黎 樺

(1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072; 2.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 地方法制研究中心，湖北 武漢 430205)

先行先試權(quán)與科學(xué)民主立法的協(xié)調(diào)
——以城市地下空間開(kāi)發(fā)利用為視角

黎 樺1，2

(1.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072; 2.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 地方法制研究中心，湖北 武漢 430205)

近年來(lái)，各地紛紛加快了在城市地下空間開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域的立法進(jìn)程。然而地方在立法中行使其先行先試權(quán)時(shí)必然存在如何與科學(xué)民主立法的理念相協(xié)調(diào)的問(wèn)題。需要對(duì)地方立法先行先試權(quán)和科學(xué)民主立法分別進(jìn)行解讀，結(jié)合現(xiàn)實(shí)實(shí)踐要求進(jìn)行反思，以實(shí)現(xiàn)其二者的相互協(xié)調(diào)。

地下空間開(kāi)發(fā);先行先試權(quán);科學(xué)民主立法

城市地下空間開(kāi)發(fā)利用已然成為時(shí)下廣為關(guān)注的問(wèn)題之一，然而卻也是法律法規(guī)所調(diào)節(jié)的最為薄弱的環(huán)節(jié)之一。面對(duì)這一領(lǐng)域的諸多急待解決的問(wèn)題，如果說(shuō)國(guó)家層面的立法牽絆眾多，那可否允許地方在自身?xiàng)l件成熟的情況下“先行試水”?地方在“先行試水”的過(guò)程中其立法的科學(xué)性和民主性必然要經(jīng)受得起考驗(yàn)，那究竟應(yīng)當(dāng)如果協(xié)調(diào)二者呢?

一、城市地下空間開(kāi)發(fā)利用中“先行先試權(quán)”基礎(chǔ)解讀

在這里，我們首先討論在城市地下空間開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域地方可否行使先行先試權(quán)①關(guān)于先行先試權(quán)，2006年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》中提到:“批準(zhǔn)天津?yàn)I海新區(qū)為全國(guó)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)。要按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署并從天津?yàn)I海新區(qū)的實(shí)際出發(fā)，先行先試一下重大的改革開(kāi)發(fā)措施……”明確提出了“先行先試”。的問(wèn)題，這也是討論如何協(xié)調(diào)其與科學(xué)民主立法之間關(guān)系的基礎(chǔ)。

(一)地方立法先行先試權(quán)的現(xiàn)行法基礎(chǔ)

就我國(guó)現(xiàn)行法而言，涉及到對(duì)地方立法權(quán)的規(guī)定主要集中于《憲法》、《立法法》和《地方組織法》中?！稇椃ā返谖鍡l第三款規(guī)定:“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”《立法法》第六十三條第一款規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！逼涞诹臈l還規(guī)定:“地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定:(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng);(二)屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)?！薄兜胤浇M織法》第七條第一款同樣規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案?！?/p>

由此我們不難看出，在我國(guó)現(xiàn)行法已經(jīng)對(duì)地方立法權(quán)進(jìn)行了較為明確的規(guī)定。其前提是不與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸;其適用情況主要限定在《立法法》第六十四條規(guī)定的三種情況內(nèi)。而其第三種情況①第三種情況即除《立法法》第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和時(shí)間需要，可以先制定地方法規(guī)。無(wú)疑是最能突顯地方立法先行先試權(quán)的。由此，在地下空間開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域，地方在立法中行使先行先試權(quán)是有現(xiàn)行法依據(jù)的。當(dāng)然，這種先行先試權(quán)是受法律嚴(yán)格限制的，這一點(diǎn)自不必多言。現(xiàn)今，在談到地方立法權(quán)的過(guò)程中，更有學(xué)者極力主張打破占統(tǒng)治地位的“唯一立法權(quán)論”②這一理論源于1954年憲法關(guān)于“全國(guó)人民代表大會(huì)是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”的規(guī)定。，給地方立法以足夠的空間。［1］

