吳 春

(中共濟(jì)南市委黨校,山東濟(jì)南250014)

一、公共服務(wù)與公共服務(wù)市場(chǎng)化

(一)公共服務(wù)

所謂公共服務(wù),是指經(jīng)法律授權(quán)的政府、私人部門及非政府組織籌集、調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源滿足社會(huì)公共需求的服務(wù)行為的總稱。從公共服務(wù)發(fā)展過程及實(shí)際運(yùn)行狀況來看,公共服務(wù)可分為三類:1.維護(hù)性公共服務(wù)。主要是確保國家機(jī)器的正常運(yùn)行,此類公共服務(wù)與國家傳統(tǒng)職能相一致,如國防、司法、行政等。2.經(jīng)營性公共服務(wù)。此類公共服務(wù)是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,如對(duì)國有企業(yè)的股本投資、應(yīng)用性研究資金投入、郵電、通訊等。3.社會(huì)性公共服務(wù)。保障人的全面發(fā)展的相關(guān)服務(wù),如文化教育、社會(huì)保障和福利性收入轉(zhuǎn)移支付等。

公共服務(wù)是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,與政府職能密切相關(guān),呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。在自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期,按照亞當(dāng)·斯密理論,政府職能集中在三大領(lǐng)域:“君主的義務(wù),首在保護(hù)本國社會(huì)的安全,使之不受其他獨(dú)立社會(huì)的暴行與侵略,……君主的第二個(gè)義務(wù),為保護(hù)人民不使社會(huì)中任何人受其他人的欺侮和壓迫,……君主或國家的第三種義務(wù)就是建立并維持某些公共機(jī)關(guān)和公共工程?！盵1]254當(dāng)然除此之外,英國思想家格林和霍布豪斯認(rèn)為,國家也有必要對(duì)涉及公共利益的事物進(jìn)行干預(yù),所以,這一時(shí)期的公共服務(wù)主要集中在提供憲政制度、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、法律框架等維護(hù)性公共服務(wù)及必要有限的社會(huì)性公共服務(wù);混合經(jīng)濟(jì)時(shí)期,基于凱恩斯政府干預(yù)的理論主張,政府職能迅速擴(kuò)張,在保有國防、司法等維護(hù)性公共服務(wù)的同時(shí),投資公共事業(yè)、加大應(yīng)用性研究投入等經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)空前擴(kuò)大,而且關(guān)系到社會(huì)可持續(xù)性發(fā)展的社會(huì)性公共服務(wù),如教育、社會(huì)保障等也得到充分重視,政府相關(guān)機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張,政府用于公共服務(wù)的支出比重也在不斷增加;經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)期,20世紀(jì)70年代以來,人類社會(huì)進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)期,伴隨著凱恩斯主義失靈、政府債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重,公共服務(wù)市場(chǎng)化改革出現(xiàn),公共服務(wù)由政府、私人部門、非政府組織共同提供的時(shí)代到來。

(二)公共服務(wù)市場(chǎng)化

公共服務(wù)市場(chǎng)化又稱公共服務(wù)民營化,是指由市場(chǎng)或非政府組織參與公共服務(wù)供給的過程。根據(jù)宋世明的總結(jié),公共服務(wù)市場(chǎng)化意味著以下三層含義:第一,決策與執(zhí)行分開。政策制定是政府的職責(zé),政策執(zhí)行可由公共部門、私營部門、非營利部門共同承擔(dān);聯(lián)結(jié)決策與執(zhí)行的就是市場(chǎng)機(jī)制。第二,公共服務(wù)的供給者多元并存,競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展。第三,消費(fèi)者對(duì)公共服務(wù)的選擇權(quán)利。公共服務(wù)消費(fèi)者有選擇的權(quán)利及可供選擇的資源。

