杜 濤

(保定市公路管理局)

國內(nèi)外道路經(jīng)營與管理方式的探討

杜 濤

(保定市公路管理局)

道路的經(jīng)營與管理一直是城市發(fā)展的重要方面，對道路管理問題進行研究有著重大現(xiàn)實意義。道路作為一種通車流量大、設施完善、清潔舒適的現(xiàn)代化交通載體，其快捷、安全和舒適的特點，在提高經(jīng)濟效益和社會效益的作用方面日益凸現(xiàn)。隨著城市道路通車里程的急劇增加和使用范圍的迅速擴大，如何管好、養(yǎng)好道路，充分發(fā)揮道路的經(jīng)濟效益和社會效益，切實保證道路建設為社會作出更大的貢獻，成為社會各界和有關部門愈來愈關心的問題。

道路;經(jīng)營;管理;養(yǎng)護

1 國外道路管理市場化簡介

1.1 英國

英國是世界上公路最發(fā)達的國家之一，干線道路由公路機構代表政府進行管理，英國將干線道路劃分為24個管理地區(qū)，每一地區(qū)的養(yǎng)護管理機構由公路機構、管理代理機構和限期承包商組成。非政府和政府部門均可投標代理機構。

在每個干線道路養(yǎng)護地區(qū)，公路機構和管理代理機械簽訂合同，另一份是公路機械和限期承包商之間的合同。代理機構和承包商之間沒有合同，但是代理機構負責管理和監(jiān)督限期承包商的工作.各地區(qū)的代理機構和限期承包商的主要任務是負責那一地區(qū)路網(wǎng)的日常管理，即日常和周期性工作之和總值不超過10萬英鎊的工作，對價值超過10萬英鎊的工作則采取公開招標的方式。合同基本期限是三年，為了鼓勵代理人和限期養(yǎng)護承包商為公路機構和道路使用者提供最好的服務，作為獎勵，合同可以延長l年或2年。英國的干線公路養(yǎng)護超級代理人制建立了合作方的伙伴關系，這種養(yǎng)護管理實際上就是養(yǎng)護合同管理。這種體制建立的前提是干線公路網(wǎng)己經(jīng)形成，養(yǎng)護管理統(tǒng)一分級，養(yǎng)護市場成熟，市場法制健全，合同管理規(guī)范。

這種養(yǎng)護管理體制的突出優(yōu)點是:管理層次清楚，責任明確。突出政府機構的審查、評估職能，把養(yǎng)護管理職能下放給超級養(yǎng)護代理。引入競爭機構和大中修，對提高養(yǎng)護質(zhì)量，降低養(yǎng)護成本起到了很好的作用。存在的缺陷是:不同的地區(qū)的養(yǎng)護代理制定的養(yǎng)護計劃、養(yǎng)護技術標準不易統(tǒng)一。

1.2 美國

美國自1937年道路管理實現(xiàn)由“建設管理為主”、“建養(yǎng)并重”轉(zhuǎn)化到“以養(yǎng)為主”，養(yǎng)護管理經(jīng)驗比較成熟，美國聯(lián)邦政府負責道路建設投資的9成以上，道路建成后交各州按照《美國從SHT嶙路手冊》的規(guī)定，統(tǒng)一進行養(yǎng)護管理。各州設置的養(yǎng)護單位以地理區(qū)域劃分，只考慮工作現(xiàn)場和時間因素，作業(yè)對象沒有高等級和一般道路之分。

下面以弗吉尼亞養(yǎng)護服務中心為例介紹美國的新型養(yǎng)護管理方式。弗吉尼亞養(yǎng)護服務中心是弗吉尼亞州交通廳為解決公路系統(tǒng)老化導致費用不斷增加而革新的一種富有成效的公路養(yǎng)護管理模式，這種承包性質(zhì)的道路養(yǎng)護管理模式出現(xiàn)后，其它州紛紛效仿。對于不可抵抗的自然災害引起的養(yǎng)護項目的支出，如果有總統(tǒng)或州政府發(fā)出的緊急通告，相應的費用由聯(lián)邦政府或州政府支付。另一方面，公司對一些不可預測的項目支出或事故(如橋梁損壞、重大雪災等)，通過購買保險來彌補有關損失。

這種承包養(yǎng)護的優(yōu)點是:可以精簡州交通廳養(yǎng)護管理機構人員，降低人員費用、養(yǎng)護費用，節(jié)約的經(jīng)費還會逐年增加，使聯(lián)邦政府從日益增長的公路養(yǎng)護投資中擺脫出來，養(yǎng)護投資更趨合理。路況在養(yǎng)護承包期內(nèi)可以得到較好的保障，路面及構造物得到較好的改善。缺點是:在承包期內(nèi)政府的調(diào)控能力降低，由于私人承包公司要考慮效益成本，不利于推廣新方法、新材料、新工藝;一旦私人承包公司經(jīng)營不善中途撤出，政府需要重新選擇承包商，容易導致養(yǎng)護的連續(xù)性中斷。

