10%土地出讓金用于農(nóng)田水利
2011-08-15 00:47:53孫春芳
河南水利與南水北調(diào) 2011年3期
□孫春芳
土地出讓金的10%將用于農(nóng)田水利建設(shè)。即將出臺(tái)的中央一號(hào)文件對(duì)此做了這樣硬約束性的規(guī)定。按照國(guó)土資源部公布的數(shù)據(jù)，僅2010年，全國(guó)土地出讓金數(shù)額就達(dá)2.7萬(wàn)億元。也就是說(shuō)，今年農(nóng)田水利設(shè)施投資的數(shù)額將達(dá)2700億元。僅此數(shù)據(jù)，比此前的預(yù)計(jì)投資額遠(yuǎn)超1000億元。
水利部部長(zhǎng)陳雷在2010年11月12日召開(kāi)的全國(guó)冬春農(nóng)田水利基本建設(shè)電視電話工作會(huì)議上稱，今年的農(nóng)田水利基本建設(shè)總投資力爭(zhēng)較上年增加10%以上，超過(guò)1700億元。而以往的水利建設(shè)資金一向以中央財(cái)政的專項(xiàng)資金為主，地方配套資金和社會(huì)資金、銀行貸款為輔，中央財(cái)政資金的層層轉(zhuǎn)撥導(dǎo)致資金落實(shí)不到位、地方政府的配套資金往往缺失，已成水利投資的痼疾。此次用地方政府的土地出讓金10%來(lái)落實(shí)地方配套，使水利建設(shè)資金的地方配套部分有了制度上的保障。
一、水利欠賬達(dá)數(shù)萬(wàn)億元
國(guó)家水利投資主要用于大江大河的治理和氣象事業(yè)發(fā)展，能夠分給小型農(nóng)田水利建設(shè)的費(fèi)用微乎其微。國(guó)務(wù)院副總理回良玉稱，農(nóng)田水利建設(shè)已成我國(guó)糧食生產(chǎn)的重大短板和缺口。而據(jù)社科院農(nóng)發(fā)所宏觀部副主任李國(guó)祥的粗略估計(jì)，目前農(nóng)田水利建設(shè)的欠賬已達(dá)數(shù)萬(wàn)億元。
中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院一份關(guān)于農(nóng)田水利建設(shè)的報(bào)告稱，2010年上半年大旱，我國(guó)耕地受旱面積達(dá)786.67萬(wàn)公頃，其中作物受旱643.93萬(wàn)公頃。大旱之后緊接著大澇，去年我國(guó)26個(gè)省(區(qū)、市)遭受洪澇災(zāi)害，累計(jì)農(nóng)作物受災(zāi)615.5萬(wàn)公頃，直接經(jīng)濟(jì)損失1202億元。
中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田稱集體化時(shí)期結(jié)束之后，從數(shù)字上看，對(duì)于水利建設(shè)的總體投入一直在不斷上升；但實(shí)際效果來(lái)看，農(nóng)民群眾和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際受惠卻越來(lái)越少，在許多農(nóng)村地區(qū)，改革開(kāi)放30多年后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍以上世紀(jì)70年代以前建成的農(nóng)田水利設(shè)施為基礎(chǔ)。鄭風(fēng)田認(rèn)為，一方面的原因是財(cái)政支農(nóng)資金投入不足。國(guó)家水利投資大約有60%主要用于大江大河的治理和氣象事業(yè)發(fā)展，而直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的僅占40%左右，其中，能夠分給小型農(nóng)田水利建設(shè)和水土保持工作的費(fèi)用就更加微乎其微。在資金使用的區(qū)域分配上，也存在著“多的越多，少的越少”的馬太效應(yīng)。鄭風(fēng)田認(rèn)為，東部地區(qū)由于集體經(jīng)濟(jì)略為發(fā)達(dá)，完全沒(méi)有農(nóng)田水利投資的村莊數(shù)相對(duì)較少，超過(guò)60%的農(nóng)田水利投資用到了東部；而西部地區(qū)和東北地區(qū)既缺乏來(lái)自國(guó)家的資金投入，又無(wú)力自籌，農(nóng)田水利建設(shè)資金嚴(yán)重缺乏。
據(jù)調(diào)查，全國(guó)目前有1/3以上的水庫(kù)帶病運(yùn)行，灌區(qū)工程基本完好的僅占30%；水土流失面積占國(guó)土面積的16.7%，達(dá)160.3萬(wàn)平方公里，比上世紀(jì)50年代初增加38%。
二、“最后一公里”將成投資重點(diǎn)
目前農(nóng)村水利建設(shè)中最大的問(wèn)題是所謂“最后一公里”的建設(shè)缺位問(wèn)題，盡管利用國(guó)家投入修建了水庫(kù)、主渠道等，但就是沒(méi)辦法通到田間地頭，而農(nóng)民自身由于資金缺乏、集體行動(dòng)能力弱化等問(wèn)題，也無(wú)法承擔(dān)起最后一公里溝塘渠堰的建設(shè)。
社科院農(nóng)發(fā)所副所長(zhǎng)杜曉山稱，一方面，各地都在上馬投資一些大型的水庫(kù)建設(shè)、水利樞紐工程；另一方面，當(dāng)?shù)刂行⌒退畮?kù)病險(xiǎn)率高、渠道垮、堵、淤、漏等現(xiàn)象卻遲遲得不到解決，即使近年來(lái)隨著國(guó)家支農(nóng)力度的不斷加大，一些地區(qū)開(kāi)始重視農(nóng)田水利建設(shè)投入，也大多是重“大”輕“小”，更愿意向原本基礎(chǔ)設(shè)施條件較好的糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行集中投入，而忽視了更多貧困地區(qū)農(nóng)民的用水需求。大量資金被投入用于回報(bào)較高的工業(yè)、城市用水等用途，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理乏力、年久失修，經(jīng)營(yíng)日趨困難、管理日趨衰敗。
