黃信瑜，張迅晗

(安徽財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

我國公眾參與地方立法問題研究

黃信瑜，張迅晗

(安徽財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

公眾參與地方立法是在立法民主化進程中不斷借由實踐積累和總結(jié)而來的，是我國人民群眾當(dāng)家作主的社會主義法治內(nèi)容的體現(xiàn)。廣泛開展公眾參與地方立法，一方面能夠促使公眾增強對政治、法律與社會的認(rèn)同感，增強公眾的主體意識;另一方面，也能夠彌補我國代議民主制的弊端。

公眾參與;地方立法;法治

一、問題的提出

地方立法是相對于中央立法而言的，在一國存在兩級或多級立法體制的情況下，就存在中央立法和地方立法之分，地方立法是一國立法體系中的一個重要方面。而公眾參與地方立法是在立法民主化進程中依據(jù)法理和法律不斷積累和總結(jié)而來的，是我國人民群眾當(dāng)家作主的社會主義法制內(nèi)容的體現(xiàn)。公眾參與地方立法是貫徹以人為本的理念，廣大公眾在地方立法活動中享有的知情權(quán)、建議權(quán)等一系列參與權(quán)利，表達(dá)自己的意愿和利益，并對立法結(jié)果施加影響的活動。廣泛開展公眾參與地方立法能夠促使公眾增強對政治、法律、社會的認(rèn)同感，增強公眾的主體意識;同時，能夠彌補我國代議制民主制度的弊端。但是，由于傳統(tǒng)政治社會思想，物質(zhì)水平，立法觀念和體制等多方面的原因，使得我國當(dāng)下公眾參與地方立法在諸多方面存在問題。為了提升我國民主化進程，促進社會主義法制的建設(shè)，進一步完善我國公眾參與地方立法制度就勢在必行了。

二、我國公眾參與地方立法的現(xiàn)狀及困境

公眾參與立法是民主化進程中的歷史必然，建國初期，我國已有全民討論五四憲法草案的先例，但是公眾參與立法的發(fā)展仍舊緩慢。我國公眾參與地方立法則是上世紀(jì)70年代末，地方立法機關(guān)在獲得地方立法權(quán)之后才興起的。由此可以看出，公眾參與地方立法是隨著我國改革開放的進程發(fā)展而推進的。一方面，隨著社會發(fā)展，各項制度改革的深入，公眾的民主權(quán)利意識和民主法治思想隨著日新月異的改革發(fā)展逐漸蓬勃起來。另一方面，隨著改革深入社會轉(zhuǎn)型，各種各樣的社會矛盾凸現(xiàn)出來，急需通過立法加以穩(wěn)定和解決問題，而目前立法需求與立法滯后之間矛盾突出。因此，通過深入研究公眾參與地方立法可以為解決這些問題提供一個切實可行的思路。

(一)我國公眾參與地方立法的實踐現(xiàn)狀

我國地方立法在經(jīng)過了三十多年的不斷發(fā)展，已形成了一整套程序規(guī)范、運行有效的立法工作制度，從而為地方立法工作的開展，提供了一定程度的制度保障。同時，各級地方立法機關(guān)，在依據(jù)民主立法要求的基礎(chǔ)上，也采取了如公布法律草案、進行立法聽證、委托相關(guān)機構(gòu)提出建議等方式，以期能廣泛吸納廣大公眾與社會各階層的建議，不斷完善地方立法法制建設(shè)，而為確保中國特色社會主義法律體系如期形成，做出了一定的貢獻［1］。尤其是自2000年《立法法》公布以來，中央和地方的立法權(quán)限得到明確的劃分，相關(guān)的立法程序得以明確，從而為我國地方立法的發(fā)展，提供了較為有效的規(guī)范保障。

1．地方人大代表在地方立法中受到重視，并且在公眾參與地方立法中的作用繼續(xù)深化。人大代表主動向社會征求意見或者議案，改變了以前對選民的疏離感和對地方立法事務(wù)的盲目性。例如2005年《北京市煙花爆竹安全管理條例(草案)》的通過，就是北京市人大先通過公布草案，來收集北京市各方意見后通過實施的。其中，公眾借由出席相關(guān)聽證會，而得以輔助地方人大制定出良善的地方性法規(guī)［2］。

