任寶玉

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450011）

·管理研究·

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變遷與治理轉(zhuǎn)型

任寶玉

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450011）

自鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政設(shè)立至本世紀(jì)初開始農(nóng)村稅費(fèi)改革，20多年間，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變，與此相聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式也開始變化，即從財(cái)政汲取型治理向服務(wù)型治理轉(zhuǎn)變。服務(wù)型治理模式的最終確立需要新型財(cái)政體制的支持，然而，由于農(nóng)村稅費(fèi)改革只是解決了傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，傳統(tǒng)的財(cái)政治理體制并沒有得到根本改造，這必然深刻影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的過程。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政；財(cái)政體制；財(cái)政汲取型治理；服務(wù)型治理；農(nóng)村稅費(fèi)改革

財(cái)政體制與國(guó)家治理體制存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)，財(cái)政體制既是國(guó)家治理體制的重要組成部分，也是不同類型的治理模式相區(qū)別的重要表征。從財(cái)政發(fā)展的歷史看，“家計(jì)財(cái)政”與封建制度相聯(lián)系，“國(guó)家財(cái)政”與計(jì)劃體制相聯(lián)系，而公共財(cái)政與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主制度相聯(lián)系[1](P115-217)。財(cái)政與國(guó)家治理的密切關(guān)系為認(rèn)識(shí)國(guó)家政權(quán)建設(shè)以及農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)提供了一個(gè)很好的視角。本文試圖從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變遷的視角揭示中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方式的變化及其特點(diǎn)。

在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要來源于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，其特點(diǎn)表現(xiàn)為“以農(nóng)養(yǎng)政”，是典型的農(nóng)業(yè)型財(cái)政。在這種財(cái)政模式下，向農(nóng)民汲取一定數(shù)量的財(cái)政資源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的基礎(chǔ)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的重要內(nèi)容。與此相聯(lián)系，這一時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理可以稱之為財(cái)政汲取型治理。財(cái)政汲取型治理給農(nóng)民帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，引發(fā)了農(nóng)村大量的社會(huì)矛盾。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的來源發(fā)生了重大變化，傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題得以解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織得以從繁重的稅費(fèi)收取中解脫出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重大轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型提供了重要物質(zhì)基礎(chǔ)和條件。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是確立服務(wù)型治理模式。所謂服務(wù)型治理，是指以建構(gòu)服務(wù)型政府為目標(biāo)的治理模式。服務(wù)型治理模式的確立要求以公共財(cái)政制度為保障[2]。農(nóng)村稅費(fèi)改革只是向服務(wù)型治理邁進(jìn)的開端，建立現(xiàn)代意義上的公共財(cái)政制度將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式轉(zhuǎn)型最終得以實(shí)現(xiàn)。

一、“分灶吃飯”與“以農(nóng)養(yǎng)政”：稅費(fèi)改革前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政

中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的前身是公社“財(cái)政”。在人民公社時(shí)期，中國(guó)財(cái)政管理級(jí)次是到縣級(jí)財(cái)政，人民公社不是一級(jí)獨(dú)立的財(cái)政單位，人民公社收支中屬于國(guó)家財(cái)政的部分，實(shí)行收支兩條線的管理方式，公社是縣財(cái)政的一個(gè)報(bào)賬單位。公社這種統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政分配關(guān)系對(duì)早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)行產(chǎn)生了一定影響。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建立初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理在體制上是多種形式并存，但主要形式是“定收定支，收入上繳，支出下劃，超收分成”。這實(shí)質(zhì)上仍是屬于統(tǒng)收統(tǒng)支的做法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政依附于縣級(jí)財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政并不是嚴(yán)格意義上的一級(jí)財(cái)政[3](P2)。但是，在自上而下的財(cái)政壓力下，縣級(jí)財(cái)政也在不斷調(diào)整對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理體制和辦法，從而釋放自身的財(cái)政壓力?？h級(jí)財(cái)政的主要作法就是通過重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支基數(shù)和分成比例，實(shí)行“核定基數(shù)，超收分成，多支不補(bǔ)，節(jié)余留用”的管理體制來向下轉(zhuǎn)移自身財(cái)政壓力[3](P2)。這種管理體制實(shí)質(zhì)上具有“分灶吃飯”的改革取向，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建立初期，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)并沒有建立，縣鄉(xiāng)之間的財(cái)政分灶并不徹底。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算收支的總的出納機(jī)關(guān)，是國(guó)家金庫(kù)體系的基層機(jī)構(gòu)。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)完整財(cái)政的重要標(biāo)志。鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)建立之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有財(cái)無庫(kù)，財(cái)權(quán)不完整，不是一級(jí)真正獨(dú)立的財(cái)政單位。1980年代后期，縣鄉(xiāng)開始進(jìn)行“分灶吃飯”的財(cái)政改革?？h鄉(xiāng)實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政管理體制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自身建設(shè)客觀上要求建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)應(yīng)運(yùn)而生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫(kù)的建立使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和縣級(jí)財(cái)政之間“分灶吃飯”有了制度上的支持。

縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)行“分灶吃飯”是對(duì)統(tǒng)收統(tǒng)支的大鍋飯財(cái)政的制度性突破，這一體制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政造成了深刻影響。在“分灶吃飯”的財(cái)政包干體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承接了來自縣級(jí)財(cái)政的巨大壓力?？h級(jí)財(cái)政向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移財(cái)政壓力的方式主要有三種：一是縣級(jí)財(cái)政部門通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政包干體制，把本該屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力通過體制轉(zhuǎn)化為縣級(jí)財(cái)力。其通常的作法就是過高地核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入基數(shù)，同時(shí)壓低鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出基數(shù)。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收支就常常會(huì)出現(xiàn)缺口，這個(gè)財(cái)政缺口實(shí)質(zhì)上就是縣本級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的一種體制內(nèi)掠奪；二是縣級(jí)政府和財(cái)政部門通過非制度化的渠道，以各種基金、集資等名義，直接從鄉(xiāng)鎮(zhèn)提取財(cái)政性資金；三是下放事權(quán)，如借機(jī)構(gòu)改革把“七所八站”的管理權(quán)及相關(guān)事權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而將相應(yīng)的財(cái)政支出轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在1980年代以來逐漸形成的“壓力型體制”之下[4](P25-28)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能抵御縣級(jí)政府和財(cái)政部門向下轉(zhuǎn)移財(cái)政壓力的做法，否則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部就要“出局”。

“分灶吃飯”的財(cái)政包干體制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政造成的另一深刻變化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政獲得了前所未有的獨(dú)立性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政多收可多支，這極大地調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理財(cái)?shù)姆e極性。在自上而下的財(cái)政壓力和基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財(cái)政利益的內(nèi)在動(dòng)力驅(qū)使下，汲取財(cái)政收入成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的重要內(nèi)容，甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作。

在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入主要是來源于非常有限的農(nóng)業(yè)剩余，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費(fèi)用以及鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練等費(fèi)用基本上由農(nóng)民負(fù)擔(dān)，是典型的“以農(nóng)養(yǎng)政”[5](P323)。因此，向農(nóng)民收取稅費(fèi)就構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的重要內(nèi)容，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行基層政府職能的前提和基礎(chǔ)。正是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民汲取財(cái)政資源在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程中的基礎(chǔ)地位，我們可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政設(shè)立至農(nóng)村稅費(fèi)改革之前這一時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理形態(tài)稱為財(cái)政汲取型治理或汲取型治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在自上而下的財(cái)政壓力以及地方領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)觀驅(qū)使之下，不斷加大財(cái)政汲取力度，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重。直到稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政汲取行為是這一時(shí)期中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾和官民沖突的主要來源。

二、合法性流失：財(cái)政汲取型治理的深刻危機(jī)

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政設(shè)立到以取消農(nóng)業(yè)稅為主要標(biāo)志的農(nóng)村稅費(fèi)改革，這一階段大約經(jīng)過了20年的時(shí)間。這20年間，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政也經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過程，與此相聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理也呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政設(shè)立初期，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年都要向農(nóng)民提取大量的財(cái)政資金，但由于聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行所激發(fā)的農(nóng)民生產(chǎn)勞動(dòng)積極性，農(nóng)民生活和人民公社時(shí)期相比有了明顯改善，農(nóng)民交糧交款的積極性很高，甚至在我國(guó)的糧食主產(chǎn)區(qū)一度發(fā)生了農(nóng)民交糧和賣糧難的問題。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建立和發(fā)展的早期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政汲取行為并未引發(fā)農(nóng)村治理危機(jī)，社會(huì)矛盾相對(duì)較少，農(nóng)村社會(huì)呈現(xiàn)出相對(duì)穩(wěn)定和發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)。

