□文/魏麗紅

我國失業(yè)保障體系淺析

□文/魏麗紅

我國的失業(yè)保障體系整體發(fā)展速度和效果顯著，然而由于失業(yè)保障制度共性的內(nèi)在缺陷，以及我國保障體系個性中出現(xiàn)的種種問題，要實現(xiàn)較為理想的失業(yè)保障體系，還需采取全方位且有效的措施來實現(xiàn)。

失業(yè)保障體系；失業(yè)保險；失業(yè)救濟

一、我國失業(yè)保障體系現(xiàn)狀

我國失業(yè)保險制度始于1986年的《國有企業(yè)職工待業(yè)暫行規(guī)定》；1999年頒布和實施的《失業(yè)保險條例》是這一制度完整體系形成的標(biāo)志。該制度自產(chǎn)生之日起便實行基金制，基金來源采取用人單位繳費和財政補貼相結(jié)合的方式。通過多年實踐發(fā)現(xiàn)，該制度在宏觀經(jīng)濟中作用顯著，表現(xiàn)為參加失業(yè)保險的人數(shù)，失業(yè)保險基金的收入和支出都在大幅增加。

據(jù)國家統(tǒng)計局人口就業(yè)統(tǒng)計司數(shù)據(jù)顯示：1998年底全國就業(yè)總?cè)丝跒?9，957萬人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為20，678 萬人，鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)為 49，279 萬人，全國參加失業(yè)保險的人數(shù)不到8，000萬人，失業(yè)保險基金支出僅為56.1億元，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為571萬人，年末領(lǐng)取失業(yè)保險金的人數(shù)為158.1萬人；到了2009年末，全國就業(yè)總?cè)丝跒?7，480萬人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為31，120萬人，鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)為46，875萬人，全國參加失業(yè)保險總?cè)藬?shù)為12，715萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為886萬人，失業(yè)保險基金收入580億元，失業(yè)保險基金支出367億元，年末全國領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)為235萬人，失業(yè)保險基金累計結(jié)存1，524億元。

然而，據(jù)預(yù)測，到2010年底，我國勞動力總量達8.3億人，城鎮(zhèn)新增勞動力供給5，000萬人；而從需求情況看，勞動力就業(yè)崗位預(yù)計只能新增4，000萬個，勞動力供求缺口在1，000萬左右，失業(yè)保障壓力更大。

二、我國失業(yè)保障體系存在的問題

1、失業(yè)保障范圍覆蓋狹窄。我國失業(yè)保障制度發(fā)展到現(xiàn)在，一個突出問題就是產(chǎn)品覆蓋面窄，供紿不足。據(jù)《失業(yè)保險條例》第二條規(guī)定：“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工依照本條例的規(guī)定，繳納失業(yè)保險費。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位失業(yè)人員依照本條例的規(guī)定，享受失業(yè)保險待遇。本條所稱城鎮(zhèn)企業(yè)，是指國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)。”可見，失業(yè)保險范圍主要覆蓋在城鎮(zhèn)居民里的正式職工。

然而，從勞動供給方面來看，失業(yè)保險的保障對象應(yīng)為所有參與市場經(jīng)濟活動的勞動人員，由于受失業(yè)保險制繳費制約、享受期限限制和當(dāng)?shù)刎斄χ萍s，其中也應(yīng)包括農(nóng)村進城務(wù)工人員和新成長勞動力（包括畢業(yè)的大學(xué)生），這部分失業(yè)人員沒有被納入失業(yè)保險和城鎮(zhèn)居民最低保障制度保障范圍；從勞動需求方來看，一些經(jīng)濟效益比較穩(wěn)定的國有單位及其職工不愿意參加失業(yè)保險；一些三資企業(yè)和民營企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)則認為自己企業(yè)員工自愿流動現(xiàn)象頻繁，參加失業(yè)保險是一種額外的負擔(dān)。