2．專家學(xué)者直接參與地方立法，提高了地方立法的質(zhì)量與專業(yè)性。以往專家對地方立法的參與是隨機性的。當(dāng)前，在有的地方，專家參與立法工作規(guī)則和程序都已在有關(guān)的地方性法規(guī)或規(guī)章中加以明確賦予，并起到了提高地方立法質(zhì)量的作用。如2003年，吉林省人民代表大會常委會制定了《立法咨詢員工作規(guī)則》，聘請了33名專家從事立法咨詢工作。這是該省人大常委會為提高立法質(zhì)量，增進立法的群眾參與程度而采取的一項新舉措。這些專家都是從全省范圍內(nèi)精心篩選出來，來自不同的行業(yè)的專家學(xué)者，且有較深的理論功底或?qū)嵺`經(jīng)驗。而正如論者所說的:專家型的立法咨詢員彌補了地方人大專業(yè)性的不足。同時，由于立法咨詢員可以直接將群眾的聲音傳遞到地方人大那里，而促使地方立法得以更加科學(xué)、完善［3］。

3．普通公眾通過參與立法過程中的聽證會、來信來訪、問卷調(diào)查等多種形式，開始廣泛積極地參與到地方立法工作中。其中立法聽證會已逐漸成為公眾參與地方立法的主要形式，在各地區(qū)地方立法工作中普遍使用并取得了良好效果。例如，從2008年底開始，四川省地方立法工作方式有別于以往，逐漸采取在網(wǎng)上征求公眾的相關(guān)意見、聽證、專家論證、立法評估等“開門立法”的方式，以喚起越來越多市民的參與熱情。而從2009年初至今，由該省的20件地方性法規(guī)中，2件法規(guī)草案已召開了聽證會，其余16件均通過網(wǎng)絡(luò)、專家論證的方式來征集意見［4］。

4．互聯(lián)網(wǎng)的普及，為公眾參與地方立法工作提供了一個新穎高效的平臺。相關(guān)立法機關(guān)在信息化普及的今天都建立了自己的網(wǎng)站，現(xiàn)在各級地方立法機關(guān)通過互聯(lián)網(wǎng)站發(fā)布立法草案征求意見的通知或公告，通過互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)上的參與征集公眾的立法建議，通過網(wǎng)絡(luò)對立法聽證會進行直播等，例如于2010年7月14日，成都市的《成都市軌道交通運營安全管理辦法(草案)》在制定過程中，透過網(wǎng)絡(luò)來征求公眾有關(guān)的意見和建議。另外，浙江省也主辦了一個專門的地方立法網(wǎng)。應(yīng)當(dāng)說，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及所帶來的便捷與效率，促使公眾參與地方立法的熱情不斷高漲，參與方式也豐富多樣，各級地方立法機關(guān)也把開門立法作為工作思想，并加大力度、引導(dǎo)帶動公眾親身實踐參與地方立法的工作之中。此外，不難發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行的政策和法律規(guī)范上，各種鼓勵和推進公眾參與的規(guī)定措施都已出現(xiàn);在實踐上，多樣的公眾參與實踐形式也在一定程度上得以廣泛應(yīng)用［5］39。公眾參與地方立法的確進步明顯，但是，仍然存在一些不可忽視的矛盾和問題，有待解決。

(二)我國公眾參與地方立法的主要困境

1．地方立法機關(guān)主導(dǎo)性過強。毋庸置疑，在地方立法的過程中，地方立法機關(guān)因其地位、權(quán)力與專有職能所在而處于立法中的核心和主導(dǎo)的地位。但是，這一主導(dǎo)性地位過強的表現(xiàn)，則容易限制了公眾參與地方立法的生存和發(fā)展空間，同時也降低了公眾參與的積極性。

