李天順

（思茅師范高等?？茖W(xué)校 思想政治教育與研究中心，云南 普洱 665000）

政治與行政二分思想研究綜述

李天順

（思茅師范高等?？茖W(xué)校 思想政治教育與研究中心，云南 普洱 665000）

政治與行政二分原則確立了現(xiàn)代公共行政的基本框架，對(duì)20世紀(jì)的公共行政學(xué)理論研究和行政管理實(shí)踐產(chǎn)生巨大的影響，20世紀(jì)30年代以來(lái)學(xué)術(shù)界對(duì)其褒貶不一。

政治；行政；政治與行政二分

一 國(guó)外對(duì)政治與行政二分思想的研究

丁煌在《西方行政學(xué)理論概要》中指出，有關(guān)政治和行政相分離的觀點(diǎn)早在斯坦因的思想里就有所反應(yīng)。伍德羅?威爾遜認(rèn)為布隆赤里明確提出應(yīng)當(dāng)對(duì)政治與行政加以區(qū)分。學(xué)者們一般認(rèn)為，“政治與行政二分”思想首先由伍德羅?威爾遜提出，隨后由弗蘭克?J.古德諾進(jìn)行了充分闡述。

（一）政治與行政二分思想的提出和完善

威爾遜在《行政學(xué)研究》一文中明確提出了政治與行政二分思想。首先，他區(qū)分了政治與行政兩個(gè)概念，認(rèn)為行政管理問(wèn)題不屬于政治問(wèn)題，行政置身于‘政治’所特有的范圍之外?！罢问钦谥卮蠖?guī)е毡樾允马?xiàng)方面的國(guó)家活動(dòng)，而行政是政府在個(gè)別、細(xì)致而且?guī)Ъ夹g(shù)方面的國(guó)家活動(dòng)，是合法的、明細(xì)而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動(dòng)?！薄罢问钦渭业奶厥饣顒?dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。政策如果沒(méi)有行政管理的幫助就將一事無(wú)成，但行政管理并不因此就是政治?！盵1]其次，他認(rèn)為政治不應(yīng)該過(guò)分干預(yù)行政?！靶姓芾淼娜蝿?wù)是由政治加以確定的，但政治卻無(wú)需自找麻煩地去直接指揮行政管理機(jī)構(gòu)?！盵1]

古德諾系統(tǒng)地闡發(fā)了政治與行政二分思想，使其得以完善。他從政府職能的角度對(duì)行政作出了明確的定位，他說(shuō)“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能”，前者謂之政治，后者謂之行政。[2]12－13他認(rèn)為政治與行政二分只是功能性劃分，不是結(jié)構(gòu)性劃分，政治與行政應(yīng)該協(xié)調(diào)，即政治應(yīng)該對(duì)行政進(jìn)行適度控制(當(dāng)然這種控制不能超過(guò)必要的限度)，并詳細(xì)指出了政治與行政協(xié)調(diào)的途徑。

懷特繼承了政治與行政二分思想，并在該思想的基礎(chǔ)上首次將行政學(xué)思想系統(tǒng)化、理論化，使之成為一門比較完整的學(xué)科，于1926年出版了美國(guó)第一本行政學(xué)教材——《公共行政研究導(dǎo)論》。正如行政學(xué)家亨利所言：“懷特的著作從性質(zhì)上說(shuō)是美國(guó)進(jìn)步主義的，完美地反映了這個(gè)領(lǐng)域的普遍風(fēng)氣：政治不應(yīng)侵入行政，管理自身是一種科研對(duì)象，公共行政自身能夠成為一種超價(jià)值的科學(xué)，行政學(xué)的目的是做到經(jīng)濟(jì)和效率——就是這些。”[3]24

（二）西方學(xué)術(shù)界對(duì)政治與行政二分思想的批判

根據(jù)行政學(xué)家亨利的說(shuō)法，在20世紀(jì)30年代就有人對(duì)政治與行政二分提出了不同的看法[3]27。40年代，赫伯特?A?西蒙對(duì)政治與行政二分法提出了質(zhì)疑。[4]1948年，沃爾多在《行政國(guó)家》一書中對(duì)政治與行政二分法進(jìn)行了批評(píng)，認(rèn)為 “無(wú)論是作為一種事實(shí)描述，還是作為一種改革方案，任何簡(jiǎn)單地將政府分為政治和行政的模式都是不充分的”。[5]121阿珀比也在1949出版的《政策與管理》一書中對(duì)政治與行政二分法進(jìn)行了系統(tǒng)批判。[6]