(二)地方立法先行先試權(quán)的現(xiàn)實(shí)訴求

1.城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的迅猛發(fā)展

北京市政府于2005年7月審批通過(guò)了《北京市中心城中心地區(qū)地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃2004年—2020年》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》)，該《規(guī)劃》將地下空間的層次分為:淺層空間(－10米以上)、次淺層空間(－10至－30米)、次深層空間(－30至－50米)和深層空間(－50至－100米)四層?！兑?guī)劃》強(qiáng)調(diào)應(yīng)充分利用地層深度，在現(xiàn)階段科學(xué)利用淺層(－10米以上)，作為近期建設(shè)和主要城市功能布置的重點(diǎn)，積極拓展次淺層(－10米至－30米)。［2］從地質(zhì)角度來(lái)講，北京為平原地區(qū)，地下50米以上的空間地質(zhì)條件良好、適于地下工程建設(shè)。但《規(guī)劃》中將地下空間開(kāi)發(fā)利用的范圍下探至地下100米，足見(jiàn)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的不斷擴(kuò)展之勢(shì)。在《規(guī)劃》中強(qiáng)調(diào)對(duì)次淺層的開(kāi)發(fā)也很好地印證了這一點(diǎn)。

《沈陽(yáng)市地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃》則更明確地規(guī)定至2030年，地下空間的總建筑面積約為3500萬(wàn)平方米，確定了18個(gè)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)和16條地下街。［3］

2011年新年伊始，在杭州兩會(huì)上，當(dāng)提及城市土地日益緊張，杭州未來(lái)的發(fā)展該何去何從時(shí)，政協(xié)委員許紅更是喊出了“向地下要空間!”的響亮口號(hào)。③杭州網(wǎng):《未來(lái)杭州向哪發(fā)展?向地下要空間》，http://z.hangzhou.com.cn/11hzs2h/content/2011－01/25/content_3604888.htm。

至于近年來(lái)，各地瘋狂規(guī)劃和上馬的城市地鐵工程則更是舉不勝舉。由此便不難看出，城市地下空間開(kāi)發(fā)日趨迅猛之大趨勢(shì)。這種大趨勢(shì)無(wú)疑也對(duì)相應(yīng)的法律法規(guī)提出了更高的要求。

2.城市地下空間開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域立法的缺失

與當(dāng)前城市地下空間開(kāi)發(fā)如火如荼的局面形成鮮明對(duì)比的是我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域立法的缺失。我國(guó)當(dāng)前針對(duì)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域的立法僅限于2001年建設(shè)部修訂后的《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》。雖然，近來(lái)各地方也紛紛通過(guò)立法來(lái)試圖規(guī)范地下空間開(kāi)發(fā)利用中的各種問(wèn)題，如:2006年，上海市市政府出臺(tái)《上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房產(chǎn)登記試行規(guī)定》;2008年，深圳市政府出臺(tái)《深圳市地下空間開(kāi)發(fā)利用暫行辦法》，天津市人大常委會(huì)通過(guò)《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》;2009年，杭州市政府出臺(tái)《杭州市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》;2010年，福州市政府出臺(tái)《福州市城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理若干規(guī)定》，廣州市起草了《廣州市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》。但這些地方性規(guī)定從實(shí)質(zhì)意義上講都只停留在對(duì)2001年建設(shè)部修訂后的《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》的簡(jiǎn)單重申的層面上，且其主要著眼點(diǎn)集中在地下工程建設(shè)上，是基于當(dāng)前房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)十分火熱這一實(shí)際的，都未從地下空間開(kāi)發(fā)利用的全局出發(fā)進(jìn)行統(tǒng)籌考量，并未形成地下空間開(kāi)發(fā)利用的規(guī)范調(diào)整體系。

由此，在城市地下空間開(kāi)發(fā)利用迅猛發(fā)展而地下空間開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域立法卻又存在嚴(yán)重缺失的現(xiàn)實(shí)情況下，呼喚地方充分行使其立法先行先試權(quán)。這里所談的先行先試立法權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)集中在中央層面立法，即《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》存在缺失的領(lǐng)域，例如:城市地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的生態(tài)補(bǔ)償及其標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題等，根據(jù)地方的具體情況制定相關(guān)規(guī)范，而非僅僅簡(jiǎn)單重申其已有的規(guī)定。從這個(gè)意義上來(lái)講，當(dāng)前各地方紛紛針對(duì)其各自城市地下空間開(kāi)發(fā)利用制定管理規(guī)定的行為，并非是其行使其法定先行先試權(quán)的體現(xiàn)。

二、科學(xué)民主立法在城市地下空間開(kāi)發(fā)利用立法中的基礎(chǔ)解讀

科學(xué)民主立法應(yīng)當(dāng)是任何領(lǐng)域立法的應(yīng)有之義。具體到城市地下空間開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域的科學(xué)民主立法，在其立法實(shí)踐中又是如何做的呢?