1.公共服務(wù)市場(chǎng)化具有勢(shì)不可擋的全球化趨勢(shì)。自20世紀(jì)70年代末,伴隨著各國的政府改革浪潮,公共服務(wù)市場(chǎng)化改革進(jìn)行了大量實(shí)踐探索,形成了一種全球化趨勢(shì)。在英國,大量的國有企業(yè)被市場(chǎng)化,電力、自來水、電信、公交運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域或引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制或完全推向市場(chǎng),英國機(jī)場(chǎng)管理局、英國煤炭公司、英國鐵路公司等國有企業(yè)生產(chǎn)率大幅度提高,曾經(jīng)是政府包袱的英國石油、英國航空、英國電信等公司市場(chǎng)化后,從1979年起政府每年增加了50%的收入;在美國,從1971年起到1989年,通訊、鐵路、航空、石油等相繼放松管制,政府的經(jīng)濟(jì)職能得到收縮,到90年代中期,美國已有80%的城市實(shí)施公共服務(wù)市場(chǎng)化,到2002年美國聯(lián)邦政府約一半的工作,如信息收集、工資管理等,已經(jīng)向私人部門開放;在新西蘭,通過《國家部門法》的頒布,將公共服務(wù)的出資、購買、供應(yīng)分開安排,改變了政府既制定政策又直接提供公共服務(wù)的做法。從波及的范圍看,市場(chǎng)化改革發(fā)生于世界各個(gè)角落,“似乎成了魅力非凡的旗幟,在許多競(jìng)選綱領(lǐng)中占據(jù)核心地位”。

2.公共服務(wù)市場(chǎng)化具有靈活多變的形式。公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的方式多種多樣,民營化大師E·S·薩瓦斯曾把公共服務(wù)市場(chǎng)化歸納為政府服務(wù)、政府出售、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營、政府補(bǔ)助、憑單制、自由市場(chǎng)、志愿服務(wù)、自我服務(wù)等十種形式。而每種形式在實(shí)施時(shí)又可分為若干模式,如僅特許經(jīng)營就可分為BOT模式(建設(shè)——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓模式)、TOT模式(轉(zhuǎn)讓——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓)、LOB模式(租賃——建設(shè)——經(jīng)營模式)、BTO模式(建設(shè)——轉(zhuǎn)讓——經(jīng)營)等。公共服務(wù)市場(chǎng)化的各種形式在不同時(shí)期不同國家不同領(lǐng)域各有側(cè)重,如憑單制是政府為了幫助某些特定群體購買某些特定貨物或服務(wù)而發(fā)放的有價(jià)證劵,主要運(yùn)用于政府提供的教育、醫(yī)療、住房等各種補(bǔ)助;再如用者付費(fèi)制,包括政府或私營部門向消費(fèi)公共服務(wù)的公眾收費(fèi)、政府雇傭或付費(fèi)給其他提供服務(wù)的政府、政府付費(fèi)給提供公共服務(wù)的非政府部門等,運(yùn)用范圍包括垃圾收集、娛樂設(shè)施、住宅服務(wù)等。靈活、多樣的市場(chǎng)化形式比較有效地節(jié)約了公共服務(wù)成本,使某些領(lǐng)域的公共服務(wù)效率得到了較明顯提高。

3.公共服務(wù)市場(chǎng)化具有明確的目的性。公共服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)起于20世紀(jì)70年代末,傳統(tǒng)公共服務(wù)體系中政府供給一元化所引發(fā)的公共服務(wù)供給低效率、政府財(cái)政資金緊缺、政府工作人員服務(wù)態(tài)度差、公共服務(wù)供給不足等問題既是公共服務(wù)市場(chǎng)化的動(dòng)力支持,亦是公共服務(wù)市場(chǎng)化的目的所在。歸結(jié)看來,公共服務(wù)市場(chǎng)化的目標(biāo)集中在兩個(gè)方面:第一,改善公共服務(wù)自身問題,包括節(jié)省公共服務(wù)成本、提高公共服務(wù)質(zhì)量、增加公共服務(wù)種類及數(shù)量等;第二,改進(jìn)某些政府職能及政府業(yè)務(wù),包括提高政府工作效率、增強(qiáng)政府活力及競(jìng)爭(zhēng)力、改進(jìn)政府績效、縮小政府活動(dòng)和政府職能的范圍等。

二、公共服務(wù)市場(chǎng)化面臨的困境

盡管市場(chǎng)化改革為公共服務(wù)帶來了希望,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制被認(rèn)為是迄今為止最具效率和活力的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和資源配置手段,它具有其他機(jī)制和手段不可替代的功能優(yōu)勢(shì),然而公共服務(wù)市場(chǎng)化并不是包治百病的靈丹妙藥,因?yàn)椤疤峁┕卜?wù)的活動(dòng)中除了費(fèi)用以外,還有法律、人道等等問題”。大量事實(shí)表明,公共服務(wù)市場(chǎng)化改革在實(shí)踐過程中面臨著一系列急需解決的問題。

