趙 耀

（中共中央黨校，北京 100091）

選人用人制度改革探析
——基于政治合法性的視角

趙 耀

（中共中央黨校，北京 100091）

執(zhí)政黨如何選人用人，涉及到執(zhí)政黨政治合法性問題。增強選人用人合法性就是使民眾認(rèn)可執(zhí)政黨選人用人制度。執(zhí)政黨必須針對選人用人的合法性不足，改革選人用人制度，提高選人用人合法性，才能保持和鞏固執(zhí)政地位。

合法性；選人用人；合法性不足；對策

合法性是當(dāng)代政治學(xué)的核心概念，它反映了公共權(quán)力與民眾的政治關(guān)系?！罢魏戏ㄐ?，就是指政府基于被民眾認(rèn)可的原則的基礎(chǔ)上實施統(tǒng)治的正統(tǒng)性或正當(dāng)性。簡單而言，就是政府實施統(tǒng)治在多大程度上被民眾視為合理的和符合道義的”[1](P144)。政黨雖然不是國家機關(guān)，但政黨的活動與國家政權(quán)密切相關(guān)。政黨為了維護和實現(xiàn)本階級的利益，就需要掌握公共權(quán)力，成為執(zhí)政黨，依靠行使公共權(quán)力，來實現(xiàn)黨的意志和目標(biāo)。但是，一個政黨能否上臺執(zhí)政并保持其執(zhí)政地位，并非取決于政黨的主觀愿望，而主要依據(jù)民眾的支持。民眾的支持是政黨執(zhí)政的先決條件。在現(xiàn)代社會，一個政黨無論它的自我評價有多高，組織狀況多么完備、嚴(yán)密，如果得不到民眾的支持，它就不可能上臺執(zhí)政或是長久地保持其執(zhí)政地位[2]?？梢?，合法性是執(zhí)政黨上臺執(zhí)政的基礎(chǔ)，是長期執(zhí)政的關(guān)鍵。由于執(zhí)政黨的執(zhí)政是通過各級黨的干部來具體掌握和運用權(quán)力，這就涉及到執(zhí)政黨選人用人的政治合法性問題。隨著政治體制改革的深入和社會主義民主政治的推進，民眾對于選人用人的關(guān)注和參與越來越高，對于干部隊伍建設(shè)的要求越來越高，并將選人用人與執(zhí)政黨執(zhí)政的合法性聯(lián)系起來，因此，改革選人用人制度，提高選人用人的合法性，是執(zhí)政黨亟需解決的重大課題。

一、選人用人合法性的闡釋

如前所述，政治合法性是一種正當(dāng)性和合理性，它通過民眾的認(rèn)可和擁護程度表現(xiàn)出來。只有那些被民眾內(nèi)心所體認(rèn)的權(quán)威和秩序，才具有政治學(xué)意義上的合法性。就選人用人的合法性而言，一方面，指涉由誰來充當(dāng)公共權(quán)力的掌握者，怎樣選擇公共權(quán)力的掌握者才是正當(dāng)?shù)?；另一方面，還指涉選人用人的合法化。哈貝馬斯認(rèn)為，所謂合法化，就是借助論證的力量說服人們?nèi)シ?，合法性取決于合法化本身的論證水平。因為選人用人的合法性都是通過對合法性資源的掌握和運用來獲得的，這一過程就是選人用人的合法化。那么，取得和增強選人用人合法性的主要途徑只能是盡可能增加民眾的共識和認(rèn)同感，從而使民眾認(rèn)可執(zhí)政黨選人用人制度。