根據(jù)《立法法》第34、35條的內(nèi)容可以得知，該法明顯區(qū)別對待了大多數(shù)的公眾意見和有關(guān)機關(guān)、組織和專家意見。在條文中提及征求有關(guān)機關(guān)、組織和專家意見時，使用“應(yīng)當(dāng)”，而在征求公眾意見時，使用的卻是“可以”。此區(qū)分的措辭，在一定程度上反映了立法者在立法資源配置時所采取的不同價值取向［6］97。公眾參與地方立法的雙方不處于平等地位，而是由地方立法機構(gòu)掌握著最大的控制權(quán)，致使公眾的意見很難得到重視而易流于形式。如主要表現(xiàn)在:(1)地方立法的主動權(quán)由地方立法機關(guān)掌握，過度行使地方立法權(quán)，立法項目來源少且單一。許多法規(guī)草案都是地方人大或政府部門提出的。(2)地方的立法程序中，往往缺乏開放性的參與制度，而容易導(dǎo)致地方立法機關(guān)主觀決定立法過程中是否需要公眾的參與，以及主觀決定立法的有關(guān)信息是否公開等［7］。因此，立法機關(guān)若在公眾參與立法過程中的主導(dǎo)性過強，則將不利于公眾的參與，也不利于地方立法的民主化。再者，由于限制了公眾表達(dá)自己的意愿和利益，易挫傷了公眾參與的積極性，使得一些地方性法規(guī)和規(guī)章制定頒布實施后得不到廣大公眾的認(rèn)可，執(zhí)行難度較大。

2．公眾參與程度低，積極性和主動性不高。在公眾參與立法過程中，公眾參與的積極、主動性不高，在很大程度上是與地方立法機關(guān)的主導(dǎo)性過強密切有關(guān)。另外，公眾一般都會主動參與關(guān)系自我眼前利益和其產(chǎn)生直接權(quán)益有關(guān)的立法，如房屋拆遷條例、養(yǎng)犬條例等。而對具有高瞻遠(yuǎn)矚和長遠(yuǎn)利益的規(guī)劃，則較為缺乏參與的熱情、意愿與積極性。從公眾參與的數(shù)量上來看，公眾參與地方立法的絕對人數(shù)與我國現(xiàn)有人口數(shù)相比還很少，另外，公眾的代表性、專業(yè)性和廣泛性也較為欠缺。尤其對于處在廣大的農(nóng)村地區(qū)和處于社會結(jié)構(gòu)底層的弱勢公眾而言，由于經(jīng)濟物質(zhì)條件的制約，他們需忙于自身的生存、生活問題，故往往很難有時間、精力來參與地方的立法活動之中。再者，據(jù)媒體指出，在先前的深圳市人大主持的《深圳市機動車停放管理條例(草案)》的立法聽證會中，公眾參與比例顯得微不足道。應(yīng)當(dāng)說，這個機動車停放管理條例還是與公眾實際生活較為密切相關(guān)的，但由于主客觀因素所限，導(dǎo)致公眾選擇做一個“沉默的大多數(shù)”。此外，多數(shù)公眾平時雖然也會參與一些相關(guān)法律的討論或批評，說出一些自己的見解，但由于沒有實際轉(zhuǎn)化成參與行動，而僅僅停留在思想意識上，這同樣無法在實質(zhì)上推進立法的民主化與科學(xué)化。加上公眾參與是要花費精力、成本與時間，立法機關(guān)沒有建立與公眾的信息互動反饋機制，公眾對立法機關(guān)是否采納自己意見根本無從知曉，這些同樣都會在一定程度上降低公眾參與的熱情。

