民間智庫缺乏穩(wěn)定、多元的資金來源渠道。資金來源少成為民間智庫成長的重要瓶頸。

(三)研究人員專業(yè)化程度低

人才是決定民間智庫影響力的最關(guān)鍵因素。美國智庫從規(guī)模上看,一般超過100人的就算是大智庫了。但是,美國智庫的研究人員專業(yè)化程度非常高。他們一般都是各學(xué)科的專家,或者是有著豐富政治經(jīng)驗(yàn)的前政府官員。他們非常注重政策分析人員和政策研究人員的培養(yǎng),而且這種人力資源的積累需要十幾年才能真正完成。此外,美國智庫的運(yùn)作是團(tuán)隊(duì)協(xié)作式的,專業(yè)化分工非常細(xì)。當(dāng)完成一個政府委托項(xiàng)目時,他們能夠在短時間內(nèi)收集各自領(lǐng)域的信息。美國智庫的專業(yè)化人才使得他們在公共決策面前擁有話語權(quán),同時增強(qiáng)了其對政府決策的影響力。

然而,目前中國一些著名的民間智庫的聲望和名譽(yù)主要來源于智庫發(fā)起人,他們的知識產(chǎn)出在整個智庫中占了非常大的比例。另外,“由于中國現(xiàn)行體制,具有專業(yè)素養(yǎng)的政策研究和分析人士,不情愿或不能夠到民間智庫中工作,這就造成了民間智庫目前在人才隊(duì)伍建設(shè)上的困境”。[3]

與西方智庫相比,中國民間智庫的研究人員在專業(yè)性上還需要加強(qiáng)建設(shè)。

(四)政策影響力不大

美國布魯金斯研究院理事會主席約翰·桑頓先生指出,“布魯金斯能夠成為一個頂級智庫,關(guān)鍵在于它一直堅(jiān)守三個核心價值:質(zhì)量、獨(dú)立性和影響力”。[4]美國智庫通過其專業(yè)的研究,在政府決策中發(fā)揮著重要的咨詢作用。美國政府甚至在已有決策備選方案時,仍愿意委托智庫進(jìn)行研究以提供支持證據(jù)或傾聽反對聲音,以提高決策的科學(xué)化和公信力。美國智庫以其曾在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域發(fā)揮的影響力,鞏固著自己在政府和公眾心目中的地位。

在中國,政府與民間智庫缺乏良性互動。一方面,政府對民間智庫的價值和作用心存疑慮;另一方面,民間智庫無法滿足政府的決策咨詢需求,導(dǎo)致政府與民間智庫關(guān)系的非良性互動。中國民間智庫尚未在政府和民眾面前建立起影響力。清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授薛瀾在接受《人民論壇》的采訪時說:“智庫的研究成果不僅向政府部門輸出,還必須以各種形式向其他關(guān)心該政策問題的公眾和社會團(tuán)體提供,使智庫通過豐富多樣的方式實(shí)現(xiàn)其政策影響力?！盵5]

綜上所述,中國民間智庫的發(fā)展壯大,必然伴隨著中國公共決策機(jī)制的改革。而中國公共政策的制定必然要求民間智庫的智力支持。中國民間智庫的發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。

[1]王志存.中國民間智庫的發(fā)展障礙與對策思考[J].法制與社會,2009(8):240.

[2]王俊秀.人大教授呼吁:今后反腐重點(diǎn)要轉(zhuǎn)向決策類腐敗[N].中國青年報(bào),2008-01-12.

[3]李文濤.中國民間智庫現(xiàn)狀分析與發(fā)展建議[J].商場現(xiàn)代化,2009(13):196.

[4]智庫的核心價值是什么?——訪布魯金斯研究院理事會主席約翰·桑頓[J].決策與信息,2009(8).

[5]康培.多元趨勢之后:中國智庫仍需“松綁”[J].人民論壇·政論雙周刊,2009(5).

[6]陳潭.公共管理案例分析[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2009:7.

[7]王春福.政策網(wǎng)絡(luò)的開放與公共利益的實(shí)現(xiàn)[J].中共中央黨校學(xué)報(bào),2009(1):99-103.

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1008-2603(2011)06-0041-03

2011-09-08

吳軍飛,女,浙江金融職業(yè)學(xué)院講師。

(責(zé)任編輯:王 荻)