1.權(quán)力授受的合法性

“馬克思主義權(quán)力觀概括起來是兩句話：權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”[3]。這兩句話鮮明地指出了政黨與民眾之間的權(quán)力授受關(guān)系。政黨是民眾控制公共權(quán)力的工具，政黨必須首先取得民眾授權(quán)。要取得民眾授權(quán)，政黨必須滿足并體現(xiàn)民眾的利益、愿望和要求。這樣，政黨和民眾之間建立起一種相關(guān)關(guān)系，公民通過選擇執(zhí)政黨來表達意愿，執(zhí)政黨通過向民眾提供滿意人選獲得他們的支持，這迫使執(zhí)政黨在選人用人時要充分顧及民眾的要求。執(zhí)政黨上臺執(zhí)政，獲得了控制公共權(quán)力的機會，主要是對機構(gòu)和官職的控制，即對“選人用人權(quán)”的控制。在民主政治條件下，公共權(quán)力的所有權(quán)屬于民眾，執(zhí)政黨對公共權(quán)力（包括選人用人權(quán)）實施控制只不過是民眾對公共權(quán)力所有權(quán)的邏輯延伸。這種控制的每一步都以是否反映民眾的要求為準(zhǔn)繩[4]。

2.選人用人標(biāo)準(zhǔn)的合法性

政黨承擔(dān)著選人用人的重要功能。按照阿爾蒙德的觀點，每個政治體系必定要通過各種方式選用部分人員在政治結(jié)構(gòu)中擔(dān)當(dāng)精英角色。政黨都非常重視選拔和培養(yǎng)自己的政治精英，“政黨是招募精英和培養(yǎng)政治骨干的重要途徑。它提供了準(zhǔn)備、選擇和培養(yǎng)國家各級領(lǐng)導(dǎo)人的重要機制。它像是政府的門衛(wèi)，控制著個人進入政府的程序。它選拔政治精英，通過多種方式培養(yǎng)組織精英的實際政治能力。在許多情況下，政黨為政治家提供了培訓(xùn)的場所，為他們提供從事政治活動所必需的技術(shù)、知識和經(jīng)驗以及職業(yè)結(jié)構(gòu)”[1](P178)。馬克思主義政黨始終把挑選干部作為革命和建設(shè)的基本問題之一，把培養(yǎng)選拔本階級的精英作為一項重要任務(wù)，因為事業(yè)成敗，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在干部。選人用人必須堅持一定的標(biāo)準(zhǔn)，選什么樣的人、用什么樣的人折射政黨的性質(zhì)和宗旨，執(zhí)政黨通過體現(xiàn)時代要求和民眾意愿的選人用人標(biāo)準(zhǔn)選拔使用干部，就從根本上保證了干部的合法性來源。歷經(jīng)革命和建設(shè)，執(zhí)政黨的選人用人標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了演進，從“四化”標(biāo)準(zhǔn)——六大基本條件——五種能力——“六大導(dǎo)向”①鄧小平提出干部選拔的“四化”標(biāo)準(zhǔn)，即“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”。2002年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》頒布，第二章第六條規(guī)定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的六大基本條件。2004年《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要具有科學(xué)判斷形勢的能力、駕馭市場經(jīng)濟的能力、應(yīng)對復(fù)雜局面的能力、依法執(zhí)政的能力和總攬全局的能力五種能力。2008年，在全國組織工作會議上，習(xí)近平同志提出，干部選拔要遵守“六大導(dǎo)向”，即注重品行、科學(xué)發(fā)展、崇尚實干、重視基層、鼓勵創(chuàng)新、群眾公認(rèn)。，到“德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取?，“把政治上靠得住、工作上有本事、作風(fēng)上過得硬、人民群眾信得過的干部選拔上來”[5](P20)。選人用人標(biāo)準(zhǔn)在不斷發(fā)展和豐富，與時俱進，但是始終貫穿著“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政價值觀，這也是執(zhí)政黨最本質(zhì)的合法性根源。正是這個價值理念贏得了民眾的價值認(rèn)同，奠定了選人用人合法性的思想基礎(chǔ)。因為民眾對選人用人標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)同，歸根結(jié)底是從執(zhí)政黨的價值理念中獲得的。