3．公眾參與地方立法的規(guī)定不完善。首先，立法信息公開制度不完善。公眾作為參與立法的主體，對立法的相關(guān)信息有一定的知情權(quán)，立法機關(guān)應(yīng)盡可能賦予和創(chuàng)造更多的條件與機會使公眾了解立法的有關(guān)資料，以便立法過程順利進行。但是，現(xiàn)行我國地方立法的規(guī)定對立法信息公開并沒有作出明確規(guī)定。主要表現(xiàn)有:(1)在有關(guān)的立法規(guī)劃與立法計劃很少向外公布;即便立法機關(guān)公布了有關(guān)的立法草案來征求公眾意見，也往往只是公布草案的文本，而對草案的說明很少提及。(2)很少在輿論媒體上公開公眾的反饋與評議的意見;立法信息公開具有較大的隨意性。由此不難看出，由于立法信息公開沒有既定的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有明確規(guī)定立法草案征求公眾意見的范圍，且在沒有透明度、反饋信息較缺乏的情形下，公眾參與的積極性也就相應(yīng)減少了。其次，地方立法聽證規(guī)定存在缺失。(1)地方立法聽證范圍模糊?，F(xiàn)行我國地方立法聽證的法律依據(jù)來源于《立法法》的規(guī)定，但是《立法法》并未對具體實施立法聽證進行規(guī)定。雖然目前各地方大都制定了相關(guān)的聽證規(guī)則，但往往由于立法聽證范圍的模糊、聽證規(guī)則過于原則、操作性差，而賦予地方立法機關(guān)過大的自由裁量權(quán)。如僅僅簡單原則規(guī)定了涉及對社會經(jīng)濟有重大影響的、重大公共利益的問題等，需要廣泛聽取民意［8］122。(2)缺乏明確的聽證程序。多數(shù)地方立法聽證規(guī)定中，并沒有規(guī)范具體的可操作規(guī)定。如沒有對聽證委員會的組成，聽證內(nèi)容的時間、人員的選擇，準(zhǔn)備材料的提交和證言的收集，聽證是否公開、主持聽證與法定聽證人數(shù)、聽證人員詢問等具體環(huán)節(jié)做出一個較為完整細(xì)致、操作性高的程序規(guī)定。(3)聽證結(jié)果處理的不確定性。目前，我國的地方人大聽證的實踐，大都注重于聽證的公開，意見信息的收集。但是，對于聽證會后有關(guān)的意見和結(jié)果的處理方面，大都由于沒有明確的依據(jù)，且在聽證規(guī)則中缺少了“法律后果”的相關(guān)規(guī)定，而易使地方立法機關(guān)缺乏相應(yīng)的處理與反饋。

三、完善我國公眾參與地方立法的建議

(一)應(yīng)完善公眾參與地方立法的形式

公眾參與地方立法的形式主要有:公布法規(guī)草案征求意見，召開立法座談會、論證會、聽證會等?？偟貋碚f，這些形式是行之有效的。但是，仍特別需要對這些主要形式改進和完善。

1．應(yīng)完善公布法規(guī)草案征求意見的形式。公眾參與地方立法的形式之一就是公布立法草案征求社會各階層公眾意見，但是，當(dāng)下這種形式存在諸多問題。立法草案在公布之后，沒有引起公眾的關(guān)注和熱情，公眾提出的意見建議很少或者只有部分利益主體提出意見。這主要是因為地方立法機關(guān)做法簡單，僅把立法草案公布了事，沒有對公眾進行必要的引導(dǎo)，沒有積極回應(yīng)公眾的意見，挫傷公眾積極性。所以，立法草案公布后，立法機關(guān)應(yīng)該積極活動起來，進行多樣化的引導(dǎo)和互動，帶動公眾參與積極性。

2．應(yīng)完善立法聽證程序。首先，應(yīng)明確規(guī)定地方立法聽證會的聽證事項具體范圍。如果任何地方性法規(guī)的制定都沒有一個清楚明確的程序，那么，將容易出現(xiàn)地方立法效率低下與立法過程中不確定的情形發(fā)生，因此有必要采取列舉性規(guī)定，以明確其適用范圍。立法聽證會就是以其程序性來保證最終的立法結(jié)果的公正、公平，一般而言，立法聽證制度的完善，從某種意義上來說，主要就是完善我國當(dāng)下地方立法聽證缺乏可操作性的、完整細(xì)致的程序規(guī)定。其次，我國地方立法聽證制度可以借鑒國外采用正式和非正式立法聽證會結(jié)合的方式，非正式立法聽證會參與方式簡單易操作，主要通過書面提出省去一些中間環(huán)節(jié)，從而提高了立法聽證的效率以及公眾參與的意愿［9］151。最后，應(yīng)建立和完善立法聽證結(jié)果的相關(guān)反饋機制。因為，對于聽證結(jié)果的處理，是實現(xiàn)立法聽證價值的關(guān)鍵所在，如果忽視對立法聽證結(jié)果的處理，就可能使立法聽證會虛設(shè)，將會傷害公眾的參與熱情。因此，要在聽證程序制定中明確立法聽證結(jié)果的具體反饋機制，須對公眾的意見與建議做出正確、及時的處理與回復(fù)。此外，還要通過完善聽證程序中參加人的公正遴選以及明確聽證主體的權(quán)利和義務(wù)，來提高立法聽證會的社會公信力［10］57。

