張曉菲,劉建會(huì)

(中央司法警官學(xué)院,河北保定071000)

治安拘留決定司法化研究

張曉菲,劉建會(huì)

(中央司法警官學(xué)院,河北保定071000)

通過(guò)對(duì)治安拘留決定程序的反思和對(duì)外國(guó)相關(guān)制度的借鑒,可以得出我國(guó)治安拘留決定程序改革的兩個(gè)思路:一種是不打破體制地對(duì)現(xiàn)有決定程序規(guī)則進(jìn)行具體優(yōu)化的保守思路;另一種是司法化的改革思路,具體包括兩種方案,一是處罰決定采刑事訴訟程序,二是處罰決定采行政訴訟程序。經(jīng)過(guò)相關(guān)論證和瓶頸問(wèn)題的解決,最終確定了適用刑事訴訟程序的科學(xué)性和可行性。

治安拘留;程序;決定權(quán);司法化

在公安執(zhí)法中,程序法與實(shí)體法不對(duì)稱是導(dǎo)致公安執(zhí)法“重實(shí)體、輕程序”的主要原因。當(dāng)前,以治安拘留決定程序的規(guī)范性最容易被忽視。因此,深入、系統(tǒng)地比較研究外國(guó)相關(guān)制度并以此為鑒,找出適合我國(guó)的治安拘留決定程序的改革出路,有著重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、治安拘留決定司法化的含義

(一)治安拘留決定司法化的概念、特點(diǎn)

治安拘留決定司法化,就是以治安管理處罰法為實(shí)體法依據(jù),以公安機(jī)關(guān)建議給予治安拘留處罰的違法行為人為審判對(duì)象,由基層人民法院通過(guò)刑事訴訟中的簡(jiǎn)易程序加以審理的活動(dòng)。其實(shí)質(zhì)就是擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序的適用范圍,即增加治安拘留的實(shí)體內(nèi)容。具體講,治安拘留決定司法化有如下特點(diǎn):

1.實(shí)體法依據(jù)不變。治安拘留決定司法化是專門針對(duì)程序方面而言的,對(duì)于實(shí)體內(nèi)容仍以治安管理處罰法為依據(jù)。

2.程序法依據(jù)改變。治安拘留決定司法化的新的程序法依據(jù)應(yīng)當(dāng)是刑事訴訟中的有關(guān)制度。該制度在程序規(guī)則方面既不同于刑事訴訟中的一般程序也不同于特別程序,而是適用刑事訴訟中的簡(jiǎn)易程序。

3.公安機(jī)關(guān)只有案件事實(shí)調(diào)查權(quán)和處罰建議權(quán)。在公安行政處罰模式下,公安機(jī)關(guān)不僅有治安拘留的事實(shí)調(diào)查權(quán)、處罰建議權(quán),甚至擁有處罰決定權(quán)。但處罰程序司法化后,公安機(jī)關(guān)將只留有實(shí)施調(diào)查權(quán)和處罰建議權(quán)。

4.處罰決定權(quán)由公安機(jī)關(guān)移至人民法院。治安拘留決定程序司法化是針對(duì)程序規(guī)則而言的,所以像其他訴訟程序一樣人民法院只擁有事實(shí)裁判權(quán)、處罰決定權(quán)。

(二)治安拘留決定司法化與相關(guān)概念的辨析

很明顯,治安拘留決定程序司法化既不同于刑事訴訟,又不同于行政訴訟。

1.與刑事訴訟的聯(lián)系與區(qū)別。二者的聯(lián)系在于:治安拘留決定司法化后采用的是刑事訴訟中的簡(jiǎn)易程序,在程序意義上是包含關(guān)系。二者的區(qū)別主要在于實(shí)體法依據(jù)、處罰性質(zhì)和處罰后果的不同:前者的實(shí)體法依據(jù)仍然是行政法即治安拘留處罰法,后者的實(shí)體法依據(jù)乃刑法;前者的處罰性質(zhì)沒(méi)有改變?nèi)允切姓幜P,后者的處罰性質(zhì)乃刑事處罰;前者的處罰后果與一般行政處罰后果相同,輻射影響一般不嚴(yán)重,后者的處罰后果是實(shí)行前科制度,輻射影響一般較嚴(yán)重。