(一)對(duì)科學(xué)民主化的地方立法解讀

1.立法內(nèi)容的合法性

立法內(nèi)容的合法性是指地方立法不得與現(xiàn)行上位法相違背，其內(nèi)容必須符合現(xiàn)行上位法的相關(guān)精神和原則。立法內(nèi)容的合法性是地方立法有效性的首要考量因素，其自然也是實(shí)現(xiàn)科學(xué)的立法所首要考慮的問(wèn)題。關(guān)于這里的合法性問(wèn)題，理論界習(xí)慣借用“不相抵觸原則”加以探討。而關(guān)于“不相抵觸原則”大致形成了四種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為:地方性法規(guī)不得與憲法、法律或行政法規(guī)的基本精神、基本原則相抵觸;第二種觀點(diǎn)認(rèn)為:除第一種觀點(diǎn)包含的內(nèi)容外，其還不得與憲法、法律或行政法規(guī)的明文規(guī)定相抵觸;第三種觀點(diǎn)認(rèn)為:除第二種觀點(diǎn)包含的內(nèi)容外，其還不得做出本應(yīng)由中央立法規(guī)定的事項(xiàng);第四種觀點(diǎn)認(rèn)為:除第三種觀點(diǎn)包含的內(nèi)容外，其還不得做出鉆中央立法空子的規(guī)定。［4］筆者較為贊同第一種觀點(diǎn)，認(rèn)為后三種觀點(diǎn)只不過(guò)是對(duì)第一種觀點(diǎn)的進(jìn)一步闡述，其并未突破第一種觀點(diǎn)所設(shè)定的范圍，因而不具有進(jìn)行獨(dú)立探討的意義。

2.立法內(nèi)容的合理性

科學(xué)立法除了包含立法合法性的問(wèn)題外，還應(yīng)當(dāng)包含合理性的問(wèn)題。地方立法只有兼顧合法性和合理性才可以稱(chēng)得上科學(xué)立法。當(dāng)然，立法內(nèi)容的合理性的內(nèi)容是十分寬泛的。但就地方立法的合理性而言，至少應(yīng)當(dāng)包含以下兩個(gè)方面:(1)充分反映地方社會(huì)公眾的利益;(2)盡可能地填補(bǔ)現(xiàn)有法律體系中的空白。缺少以上的任何一點(diǎn)，其合理性無(wú)疑都無(wú)從談起。

3.立法過(guò)程的民主性

這里所說(shuō)的民主性應(yīng)當(dāng)是一種真實(shí)的立法民主，即立法過(guò)程能確實(shí)做到讓地方全體公民的意志得以真實(shí)有效地表達(dá)，讓可供借鑒的立法建議得以提出，而非僅僅借民主立法之名或制造虛假民主立法，為實(shí)現(xiàn)部門(mén)或小團(tuán)體利益而置公眾的利益于不顧。具體而言，立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)確立較為廣泛且切實(shí)有效的社會(huì)公眾參與機(jī)制，以確保其民主性。

(二)對(duì)相關(guān)地方立法實(shí)踐的反思

1.立法內(nèi)容的形式化

我國(guó)當(dāng)前地方關(guān)于城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的規(guī)范和管理立法正如前文所言，既未從實(shí)質(zhì)上彌補(bǔ)建設(shè)部2001年修訂的《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》)的缺陷和不足，亦未形成地方自身的城市地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)范體系，大多只是對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)單的重申，稍有增加的也并未形成其自身的城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理體系，而只是對(duì)某一個(gè)方面進(jìn)行小修小補(bǔ)。因而，雖然實(shí)際對(duì)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域的規(guī)范需求十分急迫，各地也紛紛應(yīng)時(shí)而為，但都未觸及問(wèn)題的本質(zhì)。在此我們以《福州市城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理若干規(guī)定》為例，首先，其規(guī)定共十七條，較建設(shè)部《規(guī)定》的三十五條之規(guī)定，內(nèi)容進(jìn)行了大幅縮水;其次，其體系較之于建設(shè)部之《規(guī)定》更顯松散，內(nèi)容主要集中在地下工程開(kāi)發(fā)建設(shè)和使用權(quán)的取得和登記上?！渡钲谑械叵驴臻g開(kāi)發(fā)利用暫行辦法》內(nèi)容雖然有所充實(shí)，但同樣存在以上問(wèn)題。由此，就我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際而言，主要存在的是地方立法機(jī)關(guān)并未積極行使法律所賦予的立法先行先試權(quán)的問(wèn)題，而非地方濫用立法先行先試權(quán)的問(wèn)題。