到1980年代末期以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在縣級(jí)財(cái)政的擠壓下以及在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自身內(nèi)在擴(kuò)張的作用下，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始出現(xiàn)不斷加大農(nóng)業(yè)稅收和鄉(xiāng)村兩級(jí)統(tǒng)籌提留款數(shù)額，并出現(xiàn)在正常的稅費(fèi)之外的亂收費(fèi)、亂罰款、亂集資等加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象。由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)快速增加，“不少地方農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)，超過了人均純收入的增長(zhǎng)，超過了農(nóng)民的承受能力，嚴(yán)重挫傷農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性，損害黨群、干群關(guān)系”①參見國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知[EB/OL]（1990-02-03）.http://law.cctv.com/20070125/108242.shtml.。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的不斷增加及其帶來的政治影響受到了中央政府的關(guān)注。然而，中央的三令五申并沒有阻擋住農(nóng)村基層政府加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的行為，在1990年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政表現(xiàn)出更加強(qiáng)勁的增長(zhǎng)趨勢(shì)，財(cái)政汲取的力度不斷加大，財(cái)政汲取的措施也不斷強(qiáng)化，備受爭(zhēng)議的“制度外財(cái)政”、[6]“非規(guī)范收入”[7]在1990年代迅速增加。

為遏制農(nóng)民負(fù)擔(dān)的過快增長(zhǎng)，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，1991年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，《條例》規(guī)定，“農(nóng)民直接向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)（不含鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)繳納的利潤(rùn)），以鄉(xiāng)為單位，以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局批準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)部制定的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收益分配統(tǒng)計(jì)報(bào)表和計(jì)算方法統(tǒng)計(jì)的數(shù)字為依據(jù)，不得超過上一年農(nóng)民人均純收入的5%”。至此，5%的限額規(guī)定成為各地提取鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的一條政策和政治上的高壓線。但事實(shí)上，5%的限額管理規(guī)定對(duì)遏制農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)幾乎無濟(jì)于事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過虛報(bào)農(nóng)民人均純收入而輕易地繞過了這條高壓線。所以，整個(gè)1990年代，因財(cái)政和農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題所引發(fā)的矛盾和沖突不但沒有得到解決，而且呈上升的態(tài)勢(shì)，有些地方甚至因農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題而引發(fā)了惡性案件和群體性事件。因財(cái)政而引發(fā)的農(nóng)村治理危機(jī)已經(jīng)嚴(yán)重傷害到了農(nóng)村基層政府的合法性。

面對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的日益增長(zhǎng)及其引發(fā)的嚴(yán)重治理危機(jī)，1998年至1999年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳連續(xù)發(fā)出通知，要求嚴(yán)格控制面向農(nóng)民征收的提留統(tǒng)籌費(fèi)。1998年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的通知》要求：“1998年農(nóng)民承擔(dān)的提留統(tǒng)籌費(fèi)的絕對(duì)額，不僅要嚴(yán)格控制在上年農(nóng)民人均純收入的5%以內(nèi)，而且不得超出1997年的預(yù)算額?！?999年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳又轉(zhuǎn)發(fā)了農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部、財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、法制辦《關(guān)于做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的意見》，《意見》要求“1999年的提留統(tǒng)籌費(fèi)的提取數(shù)額不僅要控制在農(nóng)民1998年人均純收入的5%以內(nèi)，而且不得超過1997年的預(yù)算額。”這樣，在中央的嚴(yán)厲要求下，到1990年代末和本世紀(jì)初，農(nóng)民所承擔(dān)的集體提留費(fèi)用基本穩(wěn)定下來，并維持在1997年的水平。

到1990年代末，盡管村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)得到了有效控制，但是由于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督的嚴(yán)重缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將財(cái)政增收的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到其他領(lǐng)域。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為增加非稅收入，在計(jì)劃生育工作中不惜以罰款來取代計(jì)劃生育控制目標(biāo)；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借農(nóng)村殯葬改革之機(jī)以收費(fèi)和罰款來取代火葬；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借發(fā)展中心集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)之機(jī)，不惜違規(guī)侵占耕地，變相出賣農(nóng)民土地，大搞土地財(cái)政；等等。種種跡象表明，由于對(duì)農(nóng)村社會(huì)的過度財(cái)政汲取，基層政府組織本身正在成為鄉(xiāng)村沖突的直接制造者，基層組織正在成長(zhǎng)出對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的掠奪性[8]，這種對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的掠奪性必然會(huì)侵蝕國(guó)家基層政權(quán)的合法性，嚴(yán)重威脅到農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。

三、汲取型治理的終結(jié)：農(nóng)村稅費(fèi)改革的政治后果

在傳統(tǒng)的財(cái)政治理體制下，以財(cái)政汲取為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理嚴(yán)重影響到了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，這種治理模式難以持續(xù)。農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)矛盾的發(fā)展客觀上要求對(duì)農(nóng)村分配關(guān)系和農(nóng)村財(cái)政進(jìn)行改革。

