張英洪

（北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100192）

強(qiáng)制拆遷、財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與地方憲政構(gòu)建

張英洪

（北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100192）

近年來，在全國不少地方出現(xiàn)了以侵占農(nóng)民宅基地和強(qiáng)拆民房為主要標(biāo)志的拆村并居、強(qiáng)制農(nóng)民上樓的運(yùn)動(dòng)，掀起了對(duì)農(nóng)民權(quán)益的新一輪掠奪，引發(fā)了不少自焚抗?fàn)幀F(xiàn)象。農(nóng)民被迫自焚，充分體現(xiàn)了地方權(quán)力的濫用與失控。在中央以行政手段制止地方濫用權(quán)力的同時(shí)，自焚抗?fàn)幀F(xiàn)象也對(duì)學(xué)界提出了如何加強(qiáng)地方憲政建設(shè)的理論課題。加強(qiáng)地方憲政建設(shè)，將地方權(quán)力納入憲政框架和法治軌道，是堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀、保障農(nóng)民基本權(quán)利和自由、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的重大任務(wù)。

強(qiáng)拆；財(cái)產(chǎn)權(quán)；地方權(quán)力；憲政；農(nóng)民問題

一、掠奪農(nóng)民第三波

當(dāng)前，在不少地方，出現(xiàn)了以侵占農(nóng)民宅基地和強(qiáng)拆民房為主要標(biāo)志的新一輪掠奪農(nóng)民的現(xiàn)象，掀起了改革以來掠奪農(nóng)民的第三波。

1980年代中期以后，中國出現(xiàn)了以加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)為突出特征的掠奪農(nóng)民第一波。在掠奪農(nóng)民第一波中，地方政府組織各種收繳稅費(fèi)小分隊(duì)到農(nóng)民家里強(qiáng)行收費(fèi)，造成了一系列干群沖突事件，甚至接連出現(xiàn)農(nóng)民被逼服毒自殺的惡性事件。據(jù)中辦、國辦通報(bào)，僅1996年全國被鄉(xiāng)村干部逼死、打死的農(nóng)民26人。[1]中央為從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，2006年全部取消了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)問題得到了明顯緩解。

1990年代以后，中國出現(xiàn)了以圈占農(nóng)民承包土地為突出特征的掠奪農(nóng)民第二波。在掠奪農(nóng)民第二波中，地方政府大辦開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，掀起了侵占農(nóng)民土地的圈地運(yùn)動(dòng)，造成了大量的失地農(nóng)民。據(jù)研究，在2004年后，土地問題開始取代稅費(fèi)問題成為社會(huì)的焦點(diǎn)問題，每年發(fā)生的土地沖突事件約占全國發(fā)生的群體性事件的25%，占農(nóng)村群體性突發(fā)事件的65%左右。全國每年至少有300萬農(nóng)民成為失地農(nóng)民，目前累計(jì)失地農(nóng)民在5000萬到6000萬人。[2]地方政府大規(guī)模圈占土地，既侵害了農(nóng)民利益，又威脅到耕地保護(hù)，影響糧食安全。為此，中央實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，設(shè)定了一個(gè)18億畝的耕地紅線，地方政府圈占耕地的勢(shì)頭得到了一定程度的遏制。

2004年以后，特別是近年來，中國出現(xiàn)了以侵占農(nóng)民宅基地和強(qiáng)拆民房為突出特征的掠奪農(nóng)民第三波。在掠奪農(nóng)民第三波中，地方政府大肆推行拆村并居和村莊土地整理，強(qiáng)迫農(nóng)民集中上樓，掀起了以侵占農(nóng)民宅基地和強(qiáng)拆民房為主要標(biāo)志的拆村運(yùn)動(dòng)，造成了此起彼伏的農(nóng)民自焚等惡性事件。

掠奪農(nóng)民宅基地和強(qiáng)拆民房的重要背景是，在國家嚴(yán)格土地管理中，地方政府的建設(shè)用地饑渴癥爆發(fā)。在發(fā)展主義驅(qū)使下的地方政府，無法克制追求GDP增長的政績沖動(dòng)，換言之，在工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)中，地方政府不能沒有建設(shè)用地指標(biāo)，就像一頭彪悍的野獸不能沒有食物一樣。中央政府顯然看到了這一點(diǎn)，因而在嚴(yán)格控制地方政府圈占耕地的同時(shí)，也給地方政府用地開了一個(gè)新的小口子，即“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”。2004年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，該《決定》在強(qiáng)調(diào)實(shí)行“最嚴(yán)格的土地管理制度”的同時(shí)，提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤?！?005年10月，國土資源部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》，在天津、浙江、江蘇、安徽、山東、湖北、廣東、四川等省（市）進(jìn)行“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點(diǎn)。2008年6月，國土資源部發(fā)布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，進(jìn)一步擴(kuò)大和規(guī)范“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”?！俺青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策成為地方政府增加建設(shè)用地的最新途徑。