2.與行政訴訟的聯(lián)系與區(qū)別。二者的聯(lián)系在于:治安拘留決定司法化與行政刑事訴訟的實(shí)體法依據(jù)都是行政法性質(zhì)。二者的區(qū)別主要在于:決定權(quán)主體、適用程序、控辯關(guān)系、法律意義不同:前者的決定權(quán)主體在于刑事法院,后者的決定權(quán)主體在于行政法院;前者的適用程序是刑事訴訟程序,后者的適用程序是行政訴訟程序;前者的控辯關(guān)系主要是“官告民”,后者的控辯關(guān)系主要是“民告官”;前者的法律意義在于程序正義,后者的法律意義在于對(duì)行政權(quán)監(jiān)督。

3.與行政處罰的聯(lián)系與區(qū)別。二者的聯(lián)系在于:治安拘留決定司法化不改變處罰結(jié)果的性質(zhì)和不加重處罰程度,仍是行政處罰。二者的區(qū)別主要在于處罰決定的程序、事實(shí)裁判的準(zhǔn)確性不同:前者的處罰決定程序的核心是庭審,增加了處罰對(duì)象的訴權(quán),后者處罰決定程序的核心是書面審批,不利于處罰對(duì)象的訴權(quán)保障;前者在事實(shí)認(rèn)定過(guò)程中引入質(zhì)證和辯護(hù)規(guī)則從而有利于事實(shí)裁判的準(zhǔn)確,后者一般只是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部法制部門的書面審批從而對(duì)準(zhǔn)確把握事實(shí)相對(duì)不利。

二、治安拘留決定司法化的立論基礎(chǔ)

(一)對(duì)外國(guó)違警訴訟模式的借鑒

從建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本國(guó)策和加強(qiáng)人權(quán)保障的理念出發(fā),加強(qiáng)我國(guó)程序法與外國(guó)相關(guān)制度的對(duì)比分析和合理借鑒是非常重要而且必要的。

1.對(duì)英美法系“對(duì)抗式審判模式”的借鑒。在美英等國(guó),法律上占主導(dǎo)地位的公正程序是審判式聽(tīng)證:兩方或多方當(dāng)事人之間存在利益沖突,他們承擔(dān)了收集信息并在聽(tīng)證中提交信息的主要責(zé)任。這種模式在上述國(guó)家獲得主導(dǎo)地位的原因之一,就是因?yàn)槁蓭熓苡?xùn)于該模式之下,因此傾向于相信它是公正的和準(zhǔn)確的;另一個(gè)理由可能是,最高法院作出的解釋行政領(lǐng)域的正當(dāng)程序的許多早期判例都涉及管理機(jī)關(guān),而管理機(jī)關(guān)的活動(dòng)相比福利機(jī)構(gòu)的活動(dòng)更接近刑事模式。這樣一來(lái),人們就自然傾向于在相關(guān)活動(dòng)中適用刑法原則。例如,美國(guó)法學(xué)會(huì)擬制的《模范刑法典》按刑罰輕重把犯罪分為四等:重罪、輕罪、微罪、違警罪。微罪的最高刑期為30天,違警罪只能判處罰金。對(duì)這四種罪行的確認(rèn)和處罰都要經(jīng)過(guò)刑事法院的刑事審判程序。

然而,公安行政處罰的原則之一是要以事實(shí)清楚為決定前提,對(duì)抗式審判主要適用于涉及利益沖突的情形,那么在發(fā)現(xiàn)真相上是否有效呢?發(fā)現(xiàn)真相和減少錯(cuò)誤的成本是交織在一起的,因?yàn)榇_定真相就減少了錯(cuò)誤。所以,對(duì)抗式審判并不是負(fù)擔(dān)決定的最恰當(dāng)模式。而只有當(dāng)剝奪自由具有更大的重要性以及對(duì)抗式審判能提供更大程序保障時(shí),該模式才是最適當(dāng)?shù)腫1]。