(一)公共服務(wù)市場(chǎng)化可能引發(fā)效率與公正雙重失衡

政府引入公共服務(wù)市場(chǎng)化的本意是提高公共服務(wù)效率,節(jié)省公共服務(wù)成本,但在某些領(lǐng)域公共服務(wù)成本能否真正節(jié)省引起極大爭(zhēng)議,合同外包所需要的高昂成本、市場(chǎng)化中公共設(shè)備等潛在支出、雇傭私營部門工作人員所需的額外培訓(xùn)費(fèi)用、引入市場(chǎng)機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)成本、輿論動(dòng)員成本、項(xiàng)目監(jiān)督及評(píng)估成本等都成為爭(zhēng)議話題。如在市場(chǎng)化過程中美國政府運(yùn)用了大量私人顧問和思想庫,但美國總會(huì)計(jì)局在針對(duì)能源部和國防部運(yùn)用顧問的研究中卻發(fā)現(xiàn),如果使用政府雇員代替私人顧問,反而會(huì)節(jié)省大量資金,能源部可節(jié)省20%～30%,國防部可節(jié)省37%～51%。另一方面,公正性問題凸顯出來,在傳統(tǒng)公共服務(wù)體系中政府作為唯一供給人是私人生產(chǎn)者和公眾消費(fèi)者之間的橋梁,政府集體供給,公眾集體付費(fèi),公共服務(wù)在公眾個(gè)體之間大多不存在消費(fèi)差異,但私營企業(yè)與公共部門的終極目標(biāo)畢竟不同,優(yōu)先供給能帶來更多利益的服務(wù)項(xiàng)目可以說是私營企業(yè)的本能,市場(chǎng)化后那些不具經(jīng)濟(jì)效益的公共服務(wù)私營企業(yè)會(huì)少供給甚至不供給。比如城市公交問題,城市公交大都采用交叉補(bǔ)貼機(jī)制,即通過廣告及熱門線路的盈利來補(bǔ)貼冷門線路的虧損,但市場(chǎng)化后眾多競(jìng)爭(zhēng)者尤其是私人部門更熱衷于熱門線路的營運(yùn),對(duì)冷門線路缺乏問津,如此發(fā)展必將出現(xiàn)奧斯本所說的:“不管是為無家可歸者提供住房還是為窮人提供健康醫(yī)療,任何不能賺錢贏利的社會(huì)服務(wù)都將不復(fù)存在?！盵2]18而公正是公共服務(wù)供給的重要原則,正如羅爾斯所說:“公正是社會(huì)制度的首要價(jià)值、正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。”公共服務(wù)市場(chǎng)化使社會(huì)公正、公共利益等價(jià)值觀受到極大威脅。

(二)公共服務(wù)市場(chǎng)化帶來的腐敗問題

腐敗與市場(chǎng)沒有天然的聯(lián)系,但在公共服務(wù)市場(chǎng)化改革具體實(shí)施操作過程中卻有可能由于管理疏忽、制度不完善等原因?yàn)楦瘮≈圃鞙卮?。如在政府采購合約中通過向政府官員行賄獲得內(nèi)部消息,從而中標(biāo);在國有資產(chǎn)出售過程中官商勾結(jié)以大大低于市場(chǎng)價(jià)值的價(jià)格出售國有資產(chǎn),形成了對(duì)國有企業(yè)的掠奪和盜竊,造成新的貧富不均;由于缺乏嚴(yán)格有效的監(jiān)督系統(tǒng),政府官員利用職權(quán)使承包合同落入自己偏愛的“關(guān)系戶”手中,官員從中獲得私利等等。即使以法律健全著稱的美國在公共服務(wù)市場(chǎng)化過程中腐敗問題也是屢禁不止、層出不窮。在20世紀(jì)80年代美國司法部曾秘密展開“歪風(fēng)行動(dòng)”,總共收回了2400多萬美元的罰金并充公沒收,最后判定100多件貪污罪。