中央政府也許沒有預(yù)料到的是，只要給地方政府用地松開一寸寬的口子，用地饑餓的地方政府就能群起將之撕裂到一丈寬?！霸鰷p掛鉤”的用地政策出臺(tái)后，各地紛紛以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)等名義，突破試點(diǎn)范圍和政策規(guī)定，大規(guī)模實(shí)行村莊拆遷，推行農(nóng)民集中上樓。侵奪農(nóng)民宅基地和強(qiáng)拆民房的第三波浪潮開始了。

被陳錫文稱之為“史無前例的拆村造城運(yùn)動(dòng)”，使地方政府攫取了屬于農(nóng)民的大量的農(nóng)村建設(shè)用地，以此換取城市建設(shè)用地指標(biāo)，核心是獲取巨額的土地收益。近年來，山東、河北、江蘇、重慶等20多個(gè)省市都掀起了拆村并居、讓農(nóng)民集中上樓的風(fēng)潮。2010年6月，山東省諸城將1249個(gè)建制村合并成208個(gè)農(nóng)村社區(qū)。有一位地方執(zhí)政者則理性地算計(jì)說，他將用三至五年時(shí)間將其管轄下的100萬戶農(nóng)民居住的村莊全部拆除，讓農(nóng)民集中上樓，原農(nóng)民所占有的100萬畝建設(shè)用地可節(jié)約70萬畝，以50萬元一畝的價(jià)格就能獲取3500億元。

在掠奪農(nóng)民宅基地的同時(shí)，各地暴力拆遷事件頻頻上演。農(nóng)民的房屋與宅基地不可分，地方政府要農(nóng)民的宅基地，就必須拆除建筑于宅基地上的房屋。在農(nóng)民被集中上樓的過程中，農(nóng)民世代居住享有的宅基地被輕易地拿出了，“風(fēng)能進(jìn)、雨能進(jìn)、國王不能進(jìn)”的農(nóng)民私宅被強(qiáng)拆了。地方政府組織、授權(quán)或默認(rèn)的龐大的拆遷隊(duì)伍開拔了，農(nóng)民被逼自焚的惡性事件頻頻發(fā)生。

二、自焚抗?fàn)?/h2>

農(nóng)民在權(quán)益受到地方政府侵害后，出現(xiàn)了多種形式的維權(quán)抗?fàn)?。在掠奪農(nóng)民第一波中，農(nóng)民進(jìn)行“依法抗?fàn)帯?；在掠奪農(nóng)民第二波中，農(nóng)民進(jìn)行“以法抗?fàn)帯?；在掠奪農(nóng)民第三波中，農(nóng)民被迫進(jìn)行“自焚抗?fàn)帯薄?/p>

1997年，著名農(nóng)村問題研究學(xué)者李連江和歐博文（O’Brien）對(duì)當(dāng)代中國農(nóng)民的維權(quán)抗?fàn)幾髁酥匾治?，他們最早將農(nóng)民的抗?fàn)幮袆?dòng)稱之“依法抗?fàn)帯保↙aw-based resistance）。依法抗?fàn)幍奶攸c(diǎn)是，農(nóng)民在抵制各種各樣的“土政策”和農(nóng)村干部的獨(dú)斷專制和腐敗行為時(shí)，援引有關(guān)的政策或法律條文，并經(jīng)常有組織地向上級(jí)直至中央政府施加壓力，以促使政府官員遵守有關(guān)的中央政策或法律。依法抗?fàn)幨寝r(nóng)民積極運(yùn)用國家法律和中央政策維護(hù)其政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益不受地方官員侵害的政治活動(dòng)，它兼具政治參與和政治抗?fàn)幍奶攸c(diǎn)。進(jìn)行依法抗?fàn)幍霓r(nóng)民，開始在思想意識(shí)和行為方式上從傳統(tǒng)的臣民向具有政治權(quán)利意識(shí)的公民轉(zhuǎn)化。[3]