2.對(duì)大陸法系“官僚調(diào)查模式”的借鑒。在“官僚調(diào)查模式”下,決定人承擔(dān)了調(diào)查證據(jù)和事實(shí)以作出決定的主要責(zé)任。官僚調(diào)查決定的對(duì)象是發(fā)現(xiàn)事實(shí)并對(duì)案件進(jìn)行整體定性或分類,進(jìn)而借這種確定性和規(guī)則性實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定性。官僚調(diào)查模式最適合那種存在精確標(biāo)準(zhǔn)的非沖突的情形……也可適用于某些非贏決定,只要此種決定中個(gè)人可能損失很小的數(shù)額。這種決定中的問(wèn)題不夠重要,所以將對(duì)抗式審判模式所具有的通常都比官僚調(diào)查模式更高的直接成本花在這些問(wèn)題上是不合理的。

雖然目前我國(guó)治安拘留的行政處罰模式以官僚調(diào)查模式為藍(lán)本,但官僚調(diào)查模式在多大程度上符合我國(guó)當(dāng)前的情形呢?它不像對(duì)抗式審判那樣助長(zhǎng)爭(zhēng)議,因?yàn)樗⒉粚Q定構(gòu)建成當(dāng)事人之間的沖突。作為一種發(fā)現(xiàn)事實(shí)的方法,他可能要比對(duì)抗式審判更可取。但是,官僚調(diào)查中當(dāng)事人的參與程度比對(duì)抗式審判要低,對(duì)錯(cuò)誤事實(shí)的糾正力量薄弱。

綜上,通過(guò)對(duì)“對(duì)抗式審判模式”和“官僚調(diào)查模式”的比較發(fā)現(xiàn),官僚調(diào)查模式和對(duì)抗式審判之間的界限也變得模糊不清,不能完全說(shuō)哪個(gè)模式更好。所以,吸取二者的長(zhǎng)處成為治安拘留處罰模式改革的出路。改革中應(yīng)當(dāng)考慮到:一是“以事實(shí)為依據(jù)”的原則不變;二是處罰程序不管屬于哪種模式抑或“不倫不類”,目的是要保證程序的完整、科學(xué)、公正;三是訴諸于理性人,他們?cè)谄湎Ｍ畹纳鐣?huì)中愿意接受什么樣的規(guī)則。

(二)治安拘留決定司法化的必要性

1.當(dāng)前治安拘留決定程序在事實(shí)裁判準(zhǔn)確性方面存在缺陷。治安拘留以行為人具有特定的違法事實(shí)為前提,查清違法事實(shí)是一項(xiàng)法定職責(zé)。這里的查清事實(shí),是指對(duì)違法行為的認(rèn)定必須要有證據(jù)準(zhǔn)確證明。但治安拘留處罰的配套證據(jù)規(guī)則并沒(méi)有嚴(yán)格依照上述規(guī)定落實(shí),主要表現(xiàn)在:一是規(guī)則中缺少對(duì)證明標(biāo)準(zhǔn)的要求,更沒(méi)有專門性規(guī)定。如《治安管理處罰法》第93條規(guī)定“公安機(jī)關(guān)查處治安案件,對(duì)沒(méi)有本人陳述,但其他證據(jù)能夠證明案件事實(shí)的,可以作出治安管理處罰決定”,其中對(duì)“能夠證明案件事實(shí)”的標(biāo)準(zhǔn)未作進(jìn)一步規(guī)定。二是缺少對(duì)違法證據(jù)的嚴(yán)格審核、質(zhì)證。如《治安管理處罰法》第94條雖規(guī)定了“違反治安管理行為人有權(quán)陳述和申辯。公安機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取違反治安管理行為人的意見(jiàn),對(duì)違反治安管理行為人提出的事實(shí)、理由和證據(jù),應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;違反治安管理行為人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。公安機(jī)關(guān)不得因違反治安管理行為人的陳述、申辯而加重處罰”,但對(duì)違法行為人的質(zhì)證權(quán)、申辯權(quán)的保護(hù)措施卻只字未提。上述兩點(diǎn)缺陷以及最后一關(guān)的“書面式”審核方式,足以嚴(yán)重影響對(duì)事實(shí)裁判準(zhǔn)確性。這當(dāng)然與刑事訴訟在證據(jù)方面的對(duì)質(zhì)、辯論、傳聞證據(jù)等規(guī)則無(wú)法相提并論。

