□趙維清

農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房改革研究綜述

□趙維清1，2

目前中央及一些地方政府的一系列文件為農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房改革創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，本文認(rèn)為農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房對(duì)于推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程、改善農(nóng)民福祉、充分利用土地資源、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有十分重要的意義。在詳細(xì)分析國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，評(píng)述了農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房改革研究的關(guān)注焦點(diǎn)與不足之處，并分析了農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房改革研究的發(fā)展動(dòng)態(tài)。

農(nóng)村宅基地;置換城鎮(zhèn)住房;研究現(xiàn)狀與述評(píng);動(dòng)態(tài)分析

一、研究意義

2010年中央1號(hào)文件指出：“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益”。而這就要突出解決“地從哪里來、房在哪里建、錢從哪里籌、人往哪里走”等問題。

浙江省委省政府《關(guān)于加快農(nóng)村住房改造建設(shè)的若干意見》(浙委〔2009〕56號(hào))要求：“創(chuàng)新體制機(jī)制，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，著力解決“地從哪里來、房在哪里建、錢從哪里籌、人往哪里走”等問題，積極有序推進(jìn)農(nóng)村住房改造建設(shè)，2009-2012年，全省每年整理復(fù)墾耕地2萬畝左右，盤活農(nóng)村建設(shè)用地1萬畝左右”。浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳負(fù)責(zé)人就相關(guān)問題進(jìn)行解讀時(shí)指出：“順應(yīng)新型城市化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的趨勢(shì)，通過規(guī)劃引領(lǐng)和政策引導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)村人口向中心村、中心鎮(zhèn)集聚，向城市集聚。要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)民宅基地置換辦法。對(duì)就業(yè)穩(wěn)定、愿意進(jìn)城鎮(zhèn)定居的農(nóng)戶，通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房、納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老體系等辦法，鼓勵(lì)農(nóng)戶退出農(nóng)村宅基地，到小城鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)購(gòu)房居住”。

目前，浙江省在農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房改革方面走在全國(guó)的前列，特別是嘉興“兩分兩換模式”在全國(guó)產(chǎn)生了重要影響。浙江省2010年政府工作報(bào)告明確要求：實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治示范工程，擴(kuò)大農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)。這就進(jìn)一步說明浙江省農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房改革的條件已趨向成熟。同時(shí)，天津、上海、北京、重慶、湖南、廣東、江蘇等省(市)都積極開展農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房改革試點(diǎn)。因此，認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索置換的影響因素、利益機(jī)制、模式選擇，綜合評(píng)估實(shí)施效果，研究農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房改革的相關(guān)政策措施，不僅可以深化農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房改革的相關(guān)理論研究，而且對(duì)于指導(dǎo)農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的改革實(shí)踐也具有一定現(xiàn)實(shí)意義。

【作者單位】1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖北武漢，430070;2.浙江農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，浙江杭州，311300

二、國(guó)內(nèi)外研究狀況分析

從相關(guān)研究來看，總體上都肯定了農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房對(duì)于推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)土地資源綜合開發(fā)的重要作用。減少農(nóng)民就要求實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的真正轉(zhuǎn)移，要降低進(jìn)城門檻，把農(nóng)民真正變成市民，可以考慮讓進(jìn)城農(nóng)民工把宅基地交給政府，讓他們?cè)诔鞘心苜I到便宜的房子，把承包地流轉(zhuǎn)給大的農(nóng)戶［1］;改革土地管理制度和土地產(chǎn)權(quán)制度，探索用“以土地?fù)Q住房”和“以地租換保障”等多種途徑解決農(nóng)民進(jìn)城的“門檻”問題［2］;農(nóng)村內(nèi)部人口集中居住需要發(fā)展宅基地置換，一邊拆掉舊居，騰出土地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地或工業(yè)、建設(shè)用地，一邊擴(kuò)大集中居住，避免土地資源浪費(fèi)，這是好事情，還需要進(jìn)一步探索［3］。

面對(duì)農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房問題，學(xué)者們進(jìn)行了廣泛的研究和探索。農(nóng)村宅基地置換是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是多方利益主體博弈的過程［4］;宅基地置換效益是包括政府與農(nóng)民雙重經(jīng)濟(jì)行為主體下，包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)在內(nèi)的綜合性效益［5］;為了在宅基地使用權(quán)置換中實(shí)現(xiàn)公平公正，可以通過對(duì)利益相關(guān)者在宅基地使用權(quán)置換中的成本收益分析，尋求利益平衡的支點(diǎn)［6］;政府應(yīng)該從利益相關(guān)者的視野出發(fā)，建立健全的利益表達(dá)機(jī)制，公正的利益均衡機(jī)制，完善的社會(huì)保障機(jī)制［7］;應(yīng)分類實(shí)施，完善政策，推進(jìn)農(nóng)民住宅集聚進(jìn)程［8］;美國(guó)農(nóng)村土地被迅速轉(zhuǎn)換成宅基地，由于其增長(zhǎng)是與周邊城鎮(zhèn)特點(diǎn)密切相關(guān)的，城市和縣級(jí)規(guī)劃者應(yīng)合作以形成綜合性區(qū)域的視點(diǎn)［9］;地方政府有潛力有效管理農(nóng)村宅基地的拓展，科學(xué)知識(shí)融入政府決策將對(duì)發(fā)展的影響變得越來越重要［10］;日本中心家庭化正在推進(jìn)過程中，無論從生活方面、土地空間方面、社會(huì)方面來講，都有必要考慮可持續(xù)的農(nóng)村住宅開發(fā)［11］。由于人口減少、高齡化、耕作放棄地的增加，一部分村落可能被廢棄，應(yīng)根據(jù)市鎮(zhèn)村及小學(xué)校的規(guī)模，對(duì)擴(kuò)展的社區(qū)進(jìn)行再編，采取契約的方式對(duì)土地利用進(jìn)行調(diào)整。［12］

