王治宇 呂金鳳

（空軍第一航空學(xué)院，河南 信陽(yáng) 464000）

經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和行政體制三大體制改革是我國(guó)完善社會(huì)主義的重要的途徑。我國(guó)行政體制改革經(jīng)過30年的努力，在理順政企、政社、政民關(guān)系方面取得了很大的進(jìn)步，然而我國(guó)的行政體制改革一直走不出：精減——膨脹——再精減——再膨脹，一放就亂、一亂就收、一收就死的怪圈。本文從現(xiàn)代管理科學(xué)中的BPR（流程再造）理論出發(fā)，對(duì)我國(guó)的行政體制改革進(jìn)行反思，試圖尋找一些有益的啟示和方法，為我國(guó)的行政體制改革開辟新的思路。

一、BPR理論的主要內(nèi)容

BPR（Business Process Reengineering），也稱為流程再造理論，是20世紀(jì)90年代，由美國(guó)麻省理工學(xué)院邁克·哈默教授和CSC管理顧問公司的董事長(zhǎng)詹姆斯·錢皮首先提出的一種組織變革理論。

流程再造理論被認(rèn)為是繼本世紀(jì)初泰羅、法約爾和韋伯之后，又一次重大的管理創(chuàng)新。該思想對(duì)一直主宰著組織設(shè)計(jì)理論和實(shí)踐的“分工理論”提出了質(zhì)疑。近年來，隨著企業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，企業(yè)內(nèi)部分工的進(jìn)一步加深和專業(yè)化程度的進(jìn)一步提高，企業(yè)活動(dòng)的整體協(xié)調(diào)性和員工的工作積極性卻日益下降，這無疑走向了“分工論”初始動(dòng)機(jī)的反面。為此，哈默和錢皮大膽提出企業(yè)流程再造的設(shè)想。建議企業(yè)界充分利用先進(jìn)的電腦和信息技術(shù)，將目前的工作流程作徹底的檢查，甚至回歸到零起點(diǎn)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，使其保持旺盛的生命力。企業(yè)流程再造主要內(nèi)容有以下幾個(gè)方面：（1）流程再造目的是提高運(yùn)行效率和提高經(jīng)濟(jì)效益；（2）流程再造的核心是對(duì)關(guān)鍵流程進(jìn)行“再工程”設(shè)計(jì)；（3）企業(yè)流程再造要求打破原有的一切，從零開始，使企業(yè)組織方式和組織形態(tài)發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變；（4）流程再造的意義是首先通過對(duì)企業(yè)原有業(yè)務(wù)流程的重新塑造，提高企業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力。其次將由以職能為中心的傳統(tǒng)形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤鞒虨橹行牡男滦土鞒滔驅(qū)推髽I(yè)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式和管理方式的根本轉(zhuǎn)變。

二、行政體制改革應(yīng)用BPR理論的原因

一直以來，主宰著世界各國(guó)政府組織設(shè)計(jì)理論和實(shí)踐的是亞當(dāng)·斯密的“分工理論”，這種思想主要基于兩方面的認(rèn)識(shí)：一是分工越細(xì)，操作越簡(jiǎn)單，就越有利于提高工作效率；二是員工更希望從事任務(wù)精細(xì)劃分的、不斷重復(fù)的工作。現(xiàn)代政府組織的主要形式——科層制就是建立分工理論基礎(chǔ)之上的?？茖又凭哂幸韵禄咎卣鳎簩ｉT化、等級(jí)制、規(guī)則化、技術(shù)化。

由于其自身存在的缺陷以及現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境的發(fā)展和變化，科層制的組織模式也面臨著危機(jī)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）組織的僵化、臃腫難以適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化。（2）理性主義的極端化和對(duì)人性的損害導(dǎo)致了人的異化。（3）知識(shí)和專業(yè)技術(shù)的“精英”統(tǒng)治在民主政治中的危機(jī)。（4）目的和手段的倒置使形式合理性步入誤區(qū)。

在我國(guó)目前實(shí)際行政實(shí)踐中，許多行政程序不透明不公開，存在著嚴(yán)重的暗箱操作嫌疑，并且許多行政程序不合理，過于繁雜。比如有的行政執(zhí)法監(jiān)管部門利用行政相對(duì)人對(duì)行政程序的無知，故意刁難以索取好處。正是因?yàn)檫@些過于繁雜存在暗箱操作嫌疑的行政程序的存在才使得行賄受賄的權(quán)力尋租現(xiàn)象普遍出現(xiàn)。而這些問題的根本原因是目前我國(guó)行政體制管理手段單一，管理方式陳舊，管理方法落后。這就迫切需要一整套與市場(chǎng)機(jī)制相適應(yīng)的行政體制改革的理論、原則、方法及技術(shù)，并構(gòu)筑起新的公共管理新模式。因此借鑒當(dāng)代工商管理領(lǐng)域發(fā)展起來的流程再造的經(jīng)驗(yàn)、原則、方法和技術(shù)，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的行政管理模式向當(dāng)代（新）公共管理模式的轉(zhuǎn)變是我國(guó)行政體制改革的必然選擇。