2003年，著名農(nóng)村問題研究學(xué)者于建嶸在對(duì)湖南省衡陽縣的調(diào)查后提出農(nóng)民“有組織抗?fàn)帯焙汀耙苑範(fàn)帯备拍?。在于建嶸看來，1992年以前的農(nóng)民抗?fàn)幙蓺w之為“弱者的武器”的“日常抵抗”形式，1992至1998年農(nóng)民的抗?fàn)帉儆凇耙婪範(fàn)帯保?998年以后農(nóng)民的抗?fàn)庍M(jìn)入“有組織抗?fàn)帯被颉耙苑範(fàn)帯彪A段。農(nóng)民以法抗?fàn)帲且跃哂忻鞔_政治信仰的農(nóng)民利益代言人為核心，通過各種方式建立了相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)，以中央或上級(jí)政策為依據(jù)，以縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府制定的土政策為抗?fàn)帉?duì)象、以直接動(dòng)員農(nóng)民抵制為手段、以宣示和確立農(nóng)民合法權(quán)益或公民權(quán)利為目標(biāo)的一種政治性抗?fàn)?。[4]

最近幾年來，特別是2009年以來，農(nóng)民為維護(hù)自己的住宅權(quán)益，在強(qiáng)大的地方政府壓迫下，紛紛以自焚的形式抗擊地方強(qiáng)權(quán)，出現(xiàn)了一種自焚抗?fàn)幀F(xiàn)象。①2010年11月9日，筆者在鄭州大學(xué)中國土地法律研究中心、天則經(jīng)濟(jì)研究所主辦的“土地制度的歷史、理論、價(jià)值與原則研討會(huì)”上，首次提出掠奪農(nóng)民第三波以及自焚抗?fàn)庍@一觀點(diǎn)。自焚抗?fàn)幨寝r(nóng)民（或市民）在面對(duì)地方政府強(qiáng)拆自己住宅時(shí)被迫采取的汽油焚燒自身的極端抗?fàn)幮问健Ｗ苑僬咄窃谧约鹤≌獾降胤秸墓磺趾?，既不能通過上訪維護(hù)其財(cái)產(chǎn)權(quán)利，又不能通過法院進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，從而選擇以死抗?fàn)幍姆绞剑磉_(dá)對(duì)個(gè)人住宅權(quán)利的維護(hù)和對(duì)地方濫用公權(quán)力的悲壯抗議。

早在幾年前，就發(fā)生過以自焚反抗強(qiáng)制拆遷的事件。2003年8月22日，江蘇南京市翁彪抗議暴力拆遷，在當(dāng)?shù)夭疬w辦公室用汽油自焚身亡，拆遷辦6名工作人員被燒傷。翁彪自焚成為暴力拆遷造成公民自焚的第一人。2009年以來，以自焚反抗強(qiáng)拆的惡性事件頻繁發(fā)生：

