何永軍

(中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，江蘇徐州 221300)

整體政府視閾下的政策執(zhí)行力研究

何永軍

(中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，江蘇徐州 221300)

政策執(zhí)行力是近年來(lái)學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。隨著新公共管理理論的衰微，盎格魯－撒克遜國(guó)家先后進(jìn)行的整體政府改革，引起了人們的廣泛關(guān)注，也為學(xué)者們研究政策執(zhí)行力提供了新的視角。文章對(duì)整體政府的結(jié)構(gòu)、伙伴關(guān)系及其運(yùn)作機(jī)制與提高政府的政策執(zhí)行力之間的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行了梳理。［關(guān)鍵詞］整體政府;政策執(zhí)行力;新公共關(guān)系理論

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著新公共管理理論的衰微，西方國(guó)家先后進(jìn)行了整體政府改革，國(guó)家的政策能力受到了關(guān)注，政策執(zhí)行力的重要性也凸顯成為時(shí)代主題。

一、整體政府與政策執(zhí)行力概述

從西方政府改革運(yùn)動(dòng)及行政組織理論演進(jìn)的歷史來(lái)看，其公共服務(wù)改革大致經(jīng)歷了官僚制和新公共管理兩個(gè)階段。一般認(rèn)為，新公共管理自20世紀(jì)90年代末已進(jìn)入了后新公共管理時(shí)期［1］。在美國(guó)，對(duì)新公共管理進(jìn)行批評(píng)的代表性人物是羅伯特·登哈特。而在新公共管理改革先鋒的盎格魯—撒克遜國(guó)家先后進(jìn)行了整體政府改革實(shí)踐。整體性治理理論建立在兩個(gè)背景之上:一是盛極一時(shí)的新公共管理的衰微;二是信息技術(shù)的發(fā)展，即數(shù)字時(shí)代的來(lái)臨。整體政府的含義廣泛，既包括決策的整體政府與執(zhí)行的整體政府，也包括橫向合作或縱向合作的整體政府。整體政府改革范圍可以是任何一個(gè)政府機(jī)構(gòu)或所有層級(jí)的政府，也可以是政府以外的組織;其目標(biāo)是解決公共部門(mén)和公共服務(wù)中日益嚴(yán)重的碎片化問(wèn)題以及提出加強(qiáng)協(xié)調(diào)的一系列相關(guān)措施［2］。

一般認(rèn)為，政策執(zhí)行是指政策執(zhí)行者通過(guò)建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源進(jìn)行宣傳、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種方式，實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的動(dòng)態(tài)活動(dòng)過(guò)程。政策執(zhí)行是政策循環(huán)系統(tǒng)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是把政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑。政策執(zhí)行力是向量，包含著執(zhí)行能力和著力方向兩個(gè)要素。政策執(zhí)行能力是標(biāo)量，即僅僅具有大小的規(guī)定性，而沒(méi)有包含方向的規(guī)定性。政策執(zhí)行能力強(qiáng)，未必能夠保證政策執(zhí)行力強(qiáng)。因此，提高政策執(zhí)行力不僅要提高政策執(zhí)行能力，更重要的是確保按照政策目標(biāo)所指示的方向正確執(zhí)行政策。

二、整體政府改革與提高政策執(zhí)行力的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

當(dāng)前，整體政府改革已有許多可資借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。本文從整體政府的結(jié)構(gòu)功能、伙伴關(guān)系、運(yùn)作機(jī)制等方面，探討其與提高政策執(zhí)行力之間的關(guān)系。

(一)結(jié)構(gòu)功能

組織結(jié)構(gòu)是政策執(zhí)行主體的組織軀體框架，是組織各部分之間的排列順序、空間位置、聚集狀態(tài)、聯(lián)系方式以及各要素之間相互關(guān)系的一種模式。政策執(zhí)行系統(tǒng)的各要素和資源必須通過(guò)組織結(jié)構(gòu)才能發(fā)揮作用，不同的組織結(jié)構(gòu)影響政策執(zhí)行的效率、效果和效能。從結(jié)構(gòu)功能角度來(lái)看，整體政府一般被看作是一種有意識(shí)的組織設(shè)計(jì)或機(jī)構(gòu)重組。整體政府形成了與傳統(tǒng)官僚制和新公共管理模式不同的新型政府治理結(jié)構(gòu)。挪威政策科學(xué)家Tom Christensen和PerLagreid從結(jié)構(gòu)的角度，把整體政府分為等級(jí)式與協(xié)商式兩種形式。