三、BPR理論在我國(guó)行政體制改革中應(yīng)用的戰(zhàn)略和途徑

所謂行政體制改革流程再造就是導(dǎo)入信息手段、市場(chǎng)力量和新公共管理理念，借用成功的企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，重新建構(gòu)現(xiàn)代政府目標(biāo)任務(wù)、激勵(lì)機(jī)制、公務(wù)員隊(duì)伍、行政文化等層面，并且按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，促成行政組織徹底轉(zhuǎn)型，大幅提高政府效率效能、適應(yīng)能力、革新能力以及治理能力。我國(guó)在行政體制改革中進(jìn)行流程再造可以從以下幾個(gè)方面著手。

1.行政體制流程再造要求采取恰當(dāng)?shù)膽?zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)。行政體制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須全方位、多層次推行，單靠某一方面、某一層次或領(lǐng)域的改革是不能奏效的。必須重視改革的系統(tǒng)配套，將組織重建、職能轉(zhuǎn)變、流程重構(gòu)和管理方式更新有機(jī)地結(jié)合起來，全方位推進(jìn)行政體制改革。

2.行政體制流程再造要求加大行政體制創(chuàng)新的力度，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。要明確在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么。

3.行政體制流程再造要求引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，用市場(chǎng)的力量改造政府，提高政府的工作效率。比如可以通過把公共組織推向市場(chǎng)，可以采用合同制在公－私之間、公－公之間制造競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，也可以利用績(jī)效評(píng)估、業(yè)績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)來激勵(lì)公共組織。

4.行政體制流程再造要求增強(qiáng)政府公務(wù)員的“管理”和“服務(wù)”意識(shí)，重塑政府與社會(huì)的關(guān)系。重點(diǎn)是解決公共服務(wù)中的責(zé)任問題。

5.行政體制流程再造要求塑造新型服務(wù)文化。要改變傳統(tǒng)的管制文化，通過“破除習(xí)慣、撼動(dòng)心靈、贏得心智”來塑造新的服務(wù)文化。改變傳統(tǒng)上政府的權(quán)威心態(tài)和政府為尊的狀況，在公務(wù)人員中樹立“官為民”、“以民為本”的民主行政精神，培養(yǎng)“一切為公眾（顧客）著想、一切為顧客服務(wù)”的新型組織文化。

四、我國(guó)行政體制改革應(yīng)用BPR理論應(yīng)注意的問題

1.我國(guó)社會(huì)組織模式的確立是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的具體情況分不開的。中國(guó)屬于世界現(xiàn)代化進(jìn)程中的后發(fā)展國(guó)家。因此中國(guó)既要在工業(yè)經(jīng)濟(jì)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下回應(yīng)世界發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的挑戰(zhàn)，又要正視中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，以發(fā)展和解放生產(chǎn)力、改變落后面貌為主要任務(wù)。因此，我國(guó)組織管理模式的創(chuàng)新具有非常明顯的復(fù)雜性。

2.客觀地看待科層制發(fā)展的階段性，處理好繼承和改革的關(guān)系。當(dāng)西方在進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)，對(duì)與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的官僚制組織體制進(jìn)行反思并對(duì)其弊端進(jìn)行矯正和改革的時(shí)候，我國(guó)還處于由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，真正意義上的科層制還沒有建立起來。我國(guó)正處于市場(chǎng)化、工業(yè)化、法制化、民主化的發(fā)展階段，需要處理好補(bǔ)課和創(chuàng)新、繼承和超越的關(guān)系。我們只能從我國(guó)的社會(huì)發(fā)展階段出發(fā)來設(shè)計(jì)我國(guó)行政組織體制的改革方向。

3.清醒地認(rèn)識(shí)到我國(guó)目前組織模式中存在的問題。由于轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)社會(huì)的“二元結(jié)構(gòu)”，所以在組織形式和組織文化方面受傳統(tǒng)的影響更多一些或更重一些，主要表現(xiàn)為：（1）“家長(zhǎng)制”的影響。（2）組織活動(dòng)中的人格化傾向。（3）組織活動(dòng)的非理性和缺乏效率。（4）對(duì)組織與領(lǐng)導(dǎo)者行為缺乏有效的監(jiān)督。

因此，我國(guó)行政體制改革在學(xué)習(xí)和貫徹現(xiàn)代組織流程再造理論的同時(shí)也要吸收傳統(tǒng)科層制的諸如重視理性精神，尊重法律和秩序的價(jià)值觀，注重官僚的專業(yè)技術(shù)，尊重知識(shí)和人才等我們?nèi)匀蝗狈Φ慕M織理念。

總之，政府機(jī)構(gòu)改革和組織變革需要按照為公民服務(wù)的原則和精神，注重引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，注重提高政府管理的效益和效率，努力降低管理成本。在這方面，企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式和關(guān)注客戶需求的機(jī)制與方法，對(duì)于政府機(jī)構(gòu)改革和組織變革有著重要的參考價(jià)值。公民第一、客戶至上的原則要真正貫徹到政府機(jī)構(gòu)改革和管理改革的方方面面。