——2009年11月13日，四川省成都市金牛區(qū)天回鄉(xiāng)金華村唐福珍抗議強(qiáng)制拆遷自焚。

——2009年12月14日，北京海淀區(qū)四季青鎮(zhèn)北塢村席新柱自焚抗議拆遷。

——2010年1月26日，江蘇鹽城市曾煥抗議強(qiáng)遷自焚。

——2010年3月27日，江蘇連云港市東?？h黃川鎮(zhèn)一戶村民為阻攔鎮(zhèn)政府強(qiáng)拆自家的養(yǎng)豬場(chǎng)自焚。

——2010年9月10日，江西省撫州市宜黃縣鳳岡鎮(zhèn)發(fā)生強(qiáng)拆自焚事件。

——2010年9月16日安徽寧國市西津街道潘村孫某戶因強(qiáng)拆自焚。

——2010年10月30日，黑龍江省密山市崔德喜因強(qiáng)拆自焚。

……

在強(qiáng)拆運(yùn)動(dòng)中，2010年還發(fā)生了兩起涉及名牌大學(xué)博士生老家被強(qiáng)拆而引起關(guān)注的事件。2010年10月30日，復(fù)旦大學(xué)博士生孟建偉的老家——山西省太原市晉源區(qū)金勝鎮(zhèn)古寨村的房屋被強(qiáng)拆，其父被強(qiáng)拆人員活活打死。2010年11月17日，清華大學(xué)博士研究生王進(jìn)文老家——山東省濰坊市濰城區(qū)西關(guān)街道北三里村的房屋被強(qiáng)拆，這位法學(xué)博士在給工學(xué)博士濰坊市長許立全發(fā)的公開信中說：“推土機(jī)推不出政治，推不出和諧社會(huì)，也推不出真正的城市化，反而可能推出不和諧，推出不穩(wěn)定，推出上訪，推出流血，推出官民對(duì)立，推出對(duì)政府尤其是基層工作人員的不信任，推出濰坊市數(shù)十年來苦心孤詣慘淡經(jīng)營出來的良好的形象毀于囂囂眾口。您可以認(rèn)為推出了新濰坊乃至新中國，但卻把我的家推沒了！老百姓的聲音作為個(gè)體固然無足重輕，可以輕易過濾乃至封殺，但是對(duì)立與仇怨的種子一旦生根，便會(huì)迅速彌漫……濰坊古稱濰縣，自明迄清凡五百余年，所歷知縣凡以百數(shù)，而至今為鄉(xiāng)民所念所稱道者，為鄭燮鄭板橋，‘衙齋臥聽瀟瀟竹，疑是民間疾苦聲。些小吾曹州縣吏，一枝一葉總關(guān)情?！駷橹?，尚未有任何一位守土官長在聲望上超越板橋先生。我們是不是需要反思一下呢？”[5]

暴力強(qiáng)拆已使天怒人怨。有網(wǎng)友繪制了“血拆地圖”，將公開報(bào)道的發(fā)生強(qiáng)拆導(dǎo)致流血沖突等悲劇事件的地區(qū)在中國地圖上一一標(biāo)明。遍布各地的血拆，充分展現(xiàn)了沒有約束的地方權(quán)力的專橫性。

三、權(quán)力失控

在第三波掠奪農(nóng)民的浪潮中出現(xiàn)的以自焚抵抗地方強(qiáng)權(quán)的悲慘景象，是地方政府公然侵奪農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)而又全面圍攻農(nóng)民行使公民權(quán)的必然產(chǎn)物。

掠奪農(nóng)民的第三波沖破了農(nóng)民安身立命的最后底線——住宅。善良的農(nóng)民在地方強(qiáng)權(quán)的掠奪中，從第一波中的服毒，到第二波中的集體上訪，再到第三波中的自焚，農(nóng)民的境遇一波比一波悲慘。那些肆無忌憚的地方執(zhí)政者，腦子里裝有的只是“沒有強(qiáng)拆就沒有新中國”、“為了發(fā)展就得拆”、“第一次上訪罰款、第二次拘留，第三次勞教”等暴力觀念，法治和人權(quán)在他們的腦袋里幾乎沒有任何位置。一些地方政府開足馬力駕駛的推土機(jī)，不僅推倒了公民的個(gè)人住宅，也推掉了國家和諧穩(wěn)定的根基。地方權(quán)力的失控，既是對(duì)公民個(gè)人權(quán)利和尊嚴(yán)的最大威脅，也是對(duì)國家和諧穩(wěn)定的最大破壞。地方權(quán)力的濫用是最大的不穩(wěn)定因素。

當(dāng)前地方權(quán)力的失控主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是以發(fā)展的名義侵犯公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。一些地方政府往往打著新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化、城市化等旗號(hào)，侵占農(nóng)民的宅基地，強(qiáng)拆農(nóng)民住宅，直接侵害農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)和農(nóng)民的住房權(quán)利。山東省諸城市以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的名義，將1249個(gè)行政村合并為208個(gè)萬人社區(qū)，農(nóng)民宅基地被掠奪，農(nóng)民被“打上樓”，政府從這項(xiàng)名為農(nóng)民造福實(shí)為土地財(cái)政的并村運(yùn)動(dòng)中賺得預(yù)計(jì)每年兩三億元的土地收益。這種違背農(nóng)民意愿、強(qiáng)拆民居、讓農(nóng)民“上樓”的行動(dòng)，已迅速演變?yōu)橐粓?chǎng)新的圈地運(yùn)動(dòng)，地方權(quán)力和資本“合謀”拿走農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)化后的增值收益，農(nóng)民則住進(jìn)了被選擇的“新農(nóng)村”、過著被產(chǎn)生的“新生活”。[6]