公共政策科學(xué)后對(duì)政治與行政二分原則提出了更多的批評(píng)。研究公共政策的學(xué)者認(rèn)為政府在執(zhí)行公共政策方面有著很大的主動(dòng)性，行政人員在執(zhí)行某些較為含糊的或一般性的法律時(shí)，可使用行政裁量行為，而且在政策制訂過(guò)程中也要常常聽取他們的建議。在他們看來(lái)，把政策的制定與執(zhí)行嚴(yán)格區(qū)分開來(lái)是與現(xiàn)實(shí)不相符合的，純粹的價(jià)值中立在學(xué)術(shù)研究中不存在。[7]60年代末、70年代初興起的“新公共行政學(xué)派”否認(rèn)了政治與行政二分原則的科學(xué)理論意義。該學(xué)派認(rèn)為政治與行政二分觀念使傳統(tǒng)行政學(xué)研究局限在一個(gè)非常狹窄的領(lǐng)域內(nèi)，把研究焦點(diǎn)放在大量的所謂‘中性’問(wèn)題上，忽視了對(duì)與社會(huì)、政治密切相關(guān)的政策制定與政策分析等問(wèn)題的研究，致使公共行政游離于社會(huì)政治現(xiàn)實(shí)之外，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足解決社會(huì)問(wèn)題、處理社會(huì)危機(jī)的需要。[18]新公共管理學(xué)派對(duì)政治與行政二分思想作出了進(jìn)一步的批評(píng)。該學(xué)派認(rèn)為，行政具有著濃厚的政治色彩，公務(wù)員與政務(wù)官員之間的相互影響不可避免，為了加強(qiáng)對(duì)高級(jí)公務(wù)員的政治控制，應(yīng)該對(duì)他們實(shí)行政治任命，讓其參與政策的制定過(guò)程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。該學(xué)派代表人物歐文?休斯認(rèn)為“要對(duì)政治與行政，或政策與行政進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分永遠(yuǎn)都是不現(xiàn)實(shí)的。”[8]

二 國(guó)內(nèi)對(duì)政治與行政二分思想的研究

在我國(guó)，作為一門現(xiàn)代學(xué)科的公共行政學(xué)是從國(guó)外引進(jìn)的，作為該學(xué)科基石的“政治與行政二分”命題當(dāng)然也是從國(guó)外搬來(lái)的，國(guó)內(nèi)對(duì)該命題的研究主要散見于行政思想史等各類行政學(xué)教材以及各種期刊文獻(xiàn)中。我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)政治與行政二分思想也沒(méi)有統(tǒng)一的看法，有認(rèn)同，也有質(zhì)疑和批判。

（一）我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)政治與行政二分思想的認(rèn)同

1998 年，丁煌在《威爾遜的行政學(xué)思想》一文中指出：“威爾遜最大的貢獻(xiàn)就在于提出了政治——行政二分法并據(jù)此將行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科從政治學(xué)中分離出來(lái)?！盵9]1999年，胡象明在《中國(guó)行政管理》上發(fā)表了《政治與行政兩分法：思想淵源及其評(píng)價(jià)》一文，認(rèn)為“政治與行政二分觀點(diǎn)的確立，對(duì)于行政學(xué)的形成和發(fā)展有著至關(guān)重要的意義”，“行政學(xué)的形成同政治與行政兩分法觀點(diǎn)的確立是緊密相聯(lián)的”；同時(shí)認(rèn)為不能把政治與行政兩分法的觀點(diǎn)絕對(duì)化。[10]