2.治安拘留決定司法化能有效解決公安權(quán)力過(guò)于集中的問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法院體制,行使審判職能的法庭有三種,民事審判庭、行政審判庭和刑事審判庭。民庭職能是解決平等主體間的權(quán)利糾紛問(wèn)題,行政庭職能是處理民告官案件,刑庭職能是審理刑法上規(guī)定的犯罪案件。那么,為什么要選擇刑事訴訟的路徑?原因在于,我國(guó)當(dāng)前不可能引進(jìn)西方“治安法庭”的模式,我國(guó)刑法上兼具定性與定量的雙重限制,這也是我國(guó)刑法的結(jié)構(gòu)性缺陷,而其他國(guó)家刑法犯罪概念都沒(méi)有定量限制,所以不需要類似我國(guó)的勞動(dòng)教養(yǎng)制度和治安處罰制度。治安拘留的處罰決定權(quán)由國(guó)家行政系統(tǒng)行使這一結(jié)論在邏輯上并無(wú)障礙,所以現(xiàn)有公安行政處罰缺陷的根本原因不在于處罰權(quán)由行政系統(tǒng)掌握,而在于事實(shí)發(fā)現(xiàn)、證據(jù)認(rèn)定和處罰決定權(quán)集中于公安機(jī)關(guān)一身,使執(zhí)法者缺乏中立性和有效監(jiān)督。治安拘留決定司法化正是將處罰決定權(quán)剝離公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)至人民法院,實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡,提高過(guò)程和結(jié)果的公正性。

3.治安拘留決定司法化能有效解決公安實(shí)體與程序不對(duì)稱的問(wèn)題。我國(guó)治安處罰種類并不復(fù)雜。根據(jù)我國(guó)2005年頒布的《治安管理處罰法》規(guī)定,治安處罰共有五種:警告、罰款、暫扣證照、吊銷證照、拘留。根據(jù)處罰標(biāo)的不同可分為以下四種:第一種精神罰,包括警告;第二種財(cái)產(chǎn)罰,包括罰款;第三種資格罰,包括暫扣(吊銷)證照;第四種人身自由罰,包括治安拘留。精神罰和財(cái)產(chǎn)罰的決定和操作比較簡(jiǎn)單,而資格罰和人身自由罰相對(duì)復(fù)雜。這是因?yàn)?警告可以通過(guò)道歉消除影響;罰款(金錢屬不特定對(duì)象的身外物)和吊銷(暫扣)證照可以通過(guò)退換、補(bǔ)發(fā)彌補(bǔ)損失;但治安拘留這類處罰是對(duì)相對(duì)人的一段時(shí)間的行為和處所進(jìn)行限制,所造成的損失不能簡(jiǎn)單彌補(bǔ)且不易恢復(fù)原狀。所以對(duì)此類處罰的決定必須謹(jǐn)慎,應(yīng)當(dāng)給相對(duì)人一個(gè)申辯、說(shuō)理的機(jī)會(huì)。而我國(guó)目前的行政審批、行政復(fù)議主要以書面形式,都沒(méi)有賦予相對(duì)人充分地申辯、說(shuō)理甚至與具體執(zhí)法警察對(duì)質(zhì)的權(quán)利和機(jī)會(huì);而聽(tīng)證制度和行政訴訟程序都是選擇性的程序,對(duì)于弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)他們根本不善于甚至不懂得如何利用這些權(quán)利,只能干吃“啞巴虧”。所以治安拘留決定唯有通過(guò)司法化才能起到體現(xiàn)程序差別、維護(hù)公正的目的。