二是以維護(hù)穩(wěn)定的名義侵犯公民的人身權(quán)和信訪權(quán)。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害后，一般會(huì)選擇上訪尋求上級(jí)政府主持公道，以維護(hù)權(quán)益。面對(duì)上訪，地方政府常常以維護(hù)穩(wěn)定的名義（實(shí)質(zhì)上是維護(hù)其既得利益）對(duì)上訪人進(jìn)行圍追堵截，甚至對(duì)上訪人進(jìn)行勞教，從而在侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)展為侵害公民的人身權(quán)和信訪權(quán)等基本權(quán)利和自由。2010年9月16日，江西宜黃自焚事件發(fā)生后，鐘家的兩個(gè)女兒在南昌昌北機(jī)場(chǎng)去北京申冤途中，遭到宜黃縣委書記邱建國帶領(lǐng)的40多人圍堵。[7]北京“安元鼎”保安公司與地方政府合作，專門關(guān)押、押送到北京上訪的民眾，該公司在京設(shè)立多處“黑監(jiān)獄”，向地方政府收取傭金以限制上訪者的自由并押送返鄉(xiāng)，甚至以暴力手段向上訪者施暴。2010年9月，安元鼎邪惡事件曝光，這正是一些地方政府與社會(huì)黑惡勢(shì)力互相勾結(jié)公然侵害公民人身自由權(quán)和信訪權(quán)的典型案例。[8]在一些地方，勞教已成為地方執(zhí)政者對(duì)付維權(quán)公民的重要專政工具，一些地方的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)上訪群眾動(dòng)輒進(jìn)行勞教的事已時(shí)常披露于報(bào)刊。[9]地方政府除了以截訪、勞教等方式直接打擊上訪者外，還極力打壓批評(píng)地方當(dāng)權(quán)者的言行。2006年的彭水詩案、2008年遼寧西豐縣委書記進(jìn)京拘傳記者案、2009年的王帥案、2010年的王鵬案，等等，充分說明了地方當(dāng)權(quán)者力圖將其治下的公民以及任何批評(píng)者壓服在其權(quán)杖之下的傲慢與瘋狂。

三是以提高效率的名義控制司法權(quán)。一些地方政府往往以提高行政效率的名義，要么將司法權(quán)撇在一邊，要么將司法權(quán)綁在行政權(quán)上使之成為行政活動(dòng)的一部分，要么凍結(jié)司法權(quán)，使之在重大行政活動(dòng)面前“被缺位”。據(jù)報(bào)道，江蘇省建湖縣的法院院長就是該縣拆遷指揮部成員，法院院長帶隊(duì)拆遷拘人。[10]根據(jù)2010年6月1日施行的《關(guān)于建立制止和查處違法用地違法建設(shè)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的意見》，北京各區(qū)縣政府可以直接強(qiáng)拆違建，不再經(jīng)由法院裁決執(zhí)行，還可采取停水電等辦法督促拆除。[11]將司法權(quán)排除在外的行政強(qiáng)拆，就可以更加得心應(yīng)手了。司法的錯(cuò)位、越位、缺位，實(shí)質(zhì)上是為權(quán)力包打天下思想觀念的體現(xiàn)。地方政府將司法排除在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程之外，顯然能提高行政效率，但肯定會(huì)降低社會(huì)效率。一個(gè)國家需要司法機(jī)關(guān)，是因?yàn)椤八痉üぷ鞯淖畲竽康?，是用?quán)利觀念代替暴力觀念，在國家管理與物質(zhì)力量使用之間設(shè)立中間屏障?！盵12]沒有司法機(jī)關(guān)依據(jù)法律對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，從而維護(hù)社會(huì)公平正義，那么，整個(gè)社會(huì)就會(huì)充滿暴戾的氣息。公民自焚既是地方政府直接侵害公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的結(jié)果，也是地方政府切斷公民信訪通道、同時(shí)又關(guān)閉司法救濟(jì)大門的結(jié)果。

國家《憲法》第三十九條規(guī)定“公民的住宅不受侵犯”，第一百二十六條規(guī)定“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和人個(gè)的干涉?！薄段餀?quán)法》明確規(guī)定保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，《刑法》規(guī)定了“侵犯財(cái)產(chǎn)罪”。憲法和法律的上述規(guī)定，在地方政府的強(qiáng)拆運(yùn)動(dòng)中面臨空前的失靈，地方政府的推土機(jī)摧毀了公民的住宅，也碾碎了國家的憲法和法律。公民的尊嚴(yán)和國家的尊嚴(yán)都在地方政府的推土機(jī)面前蕩然無存。

四、地方憲政構(gòu)建

2010年11月10日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，會(huì)議強(qiáng)調(diào)把維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度，堅(jiān)持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推進(jìn)。會(huì)議提出要充分尊重農(nóng)民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶自主決定，不得強(qiáng)拆強(qiáng)建；嚴(yán)禁違法調(diào)整、收回和強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地，堅(jiān)決防止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建。[13]