(三)公共服務(wù)市場(chǎng)化導(dǎo)致的公共責(zé)任缺失

從公共服務(wù)市場(chǎng)化改革目標(biāo)來看,市場(chǎng)化要解決三個(gè)問題:1.公共服務(wù)“提供什么”,界定政府與市場(chǎng)的功能,解決政府要不要撤資及淡出等問題;2.公共服務(wù)“提供多少”,了解公眾偏好,判斷政府要不要權(quán)力下放等問題;3.公共服務(wù)“如何提供”,了解市場(chǎng)管理手段,選擇引入何種市場(chǎng)形式等問題。在市場(chǎng)化過程中無論是解決公共服務(wù)“提供什么”、“提供多少”的問題,還是解決“如何提供”的問題,必須清楚地認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)大多涉及公共利益,市場(chǎng)化并不意味著政府在公共服務(wù)方面可推卸公共責(zé)任。而現(xiàn)實(shí)卻是一些政府部門和官員把市場(chǎng)化當(dāng)作是政府“甩包袱”的好時(shí)機(jī),政府責(zé)任市場(chǎng)化,完全放棄了對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)管,導(dǎo)致公共服務(wù)價(jià)格上漲、服務(wù)質(zhì)量下降等各種問題的產(chǎn)生。

三、出路:明確公共服務(wù)市場(chǎng)化中各個(gè)主體的職能定位

大量事實(shí)表明,公共服務(wù)市場(chǎng)化已經(jīng)是當(dāng)代政府改革中毋庸置疑的一把利器,不應(yīng)該也絕不可能僅僅因?yàn)楣卜?wù)市場(chǎng)化改革中出現(xiàn)了問題就對(duì)其大加責(zé)難甚至是全盤否定。薩瓦斯說過,“民營化不僅是一個(gè)管理工具,更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會(huì)信念,即政府自身和政府在自由健康社會(huì)中相對(duì)于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色?！盵3]350公共服務(wù)市場(chǎng)化使公共服務(wù)由一元化供給向多元化轉(zhuǎn)變,薩瓦斯在《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》一書中提到:“在公共部門的創(chuàng)新方案中,建立伙伴關(guān)系是核心要素之一。所要建立的伙伴關(guān)系包括社區(qū)伙伴(公民與志愿者),私營部門伙伴,非營利組織伙伴等?！背晒锇殛P(guān)系的確立能帶來更高的生產(chǎn)力、更低的成本以及更佳的社會(huì)價(jià)值,在成功伙伴關(guān)系的建設(shè)過程中劃清不同的供給主體并明確各自的職能定位,對(duì)公共服務(wù)健康發(fā)展起著重要的保障作用。

(一)政府

美國學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》一書中為政府再造提出了十大原則:起催化作用的政府、社區(qū)擁有的政府、競(jìng)爭(zhēng)性政府、卓有使命感的政府、講究效果的政府、受顧客驅(qū)使的政府、有事業(yè)心的政府、有預(yù)見的政府、分權(quán)的政府、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府。在公共服務(wù)市場(chǎng)化中政府必須清楚地認(rèn)識(shí)到“政府轉(zhuǎn)交的是服務(wù)項(xiàng)目的提供,而不是服務(wù)責(zé)任的移交”[2]24,正如學(xué)者桑德奎斯特所認(rèn)為的,真正的市場(chǎng)化并不是政府責(zé)任的喪失或轉(zhuǎn)移,轉(zhuǎn)移的僅是通過民間的功能所表現(xiàn)出來的成效。在市場(chǎng)化中建立成功的伙伴關(guān)系要具備四個(gè)最基本的條件:價(jià)值觀是否具備足夠的共性、創(chuàng)造貢獻(xiàn)的潛能能否充分開發(fā)、公共服務(wù)目標(biāo)能否達(dá)成一致、良好的環(huán)境能否維護(hù),而創(chuàng)造這些基本條件的前提就是政府職責(zé)能否履行。在公共服務(wù)市場(chǎng)化中政府的職責(zé)包括:要建立嚴(yán)格的監(jiān)督體系,通過制定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、完善市場(chǎng)準(zhǔn)入及退出機(jī)制、監(jiān)督公共服務(wù)價(jià)格及質(zhì)量、制定切實(shí)可行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管方式等來確保政府的監(jiān)管責(zé)任;建立科學(xué)合理的公共財(cái)政體系,通過加強(qiáng)收支兩條線管理、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、推進(jìn)預(yù)算管理改革等來確保政府的財(cái)政責(zé)任;要更新觀念,接受公共服務(wù)市場(chǎng)化、靈活運(yùn)用市場(chǎng)化、不斷創(chuàng)新公私合作形式確保政府的創(chuàng)新責(zé)任;加大宣傳力度,通過建立社會(huì)組織誠信檔案、制定社會(huì)組織自律條例、公布公共服務(wù)相關(guān)信息、舉辦公共服務(wù)知識(shí)講座、開設(shè)公眾投訴熱線等確保政府的引導(dǎo)責(zé)任。