3．應(yīng)擴大公眾參與地方立法的范圍。當(dāng)前，公眾參與地方立法主要是在立法草案審議階段，而法規(guī)立項階段和立法后評估階段參與較少，做好這兩個階段的公眾參與工作對地方立法的民主化有重要作用。

(二)應(yīng)完善法規(guī)立項與立法后評估階段的公眾參與

當(dāng)下，公眾主要通過地方立法規(guī)劃和立法計劃公開征求意見的方式來參與。但是，地方立法規(guī)劃通常是五年才制定一次，立法計劃則為一年一次，公眾參與的空間較少。為此，有必要建立一個公眾可以經(jīng)常參與到的法規(guī)立項的機制，這也是賦予廣大公眾、社會各界團體提出法規(guī)立法項目的動議權(quán)。而立法后評估是指法規(guī)規(guī)章實施以后，由相關(guān)部門或者專門評估機構(gòu)對法規(guī)規(guī)章的可行性及存在的缺陷提出修改完善的活動。因為公眾是地方性法規(guī)、規(guī)章實施的直接對象，有著最切身感受，倘若在相關(guān)地方性法規(guī)出臺后，缺少了公眾的評估意見與反饋建議，就很難加以確定法規(guī)的立法質(zhì)量及其實施效果。所以，有必要強化公眾參與立法后的評估權(quán)益，從而為更多的公眾提供參與的機會。

(三)應(yīng)重視社會各界團體和弱勢群體的參與

首先，要重視社會各界民間團體、利益集團的意志。因為，公民的個人權(quán)益訴求、利益需求是相對分散的，而社會團體或利益集團可以把分散的意見集中起來，社會團體或利益集團往往各自代表或者聯(lián)系著其所屬利益或訴求同一傾向的龐大群體。若有較強的組織動員能力，就能夠形成較大的影響力，從而能夠引起地方立法機關(guān)的足夠重視［11］85。其次，也應(yīng)重視我國當(dāng)下弱勢群體的參與。隨著社會分層的加劇，弱勢群體的問題也隨之凸顯出來。由于弱勢群體在社會所處的地位，決定了其相較其他社會階層而言更缺少了話語權(quán)和訴求表達(dá)的渠道。他們往往由于這樣那樣的主客觀因素，而難以形成集體的力量參與到地方的立法過程中。為此，地方立法機關(guān)應(yīng)主動加以引導(dǎo)、保障弱勢群體的話語權(quán)，對涉及弱勢群體利益的地方立法，都應(yīng)該主動去了解他們的意見，從而能較好地反映他們的訴求和意志，維護其應(yīng)有權(quán)益，而這也是近來社會各界大力提倡“以人為本”的具體展現(xiàn)。

(四)應(yīng)大力推進公眾參與文化與深化公眾參與意識

立法乃社會公正之源頭，分配正義之藝術(shù)。公眾參與到立法活動過程中來，不僅拓展了民主的廣度，并把民主的進程推向更為良善的方向。當(dāng)各種行政手段在利益調(diào)配上心有余而力不足之時，代表公平正義的法律就成為利益公平分配的最后手段。而這種社會利益分配的功能，在決定了立法本身應(yīng)當(dāng)保持民主性、公正性和中立性，這樣才能最終實現(xiàn)社會利益分配的公平與正義。在陽光立法、開門立法的基礎(chǔ)上，合法有序地引入公眾參與立法，將受到立法影響的廣大不同社會利益吸納到立法活動過程中來，實現(xiàn)各自的利益表達(dá)，最終增強和實現(xiàn)立法的公平、公正。因此，應(yīng)大力推進公眾參與的文化與深化公眾參與意識。以強化參與的意識與參與的能力，并培養(yǎng)民主參與的政治文化。