國務(wù)院常務(wù)會(huì)議對(duì)制止一些地方政府的大拆大建，可能會(huì)直到一定的抑制作用。但如果不從制度上進(jìn)行根本的改革，不對(duì)地方公權(quán)力進(jìn)行現(xiàn)代法治式的馴服，地方公權(quán)力失控從而嚴(yán)重侵害公民權(quán)利的現(xiàn)象就很難真正消除。早在2004年6月4日，國務(wù)院總理溫家寶曾主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模，嚴(yán)格拆遷管理有關(guān)問題，對(duì)湖南省嘉禾縣的強(qiáng)拆責(zé)任人進(jìn)行處理，會(huì)議認(rèn)為嘉禾強(qiáng)拆事件是一起集體濫用行政權(quán)力、違法違規(guī)、損害群眾利益并造成極壞影響的事件，會(huì)議明確要求各級(jí)各部門“舉一反三”，從嘉禾強(qiáng)拆事件中吸取教訓(xùn)。[14]從2004年到2010年，各地強(qiáng)拆不僅沒有停止，相反愈演愈烈。這說明，地方政府的權(quán)力沒有得到根本性的改造和制約。地方權(quán)力的濫用不僅是對(duì)公民個(gè)人權(quán)利和自由的最大威脅，也是對(duì)國家長治久安的最大威脅。維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的根本在于防止地方權(quán)力的濫用。防止地方權(quán)力濫用，關(guān)鍵在于將地方權(quán)力納入法治的框架，加強(qiáng)地方憲政建設(shè)。

一般憲政學(xué)者主要關(guān)注國家層面的憲政建設(shè)，而明顯忽視地方層面的憲政建設(shè)。在中國單一制國家結(jié)構(gòu)中，如何處理中央與地方的關(guān)系，有效推進(jìn)地方憲政建設(shè)，既是迫切的現(xiàn)實(shí)需要，也是重大的理論課題。地方憲政建設(shè)的目標(biāo)就是限制地方公權(quán)力，建設(shè)法治政府。筆者在此提出幾個(gè)重要的方面，以供進(jìn)一步研究討論。

一是國家要將保護(hù)公民權(quán)利作為神圣職責(zé)。現(xiàn)代國家的核心是公民，沒有公民就沒有國家，國家負(fù)有保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的基本職責(zé)，保護(hù)公民的個(gè)人權(quán)利，就是保護(hù)國家的公共利益；捍衛(wèi)公民的尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)國家的尊嚴(yán)。國家保護(hù)公民權(quán)利從地理空間上說有兩個(gè)維度，一是在國際上保護(hù)本國公民的權(quán)利，本國公民出國前往任何一個(gè)國家，其個(gè)人權(quán)利和尊重受到國家的保護(hù)。二是在國內(nèi)保護(hù)公民的個(gè)人權(quán)利，防止地方政府、社會(huì)組織和個(gè)人侵犯公民個(gè)人權(quán)利。1993年6月25日，世界人權(quán)大會(huì)通過的《維也納宣言》提出：“人權(quán)和基本自由是全人類與生俱來的權(quán)利；保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)和基本自由是各國政府的首要責(zé)任?！比耸悄康亩皇鞘侄?，堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，就是要保障每個(gè)公民的基本權(quán)利和自由?！白杂刹粌H是發(fā)展的首要目的，也是發(fā)展的主要手段?！盵15]轉(zhuǎn)變發(fā)展方式最根本最核心的任務(wù)是要從損害個(gè)人權(quán)利的發(fā)展轉(zhuǎn)向保護(hù)個(gè)人權(quán)利的發(fā)展，要切實(shí)把政府的職能轉(zhuǎn)變到尊重和保障人的權(quán)利上來。