3.制度和程序的合法性

在現(xiàn)代政治中，合法性獲得的一個重要基礎(chǔ)是統(tǒng)治合法性必須建立在正式制定的規(guī)則和法律的正當(dāng)行為的要求之上，人們服從依照法規(guī)而占據(jù)某個職位并行使權(quán)力的統(tǒng)治者，如通過選舉任職的政府官員。[6]選人用人制度的合法化，就要求執(zhí)政黨必須努力證明選人用人制度是符合“權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用”的馬克思主義權(quán)力觀的，同時選人用人必須通過合法的途徑，按照正常的程序，來自于民意并體現(xiàn)著民意，才能得到民眾的認(rèn)可。因此，在選人用人過程中必須嚴(yán)格依照法律法規(guī)、制度和程序來進行。

二、選人用人合法性不足的表現(xiàn)及其危害

近年來，選人用人制度改革取得了很大進展，但是選人用人合法性不足問題還不同程度存在，在有些方面表現(xiàn)相當(dāng)突出。如果選人用人合法性不足長期存在，就會直接導(dǎo)致民眾對執(zhí)政黨干部工作甚至干部隊伍素質(zhì)產(chǎn)生不信任，進而對執(zhí)政黨的執(zhí)政能否代表最廣大人民群眾的根本利益產(chǎn)生懷疑，執(zhí)政黨就會失去民眾的認(rèn)同、支持和忠誠，以至于發(fā)生合法性危機，而合法性危機的直接后果是導(dǎo)致松動和銷蝕執(zhí)政基礎(chǔ)，對執(zhí)政黨地位產(chǎn)生嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這是執(zhí)政黨面對的極其重大的緊迫問題。

1.任命制與選舉制錯位，弱化了權(quán)力授受的合法性

長期以來，執(zhí)政黨在選人用人上有兩種基本制度形式，一種是任命制，由黨組織直接任免委派干部；另一種是選舉制，即黨組織不直接任免，而是通過黨的干部路線的指導(dǎo)作用，通過黨的建議和監(jiān)督作用，采用推選和舉薦方式產(chǎn)生干部。就黨內(nèi)干部制度而言，在正常情況下，黨的各級委員會都應(yīng)由黨的各級代表大會或黨員大會選舉產(chǎn)生。調(diào)動或指派下級黨組織的負(fù)責(zé)人，是在黨的地方各級代表大會閉會期間，為保持黨的領(lǐng)導(dǎo)工作的連續(xù)性而采取的一種措施。對此，黨章第十三條作了明確規(guī)定?？梢钥闯?，在這里任命制是對選舉制的一種補充，不可濫用。但在實際中，這樣的“調(diào)動或者指派”太頻繁、面太大，致使一些地方的主要負(fù)責(zé)人，特別是高級負(fù)責(zé)人(包括“委員”“常委”等職務(wù)都是任命的)實際上可以不對相應(yīng)的組織負(fù)責(zé)，或者實際上可以不受相應(yīng)組織的約束。這種做法是與黨章相悖的。黨章第十四條規(guī)定：“黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，對同下級組織有關(guān)的重要問題作出決定時，在通常情況下，要征求下級組織的意見?！盵7](P34)重要問題包括“調(diào)動或者指派”，一般情況下是應(yīng)該向有關(guān)下級機關(guān)說明原因的。否則，上級機關(guān)凡是認(rèn)為“有必要”，就可以“調(diào)動或者指派”下級負(fù)責(zé)人，那就會有損選人用人的公信度。同時，在選人用人過程中，有的打著“黨管干部”的旗號，認(rèn)為“黨管干部”就是黨委說了算，沒有必要走形式，甚至把黨內(nèi)選舉看作是多余的，隨之采取各種形式應(yīng)付，把本應(yīng)選舉產(chǎn)生的干部用任命的方式代替。這樣做的嚴(yán)重后果就是將任命制絕對化、凝固化，把選人用人決定權(quán)掌握在少數(shù)人手中，結(jié)果只能是“由少數(shù)人選人，在少數(shù)人中選人”。少數(shù)人替代組織選人用人，從根本上扭曲了權(quán)力授受的合法性。目前，隨著選人用人制度改革的深入，競爭性選拔干部在任用干部中的比例逐步擴大，在選人用人路徑選擇方面，任命制與選舉制權(quán)限不清的問題更加突出。比如，由于路徑錯誤，造成本該通過競爭性選拔而上崗的政務(wù)類干部，卻繼續(xù)沿用任命制，由上級直接任命或形式上走走選舉程序。本該采用任命制來等級授職的業(yè)務(wù)類干部，卻要像政務(wù)類干部那樣去參加選舉。結(jié)果該選的不選，該任命的選舉，就易于產(chǎn)生混亂[8]。