李習(xí)彬教授運(yùn)用組織整合理論對(duì)政治與行政二分命題進(jìn)行解析，指出政治與行政二分不僅不是虛幻的，而且是所有民主政治共有的本質(zhì)屬性，“以‘政治與行政二分’的整體框架為基礎(chǔ)，政黨和國(guó)家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)都由明確劃分、獨(dú)立運(yùn)作的兩個(gè)系統(tǒng)——政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)組成，都實(shí)行民主集中制——政治系統(tǒng)以民主制為基礎(chǔ)，行政系統(tǒng)以集中制為基礎(chǔ)，這種雙重‘政治與行政二分’、雙重民主集中制架構(gòu)，是社會(huì)主義國(guó)家有可能建設(shè)成比西方資本主義國(guó)家更高政治文明的體制基礎(chǔ)?！盵11]蘇州大學(xué)教授喬耀章認(rèn)為，不能否定政治與行政二分在行政學(xué)成為相對(duì)獨(dú)立學(xué)科起始點(diǎn)上所具有的歷史地位和作用，“政治與行政的分而不離、和諧統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)成為行政學(xué)中國(guó)化歷史過(guò)程中的理論支點(diǎn)。”[12]黃顯中，顏婷認(rèn)為威爾遜之后的行政學(xué)家斷言政行不分，不僅否定了政行分離的一面，也未深刻領(lǐng)會(huì)政行相依的一面；政行彈性分離是公共行政正常運(yùn)行的規(guī)范前提，是公共行政學(xué)迅速發(fā)展的首要條件，現(xiàn)實(shí)的政行關(guān)系是朝著政行彈性分離運(yùn)動(dòng)的。[13]此外，有人認(rèn)為，理論界指責(zé)政治與行政二分法過(guò)于天真地強(qiáng)調(diào)了政治與行政的截然分離隱含著重大的理論誤解，實(shí)踐界對(duì)二分法也存在著斷章取義式的誤讀。[14]還有人論述了政治與行政二分法提出的前提、含義、意義和影響、以及政治與行政二分法對(duì)當(dāng)代政府改革的意義。[15]

（二）我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)政治與行政二分思想的批判

當(dāng)然，在我國(guó)，也有不少人對(duì)政治與行政二分思想提出了質(zhì)疑和批評(píng)。張康之教授認(rèn)為在公共行政發(fā)展史上，政治與行政二分法把公共行政引入了片面追求科學(xué)化的歧途，公共行政與政治的統(tǒng)一性是公共行政實(shí)現(xiàn)法制化、民主化和科學(xué)化的前提。[16]2001年，他發(fā)表了《對(duì)政治與行政二分原則的審查》一文，認(rèn)為政治與行政二分是西方國(guó)家在多黨競(jìng)爭(zhēng)政治下所作出的無(wú)奈選擇，并不是一個(gè)“普適原則。”[17]之后，他又發(fā)表了《公共行政的繼往開來(lái)之路——紀(jì)念伍德羅?威爾遜發(fā)表〈行政學(xué)研究〉120周年》一文，認(rèn)為“如果不是把政治與行政二分原則還原到西方社會(huì)的價(jià)值體系中去認(rèn)識(shí)，而是把它抽象出來(lái)，當(dāng)作一個(gè)具有普適意義的原則，就有可能引致一些消極的后果。”[18]有人認(rèn)為，政治與行政“二分法”存在諸多的不合理因素，政行二分屬于“不當(dāng)二分法”[19]。也有人認(rèn)為，我國(guó)無(wú)論是從機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，還是從行政活動(dòng)的內(nèi)容來(lái)看,都不具備政治與行政分離的可能。[20]

此外，景躍進(jìn)對(duì)政治與行政二分中的“行政”和三權(quán)分立中的“行政”這兩個(gè)概念進(jìn)行了辨析，認(rèn)為分權(quán)學(xué)說(shuō)所奠定的政治制度，為政治與行政兩分法的發(fā)展提供了政治結(jié)構(gòu)方面的邏輯空間，從三權(quán)分立到政治與行政二分的轉(zhuǎn)變反映了西方政治權(quán)力重心的轉(zhuǎn)移軌跡[21]。

綜上，學(xué)術(shù)界從不同的角度對(duì)政治與行政二分思想進(jìn)行了大量的研究，取得了很多有益的成果，為我們開展進(jìn)一步的研究提供了豐富的資源。但就目前的研究成果來(lái)看，目前學(xué)界對(duì)該思想的研究往往局限于其中某個(gè)方面，或某個(gè)代表人物的思想，對(duì)該思想進(jìn)行全面系統(tǒng)研究的成果較為少見。縱觀相關(guān)研究成果，“政治與行政二分”是一個(gè)極富爭(zhēng)議性的命題，學(xué)術(shù)界對(duì)它一直存有爭(zhēng)議，它在贏得廣泛贊譽(yù)的同時(shí)，也遭到了許多學(xué)者的質(zhì)疑和批判。學(xué)術(shù)界對(duì)政治與行政二分思想的批評(píng)有合理之處，但很多批評(píng)者過(guò)分強(qiáng)調(diào)政治與行政的統(tǒng)一性，進(jìn)而忽略了二者的差異性，這顯然有失公允，也無(wú)益于行政研究的發(fā)展。此外，在對(duì)該思想的研究中，還應(yīng)該注意以下兩點(diǎn)：第一，正確理解“政治與行政二分”語(yǔ)境中“政治”與“行政”的特定含義是正確理解“政治與行政二分”思想的基礎(chǔ)和前提?！罢闻c行政二分”語(yǔ)境中的“政治”與“行政”是威爾遜、古德諾所理解的“政治”與“行政”，有其特定的內(nèi)涵。很多人之所以批評(píng)“政治與行政二分”思想，原因就在于沒(méi)有準(zhǔn)確理解“政治”與“行政”的特定意義；第二，認(rèn)為政治與行政二分思想就是主張“政治”與“行政”截然分離是對(duì)“政治與行政二分”思想的嚴(yán)重誤解，無(wú)論威爾遜還是古德諾都不認(rèn)為“行政”可以完全脫離“政治”，尤其是古德諾，其關(guān)注的焦點(diǎn)正在于如何實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)。因此，對(duì)該命題進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，厘清前人的思想并給予實(shí)事求是的評(píng)價(jià)是十分必要的。