等級(jí)式改革是基于政治與行政領(lǐng)導(dǎo)的同質(zhì)性，關(guān)鍵在于為整個(gè)政府組織建立相應(yīng)的組織架構(gòu)，注重權(quán)力的集中和組織各要素的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這種組織架構(gòu)通常采取積極的、自上而下的方式推動(dòng)政府改革，或通過(guò)在縱向上加強(qiáng)中央對(duì)更多下屬機(jī)構(gòu)的控制，橫向上促進(jìn)中央各部門(mén)和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的團(tuán)結(jié)協(xié)作的方式強(qiáng)化中央的權(quán)力。整體政府是以官僚制為基礎(chǔ)的，但克服了官僚制層級(jí)節(jié)制的組織形態(tài)，通過(guò)整合，推行網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)形式，建立網(wǎng)絡(luò)式服務(wù)的組織形態(tài)。這樣不僅可以加快知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代信息傳遞的速度和真實(shí)度，為政策有效執(zhí)行提供信息保證，同時(shí)使政策在上級(jí)管理者和下屬之間溝通順暢，政策意圖可以在網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)中多中心傳遞，減少政策執(zhí)行過(guò)程中由信息壟斷產(chǎn)生的扭曲和偏差。

協(xié)商式改革是基于政治與行政的異質(zhì)性，認(rèn)識(shí)到各個(gè)組織主體之間的職能和利益追求不同，因此，各利益主體應(yīng)該通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)功能整合。協(xié)商的范圍不僅包括內(nèi)閣內(nèi)部的協(xié)商、參與跨部門(mén)的特殊計(jì)劃、任務(wù)或項(xiàng)目各部門(mén)之間的協(xié)商，還包括聯(lián)合提供服務(wù)的各專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商。合作是協(xié)商而非等級(jí)命令的結(jié)果，可以通過(guò)松散而系統(tǒng)化的協(xié)商達(dá)到。協(xié)商式改革使更多的主體參與到?jīng)Q策過(guò)程中，各決策子系統(tǒng)能夠更多地表達(dá)自己的主張和意見(jiàn)，增加決策的透明度。通過(guò)協(xié)商，政務(wù)得以公開(kāi)，以便對(duì)決策過(guò)程進(jìn)行有效的監(jiān)督。通過(guò)協(xié)商，不同的聲音和方案得以充分的關(guān)注，獨(dú)到見(jiàn)解的政策意見(jiàn)得以保留，從而形成一個(gè)優(yōu)勝劣汰的機(jī)制。通過(guò)協(xié)商，最大程度上統(tǒng)一了各行動(dòng)主體的喜好方向，增強(qiáng)了“喜好強(qiáng)度”，這意味著政策行動(dòng)主體能夠采取積極行動(dòng)最大限度地調(diào)動(dòng)資源來(lái)執(zhí)行政策。整體政府整合了政府機(jī)構(gòu)間的力量，使正確的指揮、密切的配合、有力的監(jiān)控以及對(duì)人力、財(cái)力、物力的科學(xué)調(diào)配在組織結(jié)構(gòu)上得到保障。

(二)伙伴關(guān)系

伙伴關(guān)系是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的組織或機(jī)構(gòu)分享共同議程協(xié)同工作，同時(shí)保持自身的目標(biāo)及其活動(dòng)獨(dú)立性。Steve Martin根據(jù)英國(guó)整體政府的整合狀態(tài)，提出維系伙伴關(guān)系整合工作的三條基本原則，即治理系統(tǒng)的靈活性原則、有效整合工作的能力性原則和公共服務(wù)的文化創(chuàng)新性原則［3］。伙伴關(guān)系的核心就是整合工作，整合工作有資源整合和政策整合兩種基本方式。因此，在利用伙伴關(guān)系重構(gòu)權(quán)力關(guān)系過(guò)程中有兩個(gè)重要的問(wèn)題:1)政策、資源在政府內(nèi)部伙伴中的整合。這種整合主要依據(jù)不同部門(mén)在公共事務(wù)治理中履行不同職能，但這種伙伴關(guān)系中，不同部門(mén)之間的關(guān)系可能并不完全平等。整合工作就反映了這種不完全平等的關(guān)系，政策和資源往往會(huì)朝著整合的主導(dǎo)方集中。2)政策、資源在政府與外部伙伴之間的整合。與新公共管理摒棄官僚制不同的是，整體政府是以官僚制為基礎(chǔ)，注重發(fā)揮公民組織、民營(yíng)機(jī)構(gòu)的作用。