關(guān)于宅基地置換模式，按照功能和特點(diǎn)，可分為園中村改造置換模式、土地整理置換模式、下山移民置換模式［13］;按照政府與農(nóng)民的主導(dǎo)關(guān)系，宅基地置換可劃分為城鎮(zhèn)化模式、項(xiàng)目帶動(dòng)模式、新農(nóng)村建設(shè)模式［14］;按照區(qū)域特點(diǎn)差異，宅基地置換可分為貨幣置換模式、異地住房置換、異地宅基地置換模式［15］。同時(shí)，嘉興市由于兩分兩換政策的影響，而出現(xiàn)了具有一定影響力的嘉興模式。

在農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的實(shí)證研究和模型分析方面，徐瑞祥等［16］采用直接市場(chǎng)價(jià)值法和間接評(píng)估法對(duì)宅基地置換城鎮(zhèn)住房效益進(jìn)行估算;袁豐等［17］利用利益相關(guān)者溝通矩陣(SCM)探討了農(nóng)村宅基地置換中各利益相關(guān)者的沖突和合作關(guān)系;蒲方合［18］采用對(duì)利益相關(guān)者的農(nóng)民和國(guó)家的成本收益進(jìn)行利益平衡的分析方法;張正芬等［19］采用收益—成本分析方法評(píng)估了宅基地置換的實(shí)施效果以及政策實(shí)施過程。施建剛等［20］探討了村集體作為經(jīng)濟(jì)人和地方政府作為經(jīng)濟(jì)人情況下的宅基地置換決策理論模型。曹新宇等［21］采用層次分析和模糊綜合評(píng)價(jià)法建立了農(nóng)民宅基地置換可行性評(píng)價(jià)體系。Seong-Hoon Cho等［22］利用空間計(jì)量模型，借助GIS技術(shù)，考察了農(nóng)村土地開發(fā)的類型與密度。依據(jù)規(guī)劃密度類型確定不同的住宅區(qū)域每英畝的住宅密度，并提出調(diào)整目前居住分區(qū)的建議。Patricia H等［23］利用廣義線性模型檢驗(yàn)了關(guān)于農(nóng)村宅基地拓展?jié)撛隍?qū)動(dòng)力的特定假設(shè)。

三、研究現(xiàn)狀述評(píng)

美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)村宅基地研究方面，主要關(guān)注宅基地可持續(xù)開發(fā)問題，村落被廢棄后土地利用整理，農(nóng)村宅基地拓展的驅(qū)動(dòng)力、農(nóng)村土地開發(fā)利用及其實(shí)證分析，合理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，注重地方政府科學(xué)決策對(duì)有效管理農(nóng)村宅基地拓展的重要性等方面，這些研究對(duì)于我們探討農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房改革有一定的借鑒意義，即重視政府的科學(xué)決策，重視用計(jì)量方法分析相關(guān)影響因素，重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村宅基地的科學(xué)規(guī)劃及可持續(xù)開發(fā)。

從我國(guó)相關(guān)研究來看，總體上肯定了農(nóng)村宅基地置換的重要意義，探索了宅基地置換的相關(guān)理念、規(guī)律、模式及利益機(jī)制，采用收益-成本分析、層次分析、利益相關(guān)者溝通矩陣等方法，描述了利益相關(guān)者的關(guān)系，探索了農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的評(píng)估方法。但是，主要還是局限于定性研究和實(shí)證分析的方法探索方面，對(duì)于一些評(píng)估指標(biāo)的確定缺乏大量的實(shí)際調(diào)查基礎(chǔ)，收益-成本分析也缺乏大量相關(guān)數(shù)據(jù)支持，對(duì)于影響農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的影響因素缺乏實(shí)證分析，對(duì)于宅基地置換城鎮(zhèn)住房模式及其適用條件缺乏研究，對(duì)于全國(guó)具有重要影響的嘉興“兩分兩換模式”運(yùn)作機(jī)制及其實(shí)踐效果缺乏系統(tǒng)的研究。因此，亟需加強(qiáng)農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房改革方面的實(shí)證研究，探索規(guī)律性的東西，評(píng)估實(shí)踐效果，完善相關(guān)政策和法規(guī)。