在世紀(jì)之交，中國(guó)政府已經(jīng)完全具備了終結(jié)農(nóng)業(yè)財(cái)政的物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)過建國(guó)后50來年的努力，中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入到一個(gè)新的歷史階段。特別是改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及國(guó)家的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，國(guó)家財(cái)政收入也主要來自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，僅非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所提供的稅收增加值就遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期農(nóng)業(yè)各項(xiàng)稅收的總和。從2003年到2006年，中央財(cái)政收入每年超收數(shù)額均在2000億元以上，也遠(yuǎn)大于同期農(nóng)業(yè)各項(xiàng)稅收的總和②參見溫家寶：政府工作報(bào)告（十屆全國(guó)人大五次會(huì)議）[EB/OL].（2007-03-05）http://npc.people.com.cn/GB/28320/78072/78092/5443438.html.。進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。2003年，在農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，中央決定在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革。

這次農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容是：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資等，取消屠宰稅，逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的農(nóng)村勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅政策和調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革原村提留征收使用方法。2004年，各地進(jìn)一步降低了農(nóng)業(yè)稅稅率并開始對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼；2005年，部分省區(qū)宣布全部免除農(nóng)業(yè)稅收；2006年，中央宣布在全國(guó)范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，并開始在西部農(nóng)村地區(qū)實(shí)施“兩免一補(bǔ)”①“兩免一補(bǔ)”即免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。它是國(guó)家為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和保障農(nóng)村義務(wù)教育而采取的重大措施。；2007年，“兩免一補(bǔ)”政策擴(kuò)大到中部和東部農(nóng)村地區(qū)。

為支持農(nóng)村稅費(fèi)改革，同時(shí)保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)家通過轉(zhuǎn)移支付的方式彌補(bǔ)因改革而帶來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口。在稅費(fèi)改革前，農(nóng)村基層政府的可支配財(cái)政收入絕大多數(shù)是來自于農(nóng)民繳納的各種稅費(fèi)和統(tǒng)籌提留款以及各項(xiàng)集資款，而農(nóng)村稅費(fèi)改革最終徹底取消了農(nóng)業(yè)稅和各項(xiàng)統(tǒng)籌提留以及面向農(nóng)民的集資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由此減少的財(cái)政收入主要由中央和上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來解決。農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政來源發(fā)生了根本性的變化，實(shí)現(xiàn)了從“以農(nóng)養(yǎng)政”到“財(cái)政支農(nóng)”的歷史性轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不用而且也不能像以前那樣靠向農(nóng)民汲取財(cái)政收入維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的運(yùn)行。這一重要變化使農(nóng)村基層政府的治理方式開始轉(zhuǎn)變，以財(cái)政汲取為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理從此成為了歷史，農(nóng)村基層政權(quán)的合法性也得到明顯改善。

四、構(gòu)建現(xiàn)代公共財(cái)政制度：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的財(cái)政制度基礎(chǔ)

無論是從基層政府的設(shè)置目的、設(shè)置原則看，還是從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心職能都應(yīng)當(dāng)是為轄區(qū)的居民提供公共物品和公共服務(wù)。從這個(gè)意義說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)是服務(wù)型的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理應(yīng)當(dāng)是服務(wù)型的治理，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式轉(zhuǎn)型的最終目標(biāo)。農(nóng)村稅費(fèi)改革的急劇發(fā)展終結(jié)了汲取型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式，但是，舊的治理模式的終結(jié)并不意味著新的治理模式的自然形成。在稅費(fèi)改革前，以財(cái)政汲取為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能嚴(yán)重異化，農(nóng)村稅費(fèi)改革只是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向本位回歸、為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理向服務(wù)型治理回歸創(chuàng)造了必要的條件。

本世紀(jì)初開始的農(nóng)村稅費(fèi)改革主要是從兩個(gè)方面為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件。一是農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從繁重的稅費(fèi)收取工作中解脫出來，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把有限的人力和物力投入到公共物品的生產(chǎn)和用于公共服務(wù)提供了支持；二是農(nóng)村稅費(fèi)改革減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范了行政性收費(fèi)，從而大大地改善了農(nóng)村社會(huì)關(guān)系，提升了農(nóng)村基層政府的合法性，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能創(chuàng)造了和諧的社會(huì)環(huán)境。