2.民主推薦、民意測評失真，不能完全體現(xiàn)真實的民意

民主推薦、民意測評結(jié)果的科學(xué)性和真實性是選人用人合法性的基礎(chǔ)。選人用人是一項復(fù)雜性的工作。從單位內(nèi)部政治生態(tài)看，單位內(nèi)部風(fēng)氣、“一把手”素質(zhì)、內(nèi)部利益關(guān)系等因素，都可能影響到民主推薦、民意測評結(jié)果。比如，某些單位風(fēng)氣不正，內(nèi)部政治生態(tài)不是良性循環(huán)，雖然民主推薦、民意測評結(jié)果是真實的，但有時選出來的恰恰是帶頭搞不正之風(fēng)的人。從參與主體看，一方面一味地擴大群眾參與范圍，讓不了解情況的人隨意投票、盲目投票，表面上轟轟烈烈地擴大了群眾參與度，但實質(zhì)上降低了知情者所投票的份量，反而使群眾參與結(jié)果出現(xiàn)偏差。另一方面，單位內(nèi)部的民主推薦經(jīng)常都是特定級別的人參與，而有權(quán)參與的人又往往囿于各種利益關(guān)系、人際關(guān)系的制約，導(dǎo)致投票結(jié)果反映的是利益關(guān)系而非被選舉人的素質(zhì)。這些都直接影響民主推薦、民意測評的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

3.以合法的形式反映少數(shù)人意志，以法定的程序掩蓋暗箱操作

選人用人的合法性體現(xiàn)在大多數(shù)民眾的意愿。但是，在現(xiàn)實中，選人用人權(quán)往往蛻變成某些領(lǐng)導(dǎo)者的私權(quán)，消解了組織意識，直接導(dǎo)致干部隊伍宗派產(chǎn)生，助長領(lǐng)導(dǎo)干部獨斷專行作風(fēng)，扭曲了干部黨內(nèi)民主制度，使干部隊伍整體素質(zhì)下降。尤其是“一把手”在選人用人上權(quán)力過大。由于民主集中制的具體機制尚未有效完善，在黨委集體領(lǐng)導(dǎo)中主要領(lǐng)導(dǎo)人的意志仍起著決定性作用。因此，在選人用人上雖然有諸多程序、環(huán)節(jié)，但仍為主要領(lǐng)導(dǎo)的意志留下較大空間，使堅持集體領(lǐng)導(dǎo)流于形式。雖然實行了常委會或全委會“票決制”，在某些方面、某種程度上限制了“一把手”的權(quán)力，但“一把手”仍可在多個環(huán)節(jié)起到重要的影響作用。比如，可以通過“個別醞釀”以及事實上存在的“引導(dǎo)”權(quán)發(fā)揮重要作用。而且，領(lǐng)導(dǎo)者選人用人的自由裁量權(quán)經(jīng)常以合法的形式體現(xiàn)出來，有的通過限定候選人條件，有的以種種方式“做工作”，等等。這些做法，從本質(zhì)上說，是以法定的程序把領(lǐng)導(dǎo)者個人意志合法化。還有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者以“改革”的名義，考試競聘，把“自己人”合法引入本單位，形成小圈子，但程序、手段完全合法。在一些地方選舉中，遵循“上面說了算”，以實現(xiàn)主要領(lǐng)導(dǎo)人意圖為唯一目的，有的以組織名義“做工作”，以便確保上級內(nèi)定的候選人“高票當(dāng)選”，這種狀況與拉票無異，只不過拉票的主體不同而已[9]。少數(shù)人尤其是“一把手”獨占選人用人權(quán)，這就為任人唯親乃至跑官要官、買官賣官提供了可能。