四、未來關(guān)注的主要問題

根據(jù)目前相關(guān)文獻(xiàn)的分析，未來在農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房改革研究方面，主要應(yīng)關(guān)注以下幾個(gè)研究方向：影響農(nóng)民宅基地置換意愿選擇的主要因素;宅基地置換凈收益狀況分析;典型宅基地置換模式的實(shí)施效果;政府主導(dǎo)模式下宅基地置換選擇的主要影響因素;農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的模式選擇及適用條件;探索可操作性政策建議。

為此，應(yīng)著力探索以下幾個(gè)方面的問題：

1.弄清農(nóng)民宅基地置換城鎮(zhèn)住房的心理決定因素，解決宅基地置換城鎮(zhèn)住房的利益平衡關(guān)系及主要影響因素，為制定政策提供依據(jù)。

2.用量化方法評(píng)估典型置換模式實(shí)施效果，從多視角把握具體的優(yōu)點(diǎn)和不足，綜合分析其總體效益，為完善政策提供依據(jù)。

3.弄清宅基地置換模式選擇及其適用條件，探求政府主導(dǎo)下影響宅基地置換城鎮(zhèn)住房選擇的主導(dǎo)因素，為實(shí)施宅基地置換城鎮(zhèn)住房改革提供參考。

4.結(jié)合實(shí)證分析結(jié)論及案例研究，得出應(yīng)用性政策建議，為政府決策提供依據(jù)。

［1］段應(yīng)碧.當(dāng)前亟待研究解決的兩大問題［J］.農(nóng)村工作通訊，2007，(9).

［2］黨國(guó)英.需要更積極的城市化政策［J］.人民論壇，2009，(5).

［3］邵峰.要突出抓好人、地、錢［J］.農(nóng)村工作通訊，2008，(14).

［4］［14］［17］袁豐.陳江龍.黃天送.郭垚.基于 SCM的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地置換研究—以海門市為例［J］.資源科學(xué)，2009，(8).

［5］［16］徐瑞祥，周炳中.宅基地置換工程的效益內(nèi)涵及其量度［J］.建筑管理現(xiàn)代化，2007，(1).

［6］［18］蒲方合.宅基地使用權(quán)置換中的利益平衡機(jī)制研究［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革，2009，(4).

［7］［20］施建剛，黃曉峰，唐代中.基于“和諧”理念的宅基地置換模式創(chuàng)新［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008，(1).

［8］程利仲.發(fā)達(dá)地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)過程中農(nóng)民住宅集聚的實(shí)踐與探索——以浙江省嘉興市為例［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2007，(5).

［9］Daniels，T.，1999.When City and Country Collide：Managing Growth in the Metropolitan Fringe.Island Press，Washington，DC.

［10］［23］Patricia H.Gude，Andrew J.Hansen，Ray Rasker，Bruce Maxwell ，2005.Rates and drivers of rural residential development in the Greater Yellowstone.Landscape and Urban Planning.77(2006)，131-135.

［11］野嶋·慎二·北陸の住宅地と生活［J］.家とみちなみ，2009，(3)：14-16.

［12］田代洋一.日本農(nóng)村の主體形成［M］.東京：筑波書房，2004.

［13］劉亭等.農(nóng)村宅基地置換：三種模式和對(duì)策建議—義烏、松陽農(nóng)村宅基地置換調(diào)研報(bào)告［J］.浙江經(jīng)濟(jì)，2009，(14).

［15］［19］張正芬，王 德.宅基地置換在上海農(nóng)民居住集中中的運(yùn)用—以松江區(qū)江秋中心村為例［J］.上海城市規(guī)劃，2008，(2).

［21］曹新宇，鄭志安.小城鎮(zhèn)農(nóng)民宅基地置換可行性評(píng)價(jià)體系研究［J］.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，(6).

［22］Seong-Hoon Cho，David H.Newman，2005.Spatial analysis of rural land development.Forest Policy and Economics.7(2005)，732-744.

(責(zé)任編輯：鄧秀麗)

The central and local governments issue a series of documents to encourage the reform of rural residential land replacing town apartment，which have created favorable policy environment，at present.The paper points out that the reform of rural residential land replacing town apartment has great importance for promoting farmers becoming citizens，improving farmer welfare，making best use of land resources and speeding up development of regional economy.Based on detailed analysis on associated research status both home and abroad，the paper reviews focal points and shortage in research of the reform of rural residential land replacing town apartment and analyzes dynamic tendency in research of the reform of rural residential land replacing town apartment.

Comprehensive Review for the Reform of Rural Residential Land Replacing Town Apartment

ZHAO Wei-qing(6)

F301.2

A

1008-8091(2011)01-0006-03

2010-06-01

浙江省社科重點(diǎn)項(xiàng)目《浙江省農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房的效果評(píng)估及其政策設(shè)計(jì)》(09CGYD009ZB)。

趙維清(1963- )，男，吉林長(zhǎng)春人，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)博士，浙江農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，碩士研究生導(dǎo)師，主要研究領(lǐng)域?yàn)檗r(nóng)村土地制度與合作經(jīng)濟(jì)組織。