毋庸置疑，構(gòu)建公眾參與立法文化將深刻影響到我國公眾參與地方立法工作的進展，并對當(dāng)下我國法制建設(shè)進程，具有極為深遠(yuǎn)的影響。因此，也迫切需要通過喚醒公眾的主體意識，使公眾認(rèn)識到自己是國家的主人，是民主政治化的主體，是參與立法活動的主體。提高社會教育加強公眾對政治參與的認(rèn)識，使公眾樹立牢固的民主法制觀念，使公眾感覺到政治參與的意義。也就是要讓公眾明確自己的權(quán)利和義務(wù)，明確如何參與到立法活動之中。有了這些清晰的認(rèn)識，公眾就會產(chǎn)生強烈的責(zé)任感和自豪感，有積極主動的參與到政治活動中的強烈的意愿，最終促進民主政治化的發(fā)展，促進公眾參與立法活動的發(fā)展［12］。

［1］王兆國．發(fā)揮地方立法在中國特色社會主義法律體系中的重要作用［EB/OL］．http://news．ifeng．com/mainland/detail_2010_11/15/3108151_0．shtml，2011 －06．

［2］崔卓蘭．地方立法實證研究［M］．北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社，2007:329．

［3］吳兢．吉林省人大常委會聘立法咨詢員［N］．人民日報，2003－07－31．

［4］馬利民．四川20件地方立法件件聽取民意［N］．法制日報，2010－08－14．

［5］王錫鋅．公眾參與:參與式民主的理論想象及制度實踐［J］．政治與法律，2008，(6)．

［6］黎曉武，楊海坤．論地方立法中公眾參與制度的完善［J］．江西社會科學(xué)，2004，(7)．

［7］崔偉．地方立法20年回顧與思考［C］//蔡定劍，王晨光．人民代表大會二十年發(fā)展與改革．北京:中國檢察出版社，2001:128．

［8］趙常勇．地方立法聽證制度研究［J］．湖北經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報，2007，(3)．

［9］畢可志．論地方立法的聽證制度［J］．煙臺大學(xué)學(xué)報，2004，(2)．

［10］闞珂．地方人大現(xiàn)行立法聽證制度比較研究［J］．人大研究，2003，(4)．

［11］宋和生．公眾參與地方立法的幾個問題［J］．法制與社會，2007，(9)．

［12］唐孝英，歐陽振，黃湘平．地方立法比較研究［M］．北京:中國法制出版社，1992:113．

Research on Public Participation in Local Legislation

HUANG Xin-yu，ZHANG Xun-hang

As the accumulation and derivation of constant practices in the process of democratization of legislation，public participation in local legislation embodies in the socialist society the concept of“rule of law”，which means that Chinese people are in power．Therefore，public participation in local legislation，if carried out in a substantial way，will not only increase the public’s sense of identity with regard to politics，law and society and enhance their self-awareness，but also make up the demerits of the representative systems in China’s democratic system．

public participation;local legislation;rule of law

DF01

A

1008－7966(2011)06－0001－04

2011－10－12

本文系教育部人文社會科學(xué)2009年度研究項目(09YJC820001);司法部國家法治與法學(xué)理論專項任務(wù)課題(07SFB5001);陜西省社會科學(xué)基金項目的階段性成果

黃信瑜(1971－)，男，臺灣臺北人，副教授，法學(xué)博士，從事法理學(xué)、立法學(xué)研究;張迅晗(1986－)，男，河南駐馬店人，安徽財經(jīng)大學(xué)法律碩士。

［責(zé)任編輯:杜 娟］