(三)治安拘留決定司法化的重大意義

1.治安拘留決定司法化是國(guó)家法治建設(shè)進(jìn)程中的重大突破。在法治化的新形勢(shì)下,公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)必須不斷開(kāi)展執(zhí)法和司法創(chuàng)新,以更好地維護(hù)社會(huì)公平正義?！伴L(zhǎng)期以來(lái),公安機(jī)關(guān)形成了一整套方針、政策、原則和傳統(tǒng)。其中有些需要繼續(xù)堅(jiān)持,有些則需要更新和發(fā)展,才能適應(yīng)和諧社會(huì)建設(shè)的要求?！盵2]筆者通過(guò)實(shí)際談話了解到①隨機(jī)性訪談。談話對(duì)象:粉刷工人,河北人,34歲,孩子3歲,工齡7年,無(wú)固定工作團(tuán)隊(duì),零散接活。,普通百姓看待罰款和行政拘留的態(tài)度是截然不同的。例如,對(duì)于交通違章罰款,違章者很容易接受警察的當(dāng)場(chǎng)處罰,對(duì)當(dāng)前的處罰決定程序一般無(wú)異議甚至比較滿意;對(duì)于可能給予治安拘留的處罰,被處罰人普遍很不滿當(dāng)前的處罰程序,很難接受辦案警察“直接”決定“拘否”和“拘幾天”,而是希望有個(gè)說(shuō)理、辯解的地方,但同時(shí)又希望能快點(diǎn)。這其中,合理區(qū)分自由罰、資格罰和財(cái)產(chǎn)罰,將自由罰即治安拘留的處罰決定權(quán)轉(zhuǎn)移給人民法院進(jìn)而建立治安刑事訴訟制度正是對(duì)公平正義的尊重和法治建設(shè)的遵守。公安機(jī)關(guān)面對(duì)這項(xiàng)改革時(shí),應(yīng)本著以人為本的精神,從公平正義的角度出發(fā),以人民公安為人民的姿態(tài),正確看待社會(huì)問(wèn)題和矛盾的多元表達(dá)、多元解決方式。

2.治安拘留決定司法化是人權(quán)在訴權(quán)方面的體現(xiàn)和落實(shí)。法治化對(duì)全社會(huì)的影響是全方位的。突出表現(xiàn)是:尊重和保障人權(quán)觀念逐步深入人心。全體國(guó)民維護(hù)自身權(quán)利的意識(shí)空前高漲,各種維權(quán)活動(dòng)急劇增加,通過(guò)訴訟來(lái)解決爭(zhēng)端和抵制行政侵權(quán)的比例大大增加。將人權(quán)兌現(xiàn)于訴權(quán)成為公民維權(quán)的主要傾向。在現(xiàn)代社會(huì)中,訴權(quán)思想已經(jīng)深入人心,其內(nèi)涵從抽象的正義口號(hào)轉(zhuǎn)向關(guān)注包括罪犯和一般市民生活在內(nèi)的社會(huì)弱者的權(quán)利救濟(jì)。我國(guó)治安管理處罰模式近年來(lái)取得了明顯成效,具有鮮明的中國(guó)特色,但從整體上看,該模式“重權(quán)力、輕保護(hù)”。治安拘留決定司法化是在現(xiàn)行公安工作政策的基礎(chǔ)上增加訴權(quán)保障因素,有助于保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體。相應(yīng)地,傳統(tǒng)觀念中高高在上的警察職能將發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變,警察的服務(wù)和社會(huì)保障功能會(huì)更加突出,而這一切已經(jīng)體現(xiàn)在公安“三項(xiàng)建設(shè)”的主題之中。這里筆者所主張的辯護(hù)權(quán)以及訴權(quán)保障思想,并不是“為虎作倀”。不錯(cuò),實(shí)際中不乏有“刁民”存在,但為了區(qū)區(qū)少數(shù)“刁民”而把范圍擴(kuò)大化這種寧錯(cuò)勿縱的思想觀念,其實(shí)是在承認(rèn)自己無(wú)能的同時(shí)侵犯他人的正當(dāng)權(quán)益,其根本性質(zhì)是權(quán)力濫用。