2.立法形式民主的實(shí)質(zhì)缺失

所謂立法的形式民主是指“人民通過(guò)怎樣的形式行使立法權(quán)并在所立之法中表達(dá)意愿和實(shí)現(xiàn)民權(quán)，立法者怎樣在立法過(guò)程中灌注人民民主的精神和實(shí)踐立法民主的思想”［5］。就其具體表現(xiàn)行使而言，主要表現(xiàn)為在立法過(guò)程中社會(huì)公眾的參與程序、立法信息公開(kāi)程序等。當(dāng)前我國(guó)地方在城市地下空間開(kāi)發(fā)利用立法過(guò)程中雖然也實(shí)行了形式民主措施，如:廣州市在制定《廣州市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理辦法》之前，將其征求意見(jiàn)稿進(jìn)行公布，廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)和建議，但進(jìn)一步講，即使社會(huì)公眾對(duì)其提出了諸多寶貴的意見(jiàn)和建議，到最后是被立法吸納，還是這一切僅僅只是一場(chǎng)立法民主秀?在立法過(guò)程中社會(huì)公眾的立法民主權(quán)利如何保障?這一切似乎在現(xiàn)在都是一個(gè)未知數(shù)。由此，我國(guó)當(dāng)前立法形式民主在實(shí)質(zhì)上是缺失的，而形式民主是實(shí)質(zhì)民主的保障，因而也很難談得上會(huì)實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的立法民主。［6］

三、實(shí)現(xiàn)地方立法先行先試權(quán)的行使與科學(xué)民主立法相協(xié)調(diào)的路徑

(一)以憲法和法律為指導(dǎo)

以憲法和法律為指導(dǎo)是確保地方行使先行先試權(quán)合法性的要求，是地方行使先行先試權(quán)與科學(xué)民主立法相協(xié)調(diào)的前提條件。雖然我國(guó)當(dāng)前各地方城市地下空間開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域的立法中并未出現(xiàn)違背憲法、法律和行政法規(guī)的現(xiàn)象，但并不意味著這一點(diǎn)可以忽略不計(jì)，相反，其在任何情況下都應(yīng)當(dāng)是首要考慮因素。因而，為實(shí)現(xiàn)地方行使立法先行先試權(quán)與科學(xué)民主立法相協(xié)調(diào)必須首先要以憲法和法律為指導(dǎo)。

(二)積極開(kāi)展立法評(píng)估工作

近年來(lái)，立法評(píng)估成為一個(gè)不斷引起重視的問(wèn)題，一些有立法權(quán)的地方人大常委會(huì)以及行政機(jī)關(guān)已在理論和實(shí)踐中對(duì)立法后評(píng)估開(kāi)始了有益探索。［7］地方在城市地下空間開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域的立法評(píng)估具體操作起來(lái)應(yīng)當(dāng)包括立法前預(yù)測(cè)評(píng)估和立法后預(yù)測(cè)評(píng)估兩個(gè)方面。

1.立法前預(yù)測(cè)評(píng)估

所謂立法預(yù)測(cè)評(píng)估，是指在立法之前對(duì)即將所立之法進(jìn)行全面的考察和評(píng)估，對(duì)其可行性，有可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行研究和評(píng)估，從而更好地指導(dǎo)即將所立之法。地方在城市地下空間開(kāi)發(fā)利用立法之初進(jìn)行預(yù)測(cè)評(píng)估，首先，可以對(duì)其上位法進(jìn)行充分分析，以確保法規(guī)的合法性要求;其次，可以在評(píng)估的基礎(chǔ)上制訂更加合理的立法方案，同時(shí)也使得法規(guī)更加具有可操作性，更加貼近實(shí)踐，從而大大減少法規(guī)通過(guò)的難度和執(zhí)行的阻力。由此，一方面可以限制地方立法先行先試權(quán)的濫用，確保立法的合法性和合理性，同時(shí)也可以使得地方立法與實(shí)際的需求更加緊密地聯(lián)系起來(lái)，在一定程度上防止現(xiàn)行的重復(fù)無(wú)效立法現(xiàn)象。