(二)私人部門

政治學(xué)家林德布洛姆在《政治與市場(chǎng)》一書中提出,市場(chǎng)制度是建立在交換關(guān)系上,公共部門是建立在權(quán)威關(guān)系之上的。雖然傳統(tǒng)認(rèn)知上,私人部門的目標(biāo)被定格為追逐利潤,但隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步,英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家查爾斯·漢迪所提出的“利潤只是企業(yè)存在的必要而非充分條件”、“盈利只是某種目標(biāo)的手段”而不是根本目的、企業(yè)應(yīng)該“具有自己的使命”[4]75等觀點(diǎn)越來越為世人所認(rèn)同,私人部門同樣要擔(dān)負(fù)社會(huì)責(zé)任,而且由于功能上的差距,私人部門與政府相比較還擁有其所不具備的比較優(yōu)勢(shì)。相對(duì)于政府而言,私人部門更具有靈活性、競(jìng)爭(zhēng)性和高效性。對(duì)于公共服務(wù)的供給,政府由于財(cái)政及資源有限通常只能提供最基本、最大眾化的公共服務(wù),對(duì)于部分成員的超額需求、個(gè)性需求往往無能為力,私人部門可以利用分散決策的優(yōu)勢(shì),由消費(fèi)者直接付費(fèi),更加靈活地滿足公眾多元化的社會(huì)偏好,更具靈活性;公共服務(wù)市場(chǎng)化堵塞了公共企業(yè)通過財(cái)政撥款獲得運(yùn)作資金的途徑,公共企業(yè)、私人部門、政府等可充分地展開競(jìng)爭(zhēng),私人部門能夠充分發(fā)揮其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),在追求利益最大化過程中促進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)組織的不斷創(chuàng)新,更具競(jìng)爭(zhēng)性;私人部門參與公共服務(wù)供給,能夠激活民間資本,促進(jìn)財(cái)政資源合理配置,減少資源浪費(fèi),提高生產(chǎn)效率,更具高效性。

(三)非政府組織

學(xué)者薩拉蒙認(rèn)為非政府組織的出現(xiàn)不是對(duì)政府與市場(chǎng)失靈的反映,而是一種提供集體財(cái)貨和服務(wù)的優(yōu)先機(jī)制。在現(xiàn)代國家,非政府組織被喻為“影子政府”,其涉及的公共服務(wù)包括收容、救濟(jì)、醫(yī)療、教育、社會(huì)服務(wù)等眾多領(lǐng)域,影響巨大,正如萊斯特·薩拉蒙所言,20世紀(jì)70年代以來,公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的變化之一是代表了20世紀(jì)最偉大社會(huì)創(chuàng)新的公民社會(huì)組織積極介入公共服務(wù)領(lǐng)域。在公共服務(wù)市場(chǎng)化中非政府組織除了直接提供公共服務(wù)以外,還應(yīng)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任,包括:監(jiān)督政府與市場(chǎng),彌補(bǔ)政府及私人部門的不足,公共產(chǎn)品效用的不可分割性及公共產(chǎn)品的“非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性”注定了市場(chǎng)在公共服務(wù)中會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈,而政府也不可能完全滿足社會(huì)的多樣性需求,諸多不足促使“第二種政府失靈”出現(xiàn),非政府組織可有效地彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈及政府失靈,在監(jiān)督政府與市場(chǎng)的同時(shí),更好地滿足公眾日益增長的多樣化公共服務(wù)需求;維護(hù)良好的社會(huì)風(fēng)范,非政府組織在其發(fā)展過程中或者說非政府組織本身形成了一種文化,這就是慈善文化,慈善文化的核心是利他主義價(jià)值觀,是平等互助的理念,是奉獻(xiàn)精神,是對(duì)人、自然、社會(huì)的關(guān)懷和關(guān)愛,非政府組織要加大民主、平等、奉獻(xiàn)等積極精神的宣傳,發(fā)揚(yáng)社會(huì)正面的價(jià)值觀;擴(kuò)大公共服務(wù)的參與渠道,每個(gè)公民都有自己的利益要求,相對(duì)于強(qiáng)大的政府而言,公眾總是處于弱勢(shì)的,非政府組織作為社會(huì)中間組織,代表著一定的利益群體,能夠向政府表達(dá)各自的主張和要求,同時(shí),政府也可以通過非政府組織平衡社會(huì)不同群體間的利益,是政府與公眾交流的重要橋梁,為普通公眾參與公共服務(wù)提供重要途徑。

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