但是，僅靠目前的農(nóng)村稅費(fèi)改革并不足以催生服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式需要解決兩個(gè)根本問題，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品的生產(chǎn)成本問題。稅費(fèi)改革后，中央和上級(jí)政府雖然給與了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的財(cái)政支持，包括進(jìn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)的專項(xiàng)資金，但是，目前這些資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活對(duì)公共產(chǎn)品的需要。稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)也阻斷了農(nóng)村基層政府自主籌資的渠道，在當(dāng)前財(cái)政政策和財(cái)政管理體制下，面對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺的狀況，基層政府顯得束手無策。二是如何從制度上保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將有限的財(cái)政資金真正用于為民服務(wù)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的財(cái)政支持也會(huì)逐漸加大，公共產(chǎn)品生產(chǎn)財(cái)政短缺問題會(huì)逐步得到緩解。然而，如何保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將財(cái)政資金最大限度地用于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，這是制約服務(wù)型治理形成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這個(gè)問題解決不好，財(cái)政資源就會(huì)被浪費(fèi)，服務(wù)型治理也就無從談起。目前的稅費(fèi)改革重點(diǎn)解決的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的來源問題，而不是對(duì)農(nóng)村財(cái)政治理體制的根本性改造，農(nóng)村財(cái)政治理中的更深層次的問題，如對(duì)財(cái)政過程的監(jiān)督問題、群眾對(duì)財(cái)政過程的參與問題、縣鄉(xiāng)之間財(cái)政分配關(guān)系問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算體制問題等，基本未觸及。這些深層次的問題解決得如何，將直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型的過程。

西方早期市場(chǎng)化國(guó)家較為成功地解決了服務(wù)型政府的建設(shè)問題。從西方市場(chǎng)化國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，公共財(cái)政制度的形成過程與服務(wù)型政府的建設(shè)過程是一致的，公共財(cái)政制度是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的制度保障。在中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理向服務(wù)型治理轉(zhuǎn)型的過程中，農(nóng)村公共財(cái)政制度的建設(shè)將起到?jīng)Q定性的作用。

圍繞建立服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在進(jìn)一步深化農(nóng)村稅費(fèi)改革、建設(shè)農(nóng)村公共財(cái)政制度的過程中，需要著力解決兩個(gè)方面的問題。

一是建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家公共財(cái)政建設(shè)實(shí)踐，在農(nóng)村財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中，來自中央和上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入是農(nóng)村政府財(cái)政收入的主要來源。借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在制定對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政各項(xiàng)收入來源的基礎(chǔ)上，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的事權(quán)，結(jié)合國(guó)家的財(cái)力，建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，通過規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，明確農(nóng)村基層政府財(cái)政與上級(jí)政府財(cái)政之間的關(guān)系，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政具備提供必要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力，并從制度上防止上級(jí)政府?dāng)D占、挪用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金。

二是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理制度。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理制度的核心是建立完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算制度。美國(guó)學(xué)者弗里德利克·克萊文蘭德認(rèn)為，現(xiàn)代意義上的政府預(yù)算有七個(gè)方面的特點(diǎn)：“首先，它是一個(gè)關(guān)于未來政府支出的計(jì)劃，而不是事后的報(bào)賬。其次，它是一個(gè)統(tǒng)一的計(jì)劃，包括政府所有部門的開支。第三，它是一個(gè)詳盡的計(jì)劃，要列舉所有項(xiàng)目的開支，并對(duì)它們進(jìn)行分類。第四，對(duì)計(jì)劃中的每項(xiàng)開支都要說明其理由，以便對(duì)開支的輕重緩急進(jìn)行區(qū)別。第五，這個(gè)計(jì)劃必須對(duì)政府的行為有約束力，沒有列支的項(xiàng)目不能開銷，列支的錢不得挪作它用。第六，這個(gè)計(jì)劃必須得到權(quán)力機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，并接受其監(jiān)督。第七，為了便于民眾監(jiān)督，預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過程必須透明”[9]?？梢?，規(guī)范的政府預(yù)算制度是對(duì)政府行為的強(qiáng)大約束，在預(yù)算的有力約束之下，政府成了公眾的“管家”、“代理人”，公眾則是真正的主人，是“委托者”，公眾及其代表通過的嚴(yán)格的審議、監(jiān)督等程序參與財(cái)政過程，最大限度地保證財(cái)政的公共性質(zhì)，保證財(cái)政過程服務(wù)于民眾。因此，建立完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算制度是建立農(nóng)村公共財(cái)政制度的根本，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)于民的最為可靠的保障。

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（責(zé)任編輯 汪志強(qiáng)）

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A

1671-7155（2011）06-0060-05

任寶玉（1968-），男，河南汝南人，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)副教授，博士，主要研究方向?yàn)榈胤秸c基層治理。

2011-09-13

河南省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變遷視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型問題研究”。（項(xiàng)目編號(hào)：112400450148）的階段性成果。

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.06.012