4.權(quán)錢交易頻發(fā)扭曲了選人用人標(biāo)準(zhǔn)，民眾對合法性產(chǎn)生質(zhì)疑

“一些地方和部門選人用人公信度不高，跑官要官、買官賣官等問題屢禁不止”[5](P5)，這種現(xiàn)象降低了組織的威信和神圣性，扭曲了選人用人標(biāo)準(zhǔn)，對干部隊伍建設(shè)造成了非常惡劣的影響，民眾對此深惡痛絕。權(quán)錢交易在很大程度上是市場經(jīng)濟條件下的產(chǎn)物，從制度分析的角度來看，買官賣官實質(zhì)上是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部實現(xiàn)自身利益最大化的行為。選人用人腐敗的猖獗意味著，經(jīng)過成本和收益的理性計算，賣官者發(fā)現(xiàn)買官賣官有利可圖、有機可乘、風(fēng)險很小，因而誘使意志薄弱的領(lǐng)導(dǎo)干部主動選擇這種方式來實現(xiàn)自利的動機。同時，買官者認(rèn)為職位是可以用錢買來的，那些通過權(quán)錢交易獲得領(lǐng)導(dǎo)職位的人，為了彌補“成本”，一旦掌權(quán)，必然會變本加厲搞腐敗。選人用人腐敗的屢禁不止，就其深層次原因來說，反映了現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)和制度安排在激勵機制、機會結(jié)構(gòu)和約束機制等方面存在著一些缺陷。

三、選人用人制度改革的思考與對策

政治合法性意味著政權(quán)或制度的合理性?！爸贫戎傅氖悄切┤〉昧艘欢ǔ潭群戏ㄐ缘?、復(fù)合的并且反復(fù)出現(xiàn)的行為模式和互動過程”[10](P349)。執(zhí)政黨要使自己保持足夠的合法性，獲得來自民眾的源源不斷的支持，就必須想方設(shè)法建立一種制度，這種制度能夠較好地體現(xiàn)執(zhí)政黨與民眾之間代表與被代表的關(guān)系，既能保證執(zhí)政黨對整個政治體制的控制，又能保證民意得到順暢的表達[11](P550)。從長遠發(fā)展和政權(quán)持久延續(xù)的角度看，對于維護政治統(tǒng)治來說，因為制度合理而受到民眾認(rèn)可更為根本。因此，必須致力于選人用人制度的合法性建設(shè)，將制度、程序建立在無可置疑的公認(rèn)原則上，實現(xiàn)黨管干部原則、擴大民主和依法辦事的統(tǒng)一。

1.堅持黨管干部原則，賦予新的時代內(nèi)涵

綜觀30多年來選人用人制度改革，黨管干部始終貫穿其中，保證了改革的正確方向。所謂黨管干部，就是黨領(lǐng)導(dǎo)干部工作，即把干部看作權(quán)力運作的主體，從執(zhí)政黨運用權(quán)力推動國家和社會發(fā)展的角度，對干部的使用、干部用權(quán)的全過程進行控制，保證執(zhí)政黨路線、綱領(lǐng)、方針、政策得到執(zhí)行，保證黨的執(zhí)政目標(biāo)得以實現(xiàn)。黨管干部不是一句空洞僵化的政治口號，無論是任命制還是選舉制都必須體現(xiàn)這一原則，黨管干部原則與為實現(xiàn)這一原則而制定的依法選舉和任免干部的法律法規(guī)，其目的是完全一致的。推進選人用人制度改革，必須推動黨管干部科學(xué)化，應(yīng)辯證地看待和處理黨管干部與人民當(dāng)家作主之間的關(guān)系，不能把兩者對立起來。黨管干部管得是否科學(xué)、有效，說到底，就在于能不能既保持黨對整個干部選擇過程的有效控制，又不使公眾的選擇權(quán)失去意義，要避免為了控制而架空公眾的選擇權(quán)或者為了保證公眾的選擇權(quán)而架空黨的領(lǐng)導(dǎo)[12]。