1.3 日本

1956年日本頒布了道路公團法，設省建設大臣監(jiān)督的半官性質(zhì)組織，同年成立了日本道路公團。道路公團是受建是獨立的、特殊的法人。管理局是負責管理和養(yǎng)護道路的單位，道路公團下設建設基本上按行政區(qū)劃設置。管理局設有技術部，主要負責道路的改建、大修、日常養(yǎng)護、各種設施和機械設備的維修管理，以及處理和解決上述業(yè)務有關的一些技術問題。局內(nèi)每50 km左右設一管理事務所，一般均按路線的區(qū)間劃分，個別情況下，如主干道的交叉處，也可按片設所。管理事務所是負責管理和養(yǎng)護道路的基層單位，主要從事管理工作。

日本道路的養(yǎng)護管理有這樣特點:(1)依法管理，1952年道路法和1956年道路公團法的頒布，使城市道路修建和管理一體化體制正式確立并用法律形式固定下來;(2)養(yǎng)護管理方式統(tǒng)一，采取公司化垂直管理，管理機構層次清楚完整;(3)養(yǎng)護管理機構的管理、質(zhì)量監(jiān)督職能突出，屬技術密集型管理;(4)養(yǎng)護施工社會化程度高，養(yǎng)護工程采取對外發(fā)包或委托，下設獨立的養(yǎng)護施工隊伍，養(yǎng)護管理部門一般不配置施工設備，只集中資金購置急需的管理用車和日常維護設備’。日本道路的養(yǎng)護管理體制的突出優(yōu)點是:養(yǎng)護管理機構設置統(tǒng)一規(guī)范，有利于政令暢達，有利于養(yǎng)護標準、規(guī)范的統(tǒng)一和行業(yè)管理;有利于機構精簡，減少人員、設備投資;有利于促進委托、承包企業(yè)高質(zhì)量完成養(yǎng)護業(yè)務，為道路使用提供最佳服務。這種養(yǎng)護管理體制建立的基本前提是:有立法保障、社會分工的高度細化和企業(yè)信譽制度的建立，并要求養(yǎng)護管理部門具備較高的管理水平，以協(xié)調(diào)、處理和相關企業(yè)的關系。

1.4 法國

法國城市道路的養(yǎng)護體制比較簡單，非特許經(jīng)營的公路由政府委托專業(yè)公司進行養(yǎng)護，費用由財政支出。特許經(jīng)營道路則由特許經(jīng)營公司負責日常養(yǎng)護和小修，大中修則由合作企業(yè)或?qū)I(yè)公司承擔，費用從通行費收入中列支，通行費收入的25%用于養(yǎng)護和管理。法國道路養(yǎng)護方式主要依據(jù)車流量大小來確定，在建設初期就對養(yǎng)護方式進行分析，一種是采用日常性小修養(yǎng)護方式，另一種則根據(jù)路面壽命采用周期性的養(yǎng)護方式。

2 國內(nèi)道路管理市場化簡介

為了規(guī)范城市道路的管理，國家專門制定了相關法規(guī)。各地在管理的過程中，結合實際，采用了不同的管理方法，以下列舉說明:

2.1 成都

成都市從1998年起陸續(xù)興建了三環(huán)路、人民南路延長線、老成渝路，成龍路和火車南站立交橋等重點基礎設施項目，總投資104億元。為彌補道路建設資金和建成后管理費用的不足，經(jīng)成都市政府批準，成都城投公司在成都市范圍內(nèi)，收取車輛通行費，每年標準是400元/年，每年收取通行費約2億元。其中用于三環(huán)路管養(yǎng)維護費用約1億元。成都城投公司下屬的路橋管理公司通過市場化運做，對所管轄的三環(huán)道路橋梁環(huán)衛(wèi)，綠化，路燈橋梁檢測等采取面向市場招標的形式，以單位面積管養(yǎng)費用為基數(shù)，通過公開招標競爭，選擇管養(yǎng)公司進行具體管理。成都路橋管理公司主要負責對合同的監(jiān)管檢查，降低管理成本，效益較為明顯。成都路橋公司還成立了一個分公司，主要負責道路設施巡查，道路零星修補，故障車輛拖車服務，提供人性化聲訊電話救助等業(yè)務。