三、治安拘留決定司法化的可行性分析

(一)治安拘留決定程序改革方案辨析

公安程序法的改革是公安執(zhí)法規(guī)范化的應(yīng)有之義。對(duì)于治安拘留決定程序問(wèn)題,當(dāng)今的執(zhí)法實(shí)踐和法學(xué)討論者中交織著三代人的世界觀和方法論。參考當(dāng)今國(guó)際上典型做法,目前有兩種中國(guó)化模式可供選擇:一是在不打破現(xiàn)有體制的前提下完善治安拘留決定程序規(guī)則,并加強(qiáng)審查監(jiān)督。然而40多年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們,把處罰程序仍限制在公安機(jī)關(guān),無(wú)法實(shí)現(xiàn)程序的有效改良,這種監(jiān)督形同虛設(shè)。二是走司法化的道路,“公安辦案,法院決定,檢察院負(fù)責(zé)法律監(jiān)督”,這既不同于普通法系又不同于大陸法系的特征,但符合現(xiàn)行國(guó)際公約的精神,即人人享有自由,任何公民非經(jīng)司法程序,人身自由不受非法剝奪或限制。百家之談,何者見(jiàn)長(zhǎng),要以我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況及其發(fā)展作為主要參考依據(jù)。綜合考慮發(fā)現(xiàn),采取司法化的道路相對(duì)更加科學(xué)。更深一步研究發(fā)現(xiàn),司法化的三種具體途徑:一是將處罰決定權(quán)轉(zhuǎn)至行政法院直接由行政訴訟做決定;二是將治安案拘留的實(shí)體內(nèi)容收入刑法,與刑事訴訟相統(tǒng)一;三是保持實(shí)體法依據(jù)不變,引入行政刑法和行政犯概念,在程序方面采刑事訴訟簡(jiǎn)易程序。筆者贊同最后一種途徑,理由如下:

我國(guó)的《治安管理處罰法》是獨(dú)立的、綜合的法律制度,有自己的組織規(guī)范、實(shí)體規(guī)范、程序規(guī)范和執(zhí)行規(guī)范。而在國(guó)外,沒(méi)有一種獨(dú)立的制度與之相對(duì)應(yīng)。再來(lái)看我國(guó)的客觀情形:以第一種途徑觀察,我國(guó)的行政訴訟解決的是民告官的問(wèn)題,其訴訟機(jī)制和程序規(guī)則都不適合審理官告民的治安拘留案件;以第二種途徑觀察,治安拘留的適用行為非常廣泛,如果將治安拘留的適用行為犯罪化,將“極大地?cái)U(kuò)大我國(guó)的犯罪圈,這與我國(guó)傳統(tǒng)犯罪文化不符,而且過(guò)多的‘犯罪烙印’不利于違法犯罪者的自新,從整體上也不利于人權(quán)的保障,國(guó)內(nèi)許多學(xué)者在這一點(diǎn)上有逐漸趨同的見(jiàn)解”[3];以第三種途徑觀察,我國(guó)的犯罪概念與國(guó)外不同,目前我國(guó)治安拘留屬嚴(yán)重行政處罰,而在外國(guó)或香港屬于輕微刑事處罰。因此,建立治安刑事訴訟制度使之與當(dāng)前的刑事訴訟和行政訴訟加以區(qū)別不失為一個(gè)好辦法。

(二)治安拘留決定司法化必須突破的瓶頸

法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)有廣度和深度。在廣度上,應(yīng)當(dāng)能夠打開(kāi)盲區(qū),拓展視野,縱橫捭闔。在深度上,能夠釋開(kāi)疑惑,突破成見(jiàn),探尋規(guī)律。治安拘留決定司法化將在理論、立法和體制三方面實(shí)現(xiàn)重大突破。

1.理論突破——治安拘留決定司法化是以行政刑法、行政犯為理論前提的。林紀(jì)東認(rèn)為,行政刑法是指在行政法規(guī)中所附加規(guī)定的有關(guān)犯罪與刑罰的刑事規(guī)范的總稱[4]。我國(guó)學(xué)者在理論上已經(jīng)基本承認(rèn)行政刑法的稱謂,并努力使之與我國(guó)的刑事立法與司法實(shí)踐相聯(lián)系[5]。行政犯是指為了實(shí)現(xiàn)行政目的的法規(guī),包含有各種禁止規(guī)范與命令規(guī)范,違反這種行政法規(guī)范因而構(gòu)成的“犯罪”,即行為本身不具有罪惡性,只是由于法律的規(guī)定,才使之成為“犯罪”的就是行政犯。

2.立法突破——治安拘留決定司法化實(shí)現(xiàn)了司法程序和實(shí)體法依據(jù)兩方面的立法突破。當(dāng)前,司法體制改革正在逐步深入,司法職權(quán)將逐步優(yōu)化,司法行為將進(jìn)一步規(guī)范,訴訟制度的實(shí)用性、權(quán)威性和創(chuàng)新性將得到更大發(fā)揮。同時(shí)要求公安機(jī)關(guān)也要重新審視警察職能,規(guī)范警察權(quán)的行使,相關(guān)的公安法規(guī)和規(guī)章制度要進(jìn)行立、改、廢。