二是對(duì)地方政府既要“放權(quán)”，更要“限權(quán)”。改革30多年后的今天，國家不僅要給地方“放權(quán)”，調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，更要給地方政府“限權(quán)”，將地方政府全面納入現(xiàn)代法治的軌道,使地方政府更加注重尊重和保障人權(quán)，更加注重維護(hù)社會(huì)的公平正義?！胺艡?quán)”，就是將適應(yīng)于地方政府行使的權(quán)力從中央下放給地方?！跋迿?quán)”，就是要對(duì)放下去的權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督。任何不受制約和監(jiān)督的權(quán)力都可能導(dǎo)致權(quán)力濫用和腐敗。中央政府不僅要從意識(shí)形態(tài)和行政上對(duì)地方政府進(jìn)行控制，更要從現(xiàn)代國家制度建設(shè)上處理中央與地方的關(guān)系，明確地方政府的權(quán)力行使不得侵犯《憲法》規(guī)定的公民的基本權(quán)利和自由，公民的基本權(quán)利和自由既是地方政府權(quán)力運(yùn)行的目的，也是地方政府權(quán)力運(yùn)行的邊界。為此，要加強(qiáng)公民權(quán)利方面的立法和相關(guān)制度建設(shè)，將地方政府建設(shè)成為真正的保護(hù)公民權(quán)利的法治政府。中國農(nóng)民不僅要生活得富裕起來，更要生活得安全、自由和尊嚴(yán)起來。慘痛的歷史和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明，只有將地方權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，它才不會(huì)害人；只有地方公權(quán)力得到制約和監(jiān)督，中國才能走出“興亡百姓苦”的怪圈，農(nóng)民才會(huì)享有真正的自由和尊嚴(yán)。

三是將公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)作為重中之重。財(cái)產(chǎn)權(quán)是文明社會(huì)的標(biāo)志，財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)程度是衡量一個(gè)社會(huì)文明程度的重要標(biāo)志。[16]從各地發(fā)生的自焚事件中可以看出財(cái)產(chǎn)權(quán)的極端重要性。洛克認(rèn)為：“人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)?！盵17]財(cái)產(chǎn)權(quán)與生命權(quán)、自由權(quán)一道構(gòu)成三項(xiàng)最基本的人權(quán)?！拔唇?jīng)本人同意，不能剝奪任何人的財(cái)產(chǎn)”。[18](P77)哈耶克曾斷言：“如果沒有一個(gè)把保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)作為自己主要目標(biāo)的政府，似乎不太可能發(fā)展出先進(jìn)的文明?！盵18](P32)私有財(cái)產(chǎn)具有不受政治權(quán)力侵犯的神圣性。“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國王不能進(jìn)。”哪里沒有財(cái)產(chǎn)權(quán)，哪里就沒有正義。[19]2008年3月，溫家寶總理在第十一屆全國人大第一次會(huì)議上答記者問時(shí)說：“政府的任務(wù)就是保護(hù)人的自由、財(cái)產(chǎn)和安全?！弊≌瑲v來是農(nóng)民最安全的生活堡壘，必須實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。毛澤東指出：“你拿根長棍子去撥樹上雀兒的巢，把它搞下來，雀兒也要叫幾聲?！盵20]一些地方政府隨時(shí)以推土機(jī)將農(nóng)民住宅推掉，或組織強(qiáng)大的隊(duì)伍強(qiáng)拆農(nóng)民住宅，這是和平時(shí)期一種空前的地方政治恐怖，不僅在全世界絕無僅有，而且在中國歷史上亙古未有。應(yīng)當(dāng)按照《憲法》和《物權(quán)法》精神，修改《拆遷條例》，使新的《拆遷條例》成為有效制止行政強(qiáng)拆、切實(shí)保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的“條例”。①2009年12月7日，北大法學(xué)院姜明安、沈巋、王錫鋅、錢明星和陳端洪5名法學(xué)家致信全國人大，認(rèn)為國務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》涉嫌違憲，建議全國人大撤銷或進(jìn)行修改。時(shí)隔一年后的2010年12月15日，經(jīng)過修改后的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》再次全文公開征求公眾意見。對(duì)于侵奪農(nóng)民宅基地、強(qiáng)拆農(nóng)民住房的地方執(zhí)政者，國家不僅要從行政上進(jìn)行問責(zé)，更要從刑法上進(jìn)行定罪。那些全副武裝強(qiáng)拆農(nóng)民住宅的地方官員，他們不只是對(duì)自己的同胞犯罪，而是對(duì)中華民族犯罪；他們也不只是與共和國的一個(gè)公民作戰(zhàn)，而是與五千年中華文明作戰(zhàn)，與全人類的共同文明作戰(zhàn)。那些侵犯公民住宅、逼迫農(nóng)民自焚的地方執(zhí)政者，雖然大都未能受到司法法庭的應(yīng)有審判，但他們?cè)谌藗冃闹械恼x和道德法庭審判中定會(huì)打入十八層地獄。