美國(guó)著名行政學(xué)家尼格羅(L.G.Nigro)指出:“在任何高度復(fù)雜的組織中，要想使任何決策得以貫徹執(zhí)行，必須調(diào)動(dòng)各個(gè)層次的人員。只有他們的決心、他們的積極性和他們的認(rèn)可才能決定一項(xiàng)決策能否及時(shí)得以貫徹”［4］。整體政府下的伙伴關(guān)系有利于形成良好的政策執(zhí)行的文化環(huán)境和培育優(yōu)秀的組織精神，伙伴關(guān)系使政策執(zhí)行者認(rèn)識(shí)到政策執(zhí)行的效果與自己有著直接的利益關(guān)系，因而，在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生緊迫感，避免了執(zhí)行偏差。政策資源的整合為政策執(zhí)行提供了物質(zhì)基礎(chǔ)、資訊基礎(chǔ)與社會(huì)基礎(chǔ)，特別是執(zhí)行者在執(zhí)行過(guò)程中獲得了相應(yīng)的權(quán)力資源，從而具備了相應(yīng)的政治影響力和行政權(quán)力。整體政府更加注重培養(yǎng)牢固而統(tǒng)一的價(jià)值觀、團(tuán)隊(duì)建設(shè)、組織參與性、信任、價(jià)值為本的管理與合作，并加強(qiáng)公務(wù)員倫理道德建設(shè)與自我發(fā)展等意識(shí)，而公共政策主體所持有的價(jià)值觀在整個(gè)政策執(zhí)行過(guò)程中起著至關(guān)重要的作用。

(三)運(yùn)作機(jī)制

與傳統(tǒng)官僚制注重輸入和新公共管理注重產(chǎn)出控制不同，整體政府治理結(jié)構(gòu)是以結(jié)果為導(dǎo)向建立的［5］。整體政府是以圍繞結(jié)果定義組織，即組織必須負(fù)責(zé)結(jié)果的達(dá)成，使用本組織的預(yù)算購(gòu)買(mǎi)所需要的服務(wù)內(nèi)容和功能。整體政府下政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)垂直整合，加強(qiáng)了組織與組織間的影響力，避免了在政策執(zhí)行階段，各種組織性的利益團(tuán)體左右政策的執(zhí)行。對(duì)基層官員采取在職訓(xùn)練與職業(yè)生涯教育計(jì)劃、提供誘因與獎(jiǎng)勵(lì)制度等手段，使官員擁有強(qiáng)烈的責(zé)任感，促使官員能夠采取積極服務(wù)民眾行為的重要方法。在不確定的世界里，行政不能程序化，因而必須使用裁量權(quán)，對(duì)基層執(zhí)行者裁量權(quán)的控制并不是用指示或命令等直接手段，而是通過(guò)加強(qiáng)對(duì)基層執(zhí)行者的培訓(xùn)、教育等間接手段，創(chuàng)造良好的組織文化環(huán)境。政府將標(biāo)的團(tuán)體行為納入執(zhí)行過(guò)程之中，找到評(píng)估標(biāo)的團(tuán)體之社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與政策需求的方法論與理論架構(gòu)，以形成執(zhí)行過(guò)程架構(gòu)。政策執(zhí)行還是政策執(zhí)行者和標(biāo)的群體雙向互動(dòng)的過(guò)程，標(biāo)的團(tuán)體對(duì)政策理解和認(rèn)同程度高，就會(huì)表現(xiàn)出對(duì)政策執(zhí)行的主動(dòng)配合和積極支持。反之，則對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生消極抵觸情緒。

