河南省南樂縣縣委黨校 王志斌

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究

河南省南樂縣縣委黨校 王志斌

土地作為一種不可再生的資源，是人類生存最基本的條件。歷史證明，每一次“土地革命”都會帶來社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系的一系列重大變革。土地流轉(zhuǎn)制度是新時期土地制度變革的一種嘗試，對國家長治久安和經(jīng)濟繁榮起著至關重要的作用。

促進和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是當前農(nóng)村全面建設小康社會和新農(nóng)村建設的重要內(nèi)容。筆者認為，當前應積極促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法制化，完善政府的引導、管理和服務職能，建立和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，建立和完善農(nóng)村社會保障體系。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的概念和特征

1. 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的概念。目前，理論界對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的概念理解和界定上不盡一致。有的人認為，“農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，就是指在保持集體土地所有權(quán)主體不變、確保家庭承包經(jīng)營制度長期穩(wěn)定的前提下，土地使用權(quán)在不同市場主體之間的轉(zhuǎn)移與交易”。有的人認為，“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)指的是，擁有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶保留承包權(quán)，將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織”。也有人認為，“土地承包經(jīng)營權(quán)的主動流轉(zhuǎn)，是指土地承包經(jīng)營權(quán)在市場機制的作用下，在集體組織內(nèi)部承包經(jīng)營戶之間、非同一集體組織承包戶之間以及承包經(jīng)營戶與非承包經(jīng)營戶的組織個人之間所產(chǎn)生的，以轉(zhuǎn)讓、出資、出租、抵押、繼承、贈與為主要方式的積極作為的土地承包經(jīng)營權(quán)、財產(chǎn)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的行為”。筆者認為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指在農(nóng)村土地承包中的物權(quán)性質(zhì)、土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在前提條件下，在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬性質(zhì)和主體種類與農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途的基礎上，原承包方（即流出方）依法將該物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)或者從該物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的部分權(quán)能等具體民事權(quán)利轉(zhuǎn)移給他人（即流進方）的行為。

2. 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的特征。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律特征概括為以下幾點。

（1）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須以物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)的有效存在為前提。

（2）不發(fā)生農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬性質(zhì)和主體種類的變化。

（3）不改變承包地之農(nóng)業(yè)用途。

（4）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有自愿性。

（5）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有期限性，即“流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限”。

（6）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的二元性，即包括物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡的流轉(zhuǎn)和物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)保留下的非物權(quán)性質(zhì)民事權(quán)利流轉(zhuǎn)兩方面。

（7）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，其流進方享有的權(quán)利，不得超過原承包方（即流出方）享有的權(quán)利。

（8）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的流出方的特定性（即原承包方）和流進方的多元化（即一切農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，包括法人、其他組織、自然人）。

（9）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的契約性。

（10）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合理補償性。

二、影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原因

通過調(diào)查分析，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)緩慢，既有轉(zhuǎn)出方面的原因，又有轉(zhuǎn)入方面的原因。轉(zhuǎn)出戶積極性不高的主要原因有以下幾方面。

1. 不愿轉(zhuǎn)出。有的是觀念問題，總認為務工經(jīng)商雖然收入高，但有風險，擔心自己經(jīng)商辦企業(yè)虧本、外出打工受騙，明知種田效益低，但覺得飯碗有保障，這些人不愿轉(zhuǎn)出土地外出務工。有的雖然外出務工但仍不放棄土地，擔心失業(yè)又失地，生活沒保障。

2. 不忍轉(zhuǎn)出。黨中央落實多予少取方針后，不僅取消了農(nóng)業(yè)稅，而且還實行了惠農(nóng)政策，有些農(nóng)戶認為種田有小利可圖，雖然“嚼之無味”但又棄之可惜。

3. 不易轉(zhuǎn)出。主要是有些農(nóng)戶的租金或轉(zhuǎn)包費要價較高。也有的是因為土地邊遠或地塊散轉(zhuǎn)不出去。

4. 不急于轉(zhuǎn)出。有些地方的農(nóng)戶是等待城鎮(zhèn)擴建或?qū)嵤﹪抑攸c工程，自己的承包田被征用，可得到一筆可觀的補償費。

影響土地轉(zhuǎn)入的原因主要有兩點：一是有些農(nóng)村旱地多，種田是靠天吃飯，豐年薄收，不愿轉(zhuǎn)入他人的土地；二是有些地方是因為沒有農(nóng)業(yè)企業(yè)，缺乏租入土地和吸納農(nóng)村富余勞動力的能力，有些農(nóng)戶雖然想把全部或部分承包田轉(zhuǎn)出，但找不到合適的對象。

三、推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策

1. 加強宣傳引導，搞好服務工作。把宣傳《農(nóng)村土地承包法》作為一項長期任務來抓，不僅要使廣大農(nóng)民群眾明白土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式、原則和程序，還要使他們明確推進土地流轉(zhuǎn)于己、于人、于村、于國都有利。同時，作為土地發(fā)包方的村委會要積極做好土地流轉(zhuǎn)合同指導工作，并為采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的雙方同時辦理好合同終止和重新簽訂手續(xù)。

2. 積極發(fā)展種田專業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)，推進土地適度規(guī)模經(jīng)營。鼓勵并支持種田大戶或者工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)，興辦農(nóng)場、林場（果園）、農(nóng)產(chǎn)品加工等多種類型的農(nóng)業(yè)企業(yè)。無勞力的農(nóng)戶可以將承包田出租，收取租金，也可以將土地入股，參與企業(yè)分紅；雖有勞力但不善經(jīng)營的農(nóng)戶將土地出租后，不僅可以收取租金，而且還可以在企業(yè)打工，得到兩份收入。

3. 落實扶持政策，推進土地適度規(guī)模經(jīng)營。對種田專業(yè)大戶，除了保證國家補貼政策兌現(xiàn)外，還要在用電、用水方面給予保障，要在農(nóng)業(yè)項目上給予安排。對租用農(nóng)戶土地進行農(nóng)業(yè)開發(fā)的工商企業(yè)，可給予相關產(chǎn)業(yè)扶持政策。對投資規(guī)模較大，帶動農(nóng)戶較多、安排農(nóng)村富余勞動力較多的農(nóng)業(yè)企業(yè)，可按照農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點龍頭企業(yè)對待，實現(xiàn)農(nóng)戶、企業(yè)、政府“三贏”的目標。

4. 抓好勞動技能培訓，促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。第一，要加速發(fā)展職業(yè)教育，當務之急是提高農(nóng)村新增勞動力的創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力。第二，要加大培訓力度和勞務輸出工作力度，多為城市輸出一定專業(yè)技術(shù)水平的農(nóng)民工。只要承包土地的農(nóng)戶特別是戶主有了穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)和收入來源，他們必然會離土經(jīng)營，將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給他人。第三，要抓好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技培訓，使有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理的一部分農(nóng)民成為種田大戶或企業(yè)家，增強他們轉(zhuǎn)入土地的欲望和能力。

5. 加強管理。土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)戶多、時間長，操作復雜，要切實加強引導，促進農(nóng)村土地依法、有序地流轉(zhuǎn)，盡量避免或減少因土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范而引發(fā)的矛盾和糾紛。