2、失業(yè)保障給付水平低、時間長。我國失業(yè)保險金的發(fā)放以低于最低工資、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平為原則，且通常為當(dāng)?shù)胤ǘㄗ畹凸べY的70%～80%。目前，我國的失業(yè)保險金只能替代25%左右的工資，與其他國家40%～75%的替代率相比，我國失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)過低。不僅如此，一方面由于我國失業(yè)保險實際發(fā)放金額由各地方政府參照當(dāng)?shù)毓べY水平制定，同一地區(qū)所有的失業(yè)人員都領(lǐng)取相同的金額，當(dāng)勞動者按規(guī)定繳納其工資的1%作為失業(yè)保險金時，失業(yè)保險金的給付卻是以當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)工資作為計算基數(shù)，造成保險的繳費和給付的脫鉤；另一方面由于失業(yè)保險金的發(fā)放由各地方政府統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，工作年齡較長的勞動者，隨薪資調(diào)高而繳納較多的金額，但失業(yè)時領(lǐng)到的保險金卻是與工齡較短者一樣的水平，故對于工作期間長的勞動者有失公平。

3、失業(yè)保險基金管理混亂。從基金的籌措環(huán)節(jié)來看，征繳缺乏強有力的手段和激勵機制。目前，我國失業(yè)保險基金的來源主要靠城鎮(zhèn)企事業(yè)單位及其職工繳納的保險費費用，但許多單位因此將職工基本工資調(diào)低，改以津貼方式支付職工工資，導(dǎo)致職工在失業(yè)時拿到的失業(yè)保險金金額偏低，同時也造成失業(yè)保障基金存底的薄弱。

從基金的運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)來看，我國是將支付給失業(yè)人員以外的結(jié)余部分用于購買政府債券，以提高收益。但是與存入銀行相比，購買債券風(fēng)險較高，加之很多地方監(jiān)管體制不健全，許多財政收不抵支的地方政府官員將失業(yè)保險金用于彌補財政虧空，或用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，造成基金無法補償。

從基金支出環(huán)節(jié)來看，一方面我國新增崗位不能滿足適齡勞動力人口增速，造成失業(yè)保險金供不足需，一些地方出現(xiàn)拖欠現(xiàn)象；一方面隱形就業(yè)人員虛報、冒領(lǐng)失業(yè)保險金的現(xiàn)象也是管理不嚴的結(jié)果。

4、配套措施不完善。我國雖然建立了再就業(yè)服務(wù)中心和職業(yè)培訓(xùn)機制，但配合的相關(guān)法令仍未完善，導(dǎo)致許多下崗職工及失業(yè)者不愿接受培訓(xùn)。目前，各地方政府雖提供了培訓(xùn)和職業(yè)介紹服務(wù)項目，但由于進行培訓(xùn)期間，并沒有或者僅提供低額的生活補助，使得失業(yè)者為求失業(yè)期間能維持最低生活水平而不得不放棄政府提供的培訓(xùn)課程，轉(zhuǎn)而以其他方式謀生。

三、解決當(dāng)前失業(yè)保障問題的措施

1、擴大失業(yè)保險實施范圍。失業(yè)保險的范圍應(yīng)擴展為以下三類：一是有雇主的勞動者，包括國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員以及國有企業(yè)、集體企業(yè)、三資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營企業(yè)中的各類勞動者；二是無雇主的勞動者，包括農(nóng)業(yè)勞動者，個體工商戶和其他自營業(yè)者；三是由有雇主的勞動者和無雇主的勞動者所供養(yǎng)的家屬。由于客觀條件的限制，可先將失業(yè)保險的范圍擴大到所有城市中有雇主的勞動者，而后兩類可以根據(jù)條件逐步推廣。鑒于此，建立保險信用卡、身份證和計算機戶籍檔案三位一體的失業(yè)保險制度將是一個較好的改革思路。