關(guān)于立法前預(yù)測(cè)評(píng)估所應(yīng)當(dāng)采取的模式，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取獨(dú)立第三方立法評(píng)估模式①關(guān)于立法評(píng)估模式理論界主要將其分為:國(guó)家主導(dǎo)的立法評(píng)估模式、獨(dú)立第三方立法評(píng)估模式和國(guó)家與社會(huì)聯(lián)動(dòng)立法評(píng)估模式三種。，以確保評(píng)估結(jié)果的客觀性。而關(guān)于獨(dú)立第三方立法評(píng)估模式，有學(xué)者指出:“根據(jù)國(guó)外獨(dú)立第三方立法評(píng)估主體建構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)以及結(jié)合我國(guó)的實(shí)際狀況，我們提出兩種模型:一是具有法人資格屬于民間組織的研究中心(研究所)為基礎(chǔ)構(gòu)建獨(dú)立第三方立法評(píng)估主體;二是無(wú)法人資格的屬于高等院校、研究院所下設(shè)的分支機(jī)構(gòu)(如研究基地、研究中心或研究所)為基礎(chǔ)構(gòu)建的獨(dú)立第三方立法評(píng)估主體。”［8］就我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況而言，選擇無(wú)法人資格的高等院校、研究院所的分支機(jī)構(gòu)作為第三方評(píng)估主體更具可行性。

2.立法后評(píng)估

所謂立法后評(píng)估，“是指法律實(shí)施一定時(shí)間后對(duì)法律的功能作用、實(shí)施效果的評(píng)論估價(jià)和在此基礎(chǔ)上對(duì)整個(gè)立法質(zhì)量、價(jià)值的評(píng)論估價(jià)?！保?］與立法預(yù)測(cè)評(píng)估事前預(yù)防不同的是其主要側(cè)重于事后補(bǔ)救。通過(guò)對(duì)地方城市地下空間開(kāi)發(fā)領(lǐng)域立法進(jìn)行立法后評(píng)估，一方面可以及時(shí)補(bǔ)救地方在行使先行先試權(quán)時(shí)的不足行為;另一方面機(jī)制化、常態(tài)化的立法后評(píng)估制度也使得地方在行使立法先行先試權(quán)時(shí)倍加考量，從而實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)化和民主化。至于立法后評(píng)估的操作模式，筆者主張使用社會(huì)聯(lián)動(dòng)立法評(píng)估模式，一方面考慮到引入社會(huì)主體參與確保評(píng)估過(guò)程和結(jié)果的客觀公正性;另一方面考慮到立法后評(píng)估所反應(yīng)出的問(wèn)題要依靠國(guó)家力量予以糾正。

(三)完善公眾立法參與機(jī)制

盧梭說(shuō):“人民作為一個(gè)整體，直接的、在場(chǎng)的參與和決定，是政治統(tǒng)治合法性的基礎(chǔ)”［10］。雖說(shuō)這種直接的立法民主在現(xiàn)實(shí)中很難實(shí)現(xiàn)，但其重要性可見(jiàn)一斑，由此，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主立法一個(gè)十分重要的途徑便是建立完善的公眾參與機(jī)制。

1.專(zhuān)家參與立法

無(wú)論是在中央立法還是在地方的立法過(guò)程中，“專(zhuān)家”無(wú)疑是一個(gè)較為獨(dú)特的群體。有學(xué)者對(duì)專(zhuān)家參與立法進(jìn)行了較為全面的解讀，指出其雖然存在一些不足，但其畢竟是專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性的結(jié)合，通過(guò)加強(qiáng)立法規(guī)范和內(nèi)外部監(jiān)督可以使其不斷完善。①黎樺:《專(zhuān)家參與立法探析》，http://www.lawcd.net/shownews.asp?id=862。由此，地方在城市地下空間開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮專(zhuān)家作為特殊立法參與主體所特有的專(zhuān)業(yè)性和客觀性?xún)?yōu)勢(shì)，以確保立法的質(zhì)量。同時(shí)，專(zhuān)家作為社會(huì)主體其也具有較強(qiáng)的公平公正性，其參與立法一方面可以對(duì)政府濫用先行先試權(quán)起到一定的制約作用;另一方面也可以對(duì)地方在立法過(guò)程中消極行為給予建議。因而，發(fā)揮好專(zhuān)家在城市地下領(lǐng)域立法過(guò)程中的作用可以對(duì)科學(xué)民主立法起到很好的促進(jìn)作用。