2.2 廣州

廣州市也在嘗試逐步通過市場化運作，城市道路管理工作走向市場。企業(yè)化管理道路來維護社會公益性資產(chǎn)，例如2004年4月廣州城投新三橋公司成立。主要負責江灣/解放/鶴洞三座新建大橋及其配備設施的經(jīng)營管理工作，因廣州市政府推行道路橋梁通行費‘年票制’，江灣/解放/鶴洞三座新建大橋也納入了廣州市‘年票制’項目，由政府有關部門統(tǒng)一收費，廣州新三橋公司通過企業(yè)化管理開發(fā)經(jīng)營可經(jīng)營性配套設施創(chuàng)造效益，同時通過對橋梁環(huán)衛(wèi)/綠化/照明/檢測/日常維護/等管養(yǎng)項目對社會公開招標，挑選公司以及專業(yè)單位來承擔日常管養(yǎng)工作。據(jù)有關人員介紹新三橋的管養(yǎng)質(zhì)量較老模式管理的橋梁有明顯提高，特別值得一提的是三座橋梁的管理費用僅為原來方式的一半，率先實現(xiàn)為“年票制”項目的節(jié)余單位。

3 道路管理發(fā)展趨勢

道路管理無論采取那種養(yǎng)護管理方式，只要保證道路的高效運營，及時收回巨額建設資金，并不斷創(chuàng)造更大的經(jīng)濟效益和社會效益，其目的就達到。

由于我國大規(guī)模道路建設起步較晚，到現(xiàn)在不過只有幾十年的歷史，比發(fā)達國家晚了半個世紀。發(fā)達國家的道路建設開始于二次世界大戰(zhàn)結束后不久，從20世紀60年代起，各國道路技術及關鍵技術的研究與開發(fā)逐步從道路建設方面轉(zhuǎn)向養(yǎng)護管理方面，道路養(yǎng)護的投入資金所占道路管理比重己遠遠超過道路的建設資金。因此，國外道路養(yǎng)護管理可以說是建立在法制化、社會化、專業(yè)化、市場化及養(yǎng)護作業(yè)機械化等基礎上的護管理機制。

我國從上世紀八十年代以來，道路得到了飛速發(fā)展，在學習先進國家養(yǎng)護經(jīng)驗的基礎上，正逐漸形成一套適合中國各地區(qū)特色的養(yǎng)護方式。

3.1 形成相對統(tǒng)一的管理體制

目前，國內(nèi)道路的管理體制尚未統(tǒng)一，由于各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不同步，道路建設的進度不一，發(fā)展程度不一，管理體制還未能實現(xiàn)統(tǒng)一化。相信不長的時間內(nèi)，隨著道路的數(shù)量達到飽和，國內(nèi)道路管理體制將從差異趨向相同，各地區(qū)道路的養(yǎng)護管理也會逐漸在制度化、規(guī)范化。

3.2 管理將走向社會化、機械化、市場化

未來的道路養(yǎng)護管理將會打破行業(yè)壟斷，全面引入競爭機制，按照競爭性、公平性的原則，將養(yǎng)護維修工程推向市場，促使各企業(yè)不斷加強管理與整合，不斷優(yōu)化養(yǎng)護機械設備和人力資源，努力通過優(yōu)質(zhì)高效的養(yǎng)護行為，為道路的用戶提供更優(yōu)的服務。

3.3 投資主體多元化

道路屬投資密集型產(chǎn)業(yè)，資金需求量大，回收周期長，經(jīng)營風險相對也大，單靠政府投資經(jīng)營無法滿足大規(guī)模發(fā)展和建成后管理的要求，而企業(yè)一般不愿意投資或無力投資建設，在這種情況下，國家允許國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資進道路經(jīng)營，在一定期限內(nèi)收取通行費，使道路投資主體多元化。

4 結論

道路管理要實現(xiàn)企業(yè)化轉(zhuǎn)型，養(yǎng)護管理肯定會首當其沖，改革目前事業(yè)化的養(yǎng)護管理體制，將養(yǎng)護施工隊伍的管理向企業(yè)化方向轉(zhuǎn)變，是大勢所趨。同時，按照企業(yè)化方式運作，將大大減少中間管理環(huán)節(jié)，降低管理成本，提高管理效能。

［1］姜秀杰.從美日法模式著眼［J］.中國公路，2003.

［2］盧忠賢.高速公路小修保養(yǎng)定額研究［D］.北京:北京工業(yè)大學碩士學位論文，2002.

［3］劉豫明.關于廣州市城市道路綠化管養(yǎng)市場化機制的探討［J］.廣東園林，2003.

［4］我國道路交通管理體制改革條件成熟［J］.華夏交通在線，2003.

U415.1

C

1008-3383(2011)09-0365-02

2011-06-19

杜濤(1973-)，男，河北定州人，工程師，主要從事公路工程養(yǎng)護、管理、設計、施工等工作。