2011年的農(nóng)田水利建設(shè)資金如何分配，是否也會(huì)重大輕小？針對(duì)此問(wèn)題，中國(guó)水科院教授、前水利所總工程師劉樹(shù)坤稱，此次農(nóng)田水利建設(shè)的資金基本都會(huì)用在小水利建設(shè)上面，大中工程的投入資金不在此次專項(xiàng)資金的安排范圍之內(nèi)。
三、投資決策權(quán)或?qū)⑾乱?/h2>
中央政府勢(shì)必會(huì)把農(nóng)田水利建設(shè)的進(jìn)展作為考核地方官員的指標(biāo)之一，強(qiáng)行約束地方把資金落到實(shí)處。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員、前水利部長(zhǎng)汪恕誠(chéng)此前曾稱，水資源緊缺和分布的不平衡，對(duì)我國(guó)的糧食安全將造成重大威脅。此次部分土地出讓金用于農(nóng)田水利建設(shè)的規(guī)定，無(wú)疑把資金投入的責(zé)任轉(zhuǎn)到了地方政府。 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)部綜合研究室主任郭建軍認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)動(dòng)力來(lái)講，地方政府沒(méi)有多少積極性去投資搞農(nóng)田水利建設(shè)。因此中央政府勢(shì)必會(huì)把農(nóng)田水利建設(shè)的進(jìn)展力度作為考核地方主政官員的指標(biāo)之一，通過(guò)這樣的獎(jiǎng)懲機(jī)制來(lái)強(qiáng)行約束地方政府把資金落到實(shí)處。
既然資金的投入責(zé)任已經(jīng)部分下移，投資的決策權(quán)也應(yīng)該適當(dāng)下移。杜曉山稱，對(duì)哪些工程需要整修和興建，最底層的農(nóng)民和村組織最清楚。而目前這種中央政府層層撥款的方式無(wú)法靈活適應(yīng)地方的特殊情況，往往是錢到的時(shí)候，莊稼已經(jīng)旱死了。
而在農(nóng)村公共投入的決策、勞動(dòng)力的使用、資金的管理落實(shí)方面，目前存在的問(wèn)題也很多。1998年國(guó)家開(kāi)始逐步取消農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工，2006年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全部免除，在減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)也讓農(nóng)村公共投入困境逐步顯化，對(duì)于村一級(jí)小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理維護(hù)工作的投入也更加缺乏；另一方面，農(nóng)村地區(qū)的人力資源、資金等長(zhǎng)期向城市流動(dòng)，在這一趨勢(shì)下，也使得農(nóng)村地區(qū)越來(lái)越難以通過(guò)自籌方式投入小型農(nóng)田水利建設(shè)。在河北、河南、山東等地，當(dāng)?shù)卮迕駥幵富ㄙM(fèi)較多的錢每家每戶自行打井，也不愿意共同出資修渠灌溉。
中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院的調(diào)查報(bào)告稱，目前，部分農(nóng)村地區(qū)嘗試以“一事一議”的民主方式讓農(nóng)民自己決定是否對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行人力物力投入；重慶、湖北、河北等地農(nóng)民則嘗試建立用水者協(xié)會(huì)等制度，引導(dǎo)農(nóng)民對(duì)水利設(shè)施和水資源進(jìn)行自我管理。杜曉山稱，一事一議在村一級(jí)的小范圍內(nèi)實(shí)施可以，但許多水利設(shè)施往往是跨村、跨鎮(zhèn)的，傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村日益空心化的情況，使農(nóng)田水利建設(shè)的組織成本很高。杜曉山建議，農(nóng)田水利建設(shè)需要建立“自下而上”的需求表達(dá)機(jī)制，投資的決策權(quán)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)下移。
一些專家一致認(rèn)為，在政府主導(dǎo)的投資之外，也需要鼓勵(lì)各種民間資本通過(guò)捐贈(zèng)、公益投資等多種渠道進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)，同時(shí)利用民間NGO的力量來(lái)監(jiān)督工程項(xiàng)目的實(shí)施、管理和維護(hù)工作，通過(guò)加強(qiáng)多渠道的資源動(dòng)員能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利建設(shè)的多方合作機(jī)制。
（——摘自2011年1月12日《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》）
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