2、提高失業(yè)保險和救濟給付水平。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，一個重要的前提是改變失業(yè)保險和救濟的資金來源。第一，要改變過去失業(yè)保障資金主要來源于國家財政和企業(yè)繳納這兩個渠道對失業(yè)保險金籌措的限制，實現(xiàn)國家、企業(yè)、個人共同負擔(dān)的失業(yè)保險金籌措方案，隨著個人收入水平的不斷提高，這種方案實施的現(xiàn)實性越來越強；第二，應(yīng)充分發(fā)揮政府作用，明確劃分中央與地方政府責(zé)任，當(dāng)失業(yè)保險收不抵支時，應(yīng)能通過財政撥款補充失業(yè)保險金和失業(yè)救濟金。

3、加強對失業(yè)保險基金的管理。從基金籌措環(huán)節(jié)出發(fā)，失業(yè)保險經(jīng)辦單位除征收和發(fā)放失業(yè)保險金外，應(yīng)派專職人員加大失業(yè)保險的宣傳力度，轉(zhuǎn)變?nèi)藗儗κI(yè)保險的認識；其次，政府可根據(jù)出臺不同行業(yè)不同繳費比率，把外資企業(yè)，民營企業(yè)等納入到失業(yè)保險的覆蓋范圍；最后，增加基金的調(diào)度調(diào)劑能力，認真研究實行市級統(tǒng)籌失業(yè)保險基金的優(yōu)先實現(xiàn)形式，明確直轄市區(qū)和市級的責(zé)任，提高省級籌集的比例，提高基金調(diào)劑余缺的能力。

從基金運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)出發(fā)，針對投資選擇面過窄的問題，在保證安全的前提下，可成立專門部門負責(zé)結(jié)存資金的運營或通過向社會招標(biāo)的方式選擇信托投資工作負責(zé)運作，使失業(yè)保險基金的運作走向社會化、透明化的道路；其次，針對基金運轉(zhuǎn)中的秩序混亂問題，應(yīng)堅決實行收支兩條線管理，負責(zé)社會保險費征繳的機構(gòu)、財政部門和失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)在國有商業(yè)銀行分別開設(shè)“社會保險基金收入戶”、“社會保障基金財政專戶”和“失業(yè)保險基金支出戶”等。

從基金支出環(huán)節(jié)出發(fā)，為防止虛報冒領(lǐng)現(xiàn)象，必須加大各個機關(guān)之間的相互合作，如我國許多城市街道社區(qū)建立的勞動保障工作機制，作為失業(yè)保險基金的審核主體，能夠有效監(jiān)督基金發(fā)放；同時，可發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，運用電子技術(shù)建立全國范圍的基金管理網(wǎng)絡(luò)，并與公安部門聯(lián)網(wǎng)溝通，即時了解信息。其次，對于再就業(yè)人員，應(yīng)從失業(yè)保險基金中撥付一部分資金創(chuàng)造公益性崗位，解決其就業(yè)問題。

4、建立完善的公共就業(yè)服務(wù)制度。一是要完善組織機構(gòu)建設(shè)；二是在人口密集區(qū)設(shè)立中心勞動力市場；三是建立以面對面和現(xiàn)代化管理手段計算機網(wǎng)絡(luò)和電話聲訊服務(wù)勞動力市場服務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)就業(yè)和社會保障一條龍服務(wù)。

[1]杜黎霞.淺談我國失業(yè)保險存在的主要問題.甘肅科技，2007.23.5.

[2]劉媛媛，張毅.談我國現(xiàn)行失業(yè)保險的制度缺失.商業(yè)時代，2009.14.74.

[3]李傳彪.芻議中國特色的失業(yè)保障制度的構(gòu)建.蘭州學(xué)刊，2009.9.127.

[4]周巖.關(guān)于建立失業(yè)保障體系的若干問題.科技咨詢導(dǎo)報，2007.13.80.

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（作者單位：河南大學(xué)工商管理學(xué)院）