3.體制突破——治安拘留決定司法化打破了行政與司法體制的壁壘,符合刑事一體化的觀念和方法。這給公安機(jī)關(guān)出了一道難題:對(duì)警察辦理治安案件的水平要求提高了。警察執(zhí)法水平的提高是新形勢(shì)、新觀念下的必然要求,公安隊(duì)伍必須適應(yīng),不僅包括辦理治安案件的警察,而是應(yīng)當(dāng)包括公安隊(duì)伍中的每一位干警。此外,對(duì)公安體制和司法體制也產(chǎn)生影響。解決問(wèn)題的難點(diǎn)在于如何使公安機(jī)關(guān)將處罰決定權(quán)讓位,如何確保人民法院有充分的資源和快速的適應(yīng)能力來(lái)承接這項(xiàng)權(quán)力。當(dāng)然,國(guó)外和香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)是值得借鑒的,眼下就看改革的力度、公安機(jī)關(guān)的氣度和人民法院的態(tài)度。

四、結(jié)論

歷史的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)反復(fù)證明理論上很完美的制度并不一定可以付諸實(shí)踐,而行之有效的制度卻未必是“成體統(tǒng)”的。我國(guó)沒(méi)有行政刑法的立法規(guī)定,沒(méi)有行政犯的理論研究,治安刑事訴訟顯得“不倫不類”。但這些都不應(yīng)是阻止治安刑事訴訟制度建立并執(zhí)行的理由。目前,在我國(guó)香港和一些英美及大陸法系國(guó)家已在立法中確立了行政刑法、行政刑事訴訟制度。實(shí)踐中,行政刑事訴訟制度的執(zhí)行也相當(dāng)科學(xué)。這至少證明治安拘留決定司法化是可行的并且有前車之鑒。治安拘留決定司法化就是要強(qiáng)調(diào)程序并把“程序超越體制”作為支撐點(diǎn)和突破口。這對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)重實(shí)體輕程序的國(guó)家,有其不可估量的理論和現(xiàn)實(shí)意義。至于我國(guó)建立治安刑事訴訟制度的效益和科學(xué)性,當(dāng)然要靠制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐磨煉來(lái)提高。

[1]邁克爾·D·貝勒斯.程序正義——向個(gè)人的分配[M].鄧海平,譯.北京:高等教育出版社,2005:221-222.

[2]趙永琛.論公安執(zhí)法環(huán)境的八大變化及其影響[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2008,(5):2-3.

[3]儲(chǔ)槐植.理性與秩序——中國(guó)勞動(dòng)教養(yǎng)制度研究[M].北京:法律出版社,2002:329.

[4]李曉明.行政刑法屬性的論爭(zhēng)及其定位[J].北方法學(xué), 2008,(4):26.

[5]彭洪毅.行政犯概念初探——以我國(guó)法律為依據(jù)[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào),2007,(3):45.

[責(zé)任編輯:王澤宇]

Jurisdiction of Decision2making of Security Detention

ZHANG Xiao2fei,L I U Jian2hui

Reflection on the decision2making of security detention and reference to foreign2related systems help to identify two ideas on the decision2making law:one is optimizing the existing rules of procedure but not breaking the system;the other is the Jurisdiction of Justice Reform,which includes two programs:first,the cr iminal procedure is adopted to the decision on punishment;second,administrative proceedings are adopted to the decision on punishment.Through the demonstration,the Cr iminal Procedure ismore appropriate for security detention decision.

security detention;procedures;decision2making right;jurisdiction

DF71

A

1008-7966(2011)02-0115-04

2011-01-06

中國(guó)人民公安大學(xué)2010年博士基金專項(xiàng):外國(guó)違警罪訴訟制度比較研究部分研究成果(GDBZ2010SK12);中央司法警官學(xué)院2010年課題“涉及人身自由的公安行政處罰程序改革”研究成果(XYY201009)

張曉菲(1981-),女,黑龍江牡丹江人,警察管理系講師,中國(guó)人民公安大學(xué)2008級(jí)訴訟法學(xué)專業(yè)博士研究生;劉建會(huì)(1971-),男,甘肅西峰人,政治部副主任,副教授。