四是從違法式改革走向立法式改革。強(qiáng)制拆遷問題從某種意義上說也是中國違法式改革造成的困境。一般將改革分為激進(jìn)式改革與漸進(jìn)式改革兩種，并將中國改革歸于漸進(jìn)改革之列。其實(shí)，我們還可以從另外一種視角將改革區(qū)分為違法式改革與立法式改革兩種。違法式改革就是在先不修改現(xiàn)行法律制度的條件下，以解放思想和大膽創(chuàng)新為號(hào)召，鼓勵(lì)各地敢闖敢冒，沖破舊的思想觀念和法律制度的束縛，“殺出一條血路”，開創(chuàng)發(fā)展的新局面，在改革實(shí)踐取得實(shí)際成果并成為共識(shí)時(shí)，再啟動(dòng)修法程序，修改廢除舊法律，制定通過新法律。立法式改革就是先提出改革議題，并就此進(jìn)行廣泛的討論以取得共識(shí)，然后通過法定程序?qū)Ω母镒h題進(jìn)行立法，改革法案通過后再進(jìn)行改革運(yùn)作。違法式改革是改革實(shí)踐在前，立法保障在后；立法式改革是改革立法在前，改革實(shí)踐在后。簡(jiǎn)單地說，違法式改革是“先改革，再變法?！绷⒎ㄊ礁母锸恰跋茸兎ǎ俑母铩?。中國改革屬于典型的違法式改革。違法式改革還可分為自上而下的違法式改革和自下而上的違法式改革。違法式改革的好處在于面對(duì)強(qiáng)大的傳統(tǒng)觀念和法律制度的阻力時(shí)，改革者通過基層或局部地區(qū)的大膽創(chuàng)新，開創(chuàng)一條改革路，以此降低改革成本，使新事物借助改革的縫隙破土而出。但社會(huì)在享受違法式改革好處的同時(shí)，也面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)，承受嚴(yán)重的后果。嚴(yán)重后果在于它使法律的權(quán)威性受損，從而銷蝕法治國家建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)。從短期來看，違法式改革操作便利見效快；但從長遠(yuǎn)來看，違法式改革后患無窮。在現(xiàn)代法治國家，改革模式均系立法式改革。中國選擇違法式改革，有其歷史必然性。但在經(jīng)過30多年的違法式改革后，走向立法式改革應(yīng)當(dāng)成為中國改革的戰(zhàn)略選擇。特別是當(dāng)前一些地方的機(jī)會(huì)主義盛行，違法式改革將鼓勵(lì)地方政府嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義傾向，從而危及國家治理的根基。中國要建設(shè)法治國家，必須走上立法式改革之路。立法式改革須先立良法，再依法改革。法律以正義為依歸，新制定的法律必須體現(xiàn)社會(huì)公平正義，合符憲法。如果憲法存在缺陷或不足，應(yīng)當(dāng)通過正當(dāng)程序修憲。在良憲和良法的基礎(chǔ)上，將改革納入憲法和法律的框架之中。只有走上立法式改革的軌道，才能從根本上擺脫違法式改革的困境。

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Abstract:In recent years,some peasants'houses were pulled down by force and house sites were occupied in some places of the country.It's a plunder of peasants'rights and interests and resulted in many incidents of self-burning,which fully reflected that the local power was abused and out of control.While the central government trying to stop the abuse of local power with administrative means,the phenomenon of self-burning also provides a theoretical issue on how to strengthen the construction of local constitutional government.Strengthening the construction of local constitutional government and putting local power into the constitutional framework and ruling-by-law way is an important task for persisting in the development concept of taking people as the foundation,guaranteeing peasants'basic rights and freedom,as well as realizing the country's lasting stability.

Key words:compulsion relocation;property right;local power;constitutional government;the issue of peasants

（責(zé)任編輯：葉劍波）

Compulsion Relocation,Protection of Property Rights and Construction of Local Constitutional Government

ZHANG Ying-hong

(Research Center for Rural Economy of Beijing,Beijing,100192,China)

D902

A

2095-1140（2011）01-0023-06

收入日期：2010-12-14

國家社科基金項(xiàng)目《中國特色社會(huì)主義財(cái)產(chǎn)理論與實(shí)踐研究》（批準(zhǔn)號(hào)09CKS012）；北京市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十一五”規(guī)劃項(xiàng)目《城鄉(xiāng)一體化新格局中農(nóng)民土地權(quán)益和身份平等權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式研究》（項(xiàng)目編號(hào)09BeKD068）。

張英洪（1968－ ），男，湖南溆浦人，北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員，主要從事農(nóng)村和農(nóng)民問題研究。