2.逐步減少任命制，努力擴大選舉制

“每一個人大概都會同意‘廣泛民主原則’要包括以下兩個必要條件：第一，完全的民主性；第二，一切職務(wù)經(jīng)過選舉”[13](P135)。選舉制是以“多數(shù)原則”為依據(jù)，通過程式化表決機制遴選官員的基本制度，這一制度強調(diào)多數(shù)人意見表達的可能性和意見表達的實現(xiàn)。十七屆四中全會從積極發(fā)展黨內(nèi)民主的高度，明確地提出：“逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍。黨的任何組織和個人不得以任何方式妨礙選舉人依照規(guī)定自主行使選舉權(quán)。”[5](P18)由于權(quán)力授受關(guān)系決定選人用人權(quán)力的運行取向，因此，只有從解決制度問題入手，變?nèi)蚊茷檫x舉制，才能根本解決權(quán)力錯位問題。從現(xiàn)實看，逐步減少任命制，努力擴大選舉制是選人用人制度改革的發(fā)展趨勢。目前的競爭性干部選拔在某種意義上秉承了選舉制的基本精神。競爭性選拔從間接選舉到直接選舉，從混合投票到直接投票，從每輪按比例篩選到最后的票決等，無不體現(xiàn)選舉制的精神。在一定意義上，選舉制是對任命制的革命，因而也就成為選人用人制度改革的難點。對此，一方面，要處理好黨管干部與依法選舉和任免干部的關(guān)系，理清選舉制與任命制的適用范圍?！案刹俊北旧硎呛軐挿旱母拍睿瑢Σ煌愋偷母刹啃枰胁煌母母锓桨?。應(yīng)當(dāng)明確界定選舉制和任命制各自運作的邊界，有關(guān)黨規(guī)黨法要對選舉制和任命制的適用條件和范圍做出具體規(guī)定。一般說來，在代表大會和委員會制機構(gòu)中，政務(wù)類干部需要選舉，因為政務(wù)類干部主決策，應(yīng)側(cè)重以公開公平公正為價值導(dǎo)向，選舉為常態(tài)，任命為非常態(tài)，而職能部門專業(yè)性技術(shù)性較強崗位不需要選舉，因為業(yè)務(wù)類干部主執(zhí)行，應(yīng)側(cè)重以效率為價值導(dǎo)向，任命為常態(tài)，競爭性選拔為非常態(tài)。另一方面，必須嚴(yán)格遵守選舉制的操作規(guī)范，黨規(guī)黨法要明確規(guī)定選舉產(chǎn)生干部的履職程序，關(guān)鍵是在任期內(nèi)不得被隨意調(diào)離，剛剛當(dāng)選旋即被調(diào)離是對選舉權(quán)威性的蔑視，既不利于廣大黨員及其黨代表對當(dāng)選干部的了解監(jiān)督，也不利于領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)考察干部。涉及到黨內(nèi)干部異地交流問題，宜在任屆中期進行，交流的干部在程序上先進行代理，后經(jīng)過黨內(nèi)選舉正式任用。當(dāng)然，選舉制的實現(xiàn)并不是一蹴而就的，面臨一定的政治風(fēng)險，因而應(yīng)當(dāng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有計劃地穩(wěn)步進行，有步驟、分階段向前推進。但是，不能因為選舉制具有較大風(fēng)險而裹足不前。

3.堅持群眾公認(rèn)原則，不斷擴大民眾選人用人的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)