[1]伍德羅?威爾遜.行政學(xué)之研究[J].國(guó)外政治學(xué)，1988(1).

[2]古德諾.政治與行政[M].北京:華夏出版社,1987.6.

[3][美]尼古拉斯?亨利.公共行政與公共事務(wù)[M].華夏出版社,2002.

[4][美]赫伯特?A.西蒙.管理行為[M].北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社,1991.

[5]Waldo,D.The Administration State[M].New York:Holmesand Meier,1948.

[6]Long, Norton.The Policy[M].Chicago: Rand McNally, 1962.

[7]詹姆斯?E.安德森.公共決策[M].北京：華夏出版社,1990.

[8][美]歐文?休斯?公共管理導(dǎo)論(二版)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001.

[9]丁煌.威爾遜的行政學(xué)思想[J].政治學(xué)研究,1998(3).

[10]胡象明.政治與行政兩分法:思想淵源及其評(píng)價(jià)[J].中國(guó)行政管理,1999(11).

[11]李習(xí)彬.“政治與行政二分”命題的組織整合理論解析——兼談公共管理學(xué)科建設(shè)中國(guó)化與科學(xué)化的途徑[J].學(xué)術(shù)研究,2006(3).

[12]喬耀章.行政學(xué)美國(guó)化:理論支點(diǎn)及其引發(fā)的批評(píng)與啟示——為紀(jì)念伍德羅?威爾遜《行政學(xué)研究》發(fā)表120周年而作[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2007(5).

[13]黃顯中,顏婷.“政行二分”理論的偏移與復(fù)歸——紀(jì)念威爾遜《行政學(xué)研究》一文發(fā)表暨公共行政學(xué)誕生120周年[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2007(5).

[14]王路.政治與行政二分法批判的批判[J].重慶社會(huì)科學(xué),2005(9).

[15]李智.淺論政治與行政二分法[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào)論叢,2007(8).

[16]張康之.論公共行政的法制化、民主化和科學(xué)化[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào),2000(4).

[17]張康之.對(duì)政治與行政二分原則的審查[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2001(4).

[18]張康之.公共行政的繼往開來(lái)之路——紀(jì)念伍德羅?威爾遜發(fā)表〈行政學(xué)研究〉120周年[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào),2007(1).

[19]許華義.詰問(wèn)與辯駁:政治行政“二分法”合理性危機(jī)[J].行政論壇,2005(5).

[20]徐明堅(jiān),李小飛.政治與行政分離是否可能:基于中國(guó)的思考[J].企業(yè)家天地,2007(9).

[21]景躍進(jìn).“行政”概念辨析——從“三權(quán)分力”到“政治與行政二分法”[J].教學(xué)與研究,2003 (9).

Review on Dichotomy of Politics and Administration

LI Tian-shun
(Education and Study Centre on Politics, Simao Normal College, Pu’er 665000 ,China)

The principle of dichotomy of politics and administration has established a basic frame for modern public administration and has a great influence on theoretical studies of public administration and Practice of Administrative Management for the 20th century, academia has passed different judgments on it since 1930s.

politics; administration; dichotomy of politics and administration

D771.2

A

1008-9128（2011）06-0026-03

2010-10-14

李天順（1983-），男，云南雙柏人，碩士。研究方向：政治學(xué)理論、行政管理。

[責(zé)任編輯 張燦邦]