2.一般社會(huì)公眾參與立法

一般公眾廣泛參與立法本身便是立法民主性的直接體現(xiàn)。此外，一般社會(huì)公眾廣泛參與到立法活動(dòng)中來(lái)，一方面可以增強(qiáng)立法的合理性和可執(zhí)行性;另一方面可以對(duì)立法進(jìn)行監(jiān)督以確保其科學(xué)性。就具體公眾參與的形式而言，現(xiàn)行比較通行的做法是:建立立法意見(jiàn)征集制度和立法征求意見(jiàn)稿公示制度。這些做法當(dāng)然具有可行性，但就我國(guó)目前的實(shí)際情況而言，一方面要解決如何將先行制度進(jìn)一步精細(xì)化的問(wèn)題，例如拓寬立法信息公示渠道［11］等;另一方面要解決如何將這些意見(jiàn)積極反饋到立法過(guò)程中并被其采納的問(wèn)題，即如何將這些制度很好地落實(shí)的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，這也將是我國(guó)當(dāng)前地方在城市地下空間開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域立法過(guò)程中行使先行先試權(quán)和科學(xué)民主立法所要努力的方向。

［1］ 張 帆.規(guī)范的縫隙與地方立法的必要性［J］.政治與法律，2010(3):57－66.

［2］ 孫 穎，張 楠.北京地下城下鉆50米，空間利用鼓勵(lì)民間開(kāi)發(fā)［N］.北京晚報(bào)，2010－11－22.

［3］ 房延彥.沈陽(yáng)將利用地下空間，擬重點(diǎn)開(kāi)發(fā)16處地下街［N］.華商晨報(bào)，2010－10－14.

［4］ 崔若鴻，雷彩云.論地方立法的不相抵觸原則［J］.政府法制，2009(2):48－49.

［5］ 周旺生.立法研究:第三卷［M］.北京:法律出版社，2002:191.

［6］ 吳漢東，汪 峰，張忠民.“先行先試”立法模式及其實(shí)踐——以“武漢城市圈”“兩型”社會(huì)建設(shè)立法為中心［J］.法商研究，2009(1): 121－129.

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［9］ 周旺生，張健華.立法技術(shù)手冊(cè)［M］.北京:中國(guó)法制出版社，1999:245.

［10］ 王錫鋅.公眾參與和行政過(guò)程——一個(gè)理念和制度分析的框架［M］.北京:中國(guó)民主法制出版社，2007:2.

［11］ 張高英.對(duì)我國(guó)地方立法公眾參與若干問(wèn)題的思考［J］.法制與社會(huì)，2010(12):168－169.

(責(zé)任編輯:江 河)

Coordination on the Pilot Right and Science Democracy Legislation: in the Field of Underground Space Development and Utilization

LI Hua1，2
(1.School of Law，Wuhan Univerisity，Wuhan 430072，China; 2.Centre of Local Government Legislation，Hubei Univerisity of Economics，Wuhan 430205，China)

Recently，many governments accelerated the legislative process in the field of underground space development and utilization.How to balance the pilot right and science democracy legislation is imperative when legislating.This paper interprets pilot right and scientific and democratic legislation，and ponders over some requirements in practice，then provides some suggestions for realizing the coordination of these two.

Underground space development;Pilot right;Science and democracy legislation

D920.0

A

1009－2854(2011)04－0056－05

2011－03－01

中國(guó)行為法學(xué)會(huì)2009年部級(jí)課題;中國(guó)博士后科學(xué)基金項(xiàng)目(20100480865)

黎 樺(1968—)，男，湖北荊州人，武漢大學(xué)法學(xué)博士后，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院地方法制研究中心主任，副教授，主要研究方向:地方經(jīng)濟(jì)立法、民商法。