民眾的權(quán)利是選人用人合法性的重要源泉?！叭罕姂?yīng)當(dāng)有權(quán)為自己選擇負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)者。群眾應(yīng)當(dāng)有權(quán)撤換他們。群眾應(yīng)當(dāng)有權(quán)了解和檢查他們活動的每一個細(xì)節(jié)”[14](P143-144)。十七屆四中全會指出：“以落實黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)為重點，進一步提高黨員對黨內(nèi)事務(wù)的參與度，充分發(fā)揮黨員在黨內(nèi)生活中的主體作用?！盵5](P17)黨員群眾的主體作用應(yīng)體現(xiàn)在選人用人上。知情才能參與，首先，黨員群眾要有知情權(quán)。能夠了解和掌握黨的干部路線、方針、政策和干部工作的主要任務(wù)和工作重點，不同類型和層次的干部選拔任用資格、條件、方法和程序，當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)配置及空缺情況，選拔任用干部、調(diào)配安排干部的過程和結(jié)果，包括民主推薦、民意測評結(jié)果等情況。其次，以知情為基礎(chǔ)，擴大群眾參與?？茖W(xué)規(guī)范黨員群眾參與民主推薦、民意測評的范圍、層次、人數(shù)、比例，把握“群眾”的廣泛性、層次性和代表性特點，做到群眾推薦、測評和考核中的廣泛性、層次性和代表性的統(tǒng)一。在代表性方面，尤其需要強調(diào)的是，代表必須是群眾推舉的，而不是指定的，切實能夠反映各相關(guān)利益主體和絕大多數(shù)人的意志和要求，公正地行使其所代表的部門和人員的代表職能。充分吸收關(guān)聯(lián)度高、知情度深、代表性強的群眾參與，并逐步創(chuàng)造條件將參與結(jié)果及時向群眾反饋，形成良性互動循環(huán)。當(dāng)前，關(guān)鍵要在提高民主推薦質(zhì)量上下功夫。重點是明確參與推薦范圍，完善程序，科學(xué)分析民主推薦結(jié)果。再次，在選人用人過程中，建立以擴大民主為改革取向的公開選拔機制，逐步擴大選擇的范圍和比例，實行“差額推薦”、“差額考察”、“差額上會”、“差額提名”、“差額選舉”制度。最后，要建立健全黨員群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部個人以及對干部工作程序的監(jiān)督機制。黨員群眾的有效監(jiān)督可以彌補現(xiàn)行干部工作監(jiān)督機制的不足，杜絕選人用人中的帶“病”提拔、帶“病”作業(yè)、帶“病”換崗和帶“病”離崗現(xiàn)象。

4.從源頭上消除制度性缺陷，有效遏制選人用人腐敗

如前分析，自上而下的選人用人制度使得選人用人權(quán)集中在少數(shù)人尤其是“一把手”手中，同時對選人用人權(quán)缺乏有效的監(jiān)督機制，這是導(dǎo)致選人用人腐敗的重要制度誘因。因此，改革選人用人制度就成為從源頭上預(yù)防和治理跑官要官、買官賣官等選人用人腐敗的關(guān)鍵。擴大干部選任工作中的民主，逐步減少任命制，努力擴大選舉制是一條有效的途徑。任命制客觀上使選人用人權(quán)集中在少數(shù)人手中，買官者只需有限的賄賂成本就可以搞定少數(shù)受賄對象。而在競爭性選舉制中，買官者面對的選民人數(shù)眾多，賄選成本遠高于買官成本，即便賄選者當(dāng)選，也很難把賄選成本轉(zhuǎn)嫁給選民。因為，隨著選民權(quán)利意識的覺醒很難被收買，而且競爭對手從對立的角度進行監(jiān)督，加之賄選成本增加使之難以承擔(dān)，賄選幾率會減少。隨著干部選任工作中的民主不斷擴大，選舉制越來越多地得以推行，跑官要官、買官賣官等選人用人腐敗就會呈現(xiàn)頹勢[15](P372-373)。

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趙耀（1969-），男，河北冀州人，中共中央黨校黨建教研部博士研究生，研究方向為政黨理論與政黨比較。

D 262.3

A

1671-7155（2011）04-0047-04

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.04.009

2011-06-03

（責(zé)任編輯 何正欣）