政策執(zhí)行力是一種由內(nèi)在品質(zhì)決定的向外張力，它的內(nèi)核是決定政府行動(dòng)集中統(tǒng)一的意志力，政策執(zhí)行依賴不同層次、不同部門(mén)的政府機(jī)構(gòu)和官員形成的統(tǒng)一意志，意志力是把龐大的政府系統(tǒng)凝聚起來(lái)的力量源泉，缺乏意志力的政府系統(tǒng)必然會(huì)出現(xiàn)日益嚴(yán)重的離心傾向。內(nèi)核之外是在政府意志統(tǒng)一基礎(chǔ)上產(chǎn)生的行動(dòng)力和政府的公信力。整體政府改革下使擁有相同價(jià)值信仰與政策立場(chǎng)的成員組成聯(lián)盟組織，聯(lián)盟成員采取若干宣導(dǎo)與營(yíng)銷(xiāo)策略，以影響政府的政策，其最終目標(biāo)是希望能夠得到有利于本聯(lián)盟利益的政策產(chǎn)出，這種產(chǎn)出所引起的沖擊將會(huì)反饋到宣導(dǎo)聯(lián)盟。宣導(dǎo)聯(lián)盟彼此之間所采取的策略可能會(huì)相互沖突，但通過(guò)中間的政策掮客的協(xié)調(diào)，就容易取得平衡的政策影響力。薩巴蒂爾認(rèn)為，信仰體系是宣導(dǎo)聯(lián)盟成立的關(guān)鍵要素，它包含三個(gè)層次: 1)規(guī)范核心，即基本的規(guī)范性與本體論思想，是某項(xiàng)政策立場(chǎng)的哲學(xué)基礎(chǔ)，是最無(wú)法改變的信仰概念。2)政策核心，即基本的政策立場(chǎng)，要改變也相當(dāng)?shù)睦щy。3)外核，指執(zhí)行政策核心的工具性決策與信息。宣導(dǎo)聯(lián)盟的信仰體系恰好與政策執(zhí)行力的多圈結(jié)構(gòu)相吻合［6］。

總之，西方整體政府改革在實(shí)踐上取得積極成果的同時(shí)，也存在不少問(wèn)題。如，績(jī)效管理鼓勵(lì)組織和個(gè)人去實(shí)現(xiàn)他們自己的績(jī)效目標(biāo)，而整體政府的目標(biāo)是促進(jìn)組織之間的合作、網(wǎng)絡(luò)化和協(xié)作，兩者之間存在一定的緊張關(guān)系。整體政府傾向于模糊縱向責(zé)任，如何更好地平衡縱向責(zé)任、橫向責(zé)任和對(duì)下級(jí)組織的回應(yīng)也是需要厘清的問(wèn)題。需要強(qiáng)調(diào)的是，整體政府遠(yuǎn)非僅僅涉及價(jià)值中立的行政技術(shù)問(wèn)題，責(zé)任、合法性、權(quán)力關(guān)系和對(duì)政府組織的信任都是根本性的政治問(wèn)題，新的技能、組織文化的改變和建立相互信任的關(guān)系都是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工程。因此，整體政府下的政策執(zhí)行過(guò)程中的責(zé)任、績(jī)效考核、文化建設(shè)等都是仍需思考的問(wèn)題。

［1］竺乾威.從新公共管理到整體性治理［J］.中國(guó)行政管理，2008(10):55.

［2］(挪威)Tom Christensen PerLagreid.后公共管理改革——作為一種新趨勢(shì)的整體政府［J］.張麗娜，袁何俊，譯.中國(guó)行政管理，2006(9):84－87.

［3］張立榮，曾維和.當(dāng)代西方“整體政府”公共服務(wù)模式及其借鑒［J］.中國(guó)行政管理，2008(7):108－110.

［4］R.Denhardt.The Pursuit of Significance:Strategy for Management Success in Public Organization［M］.Belmont，CA:Wadsworth Publishing Company，1993.

［5］彭錦鵬.全觀型治理:理論與制度化策略［J］.政治科學(xué)論叢(臺(tái)灣)，2005(23):71－100.

［6］李允杰，丘昌泰.政策執(zhí)行與評(píng)估［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2008:81.

Research on Policy Executive Power from the Perspective of Joined－Up Government

HE Yongjun

(College of Literature，Law＆Politics，China University of Mining and Technology，Xuzhou Jiangsu 221300)

Policy executive power has become the academic research focus in recent years.With the decline of new public management theory，the angles－Saxon countries have the Joined－Up Government reform，which has attracted widespread attention，providing a new perspective for the scholars when they are doing researches on policy executive power.In this paper，the author discusses the structure of the Joined－Up Government，the partnership and the correlation between its operating mechanism and improvement of the government＇s policy executive power.

Joined－Up Government;policy executive power;new public relation theory

D63

A

1671－7422(2011)04－0026－03

10.3969/j.ISSN.1671－7422.2011.04.006

2011－04－28

何永軍(1982—)，男，江蘇徐州人，碩士生。

(責(zé)任編輯 陳詠梅)