張彩云

（濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

依法穩(wěn)妥推進事業(yè)單位分類改革的思考
——以濰坊市為例

張彩云

（濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

盡快建立有效的事業(yè)單位改革法律制度，事業(yè)單位改革才能積極穩(wěn)妥地進行，只有對事業(yè)單位改革依法進行規(guī)制，才能形成布局結(jié)構(gòu)合理、投入機制完善、治理結(jié)構(gòu)規(guī)范、微觀運行高效、監(jiān)管制度健全的事業(yè)單位管理體制和運行機制，促進事業(yè)單位改革健康有序地發(fā)展。文章聯(lián)系濰坊市事業(yè)單位改制實際提出依法穩(wěn)妥推進事業(yè)單位分類改革的思路和建議。

事業(yè)單位；科學(xué)分類；規(guī)制；分類改革

事業(yè)單位只存在于中國，是中國特色，國外沒有事業(yè)單位的說法。在西方發(fā)達國家，那些介于政府與企業(yè)之間的所謂第三部門 (非營利社會組織)，發(fā)揮著類似于我國事業(yè)單位的職能作用，但研究者甚少。我國自上世紀80年代，科技、衛(wèi)生、工程設(shè)計等事業(yè)單位陸續(xù)開始嘗試改革，本世紀事業(yè)單位的全面改革已拉開序幕。溫家寶總理在十一屆全國人大三次會議政府工作報告中指出：“2010年要按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥推進事業(yè)單位改革。”溫總理的報告為事業(yè)單位改革進一步明確了方向，確定了目標。

改革需要法律的支持。事業(yè)單位是一個非常龐大的社會組織系統(tǒng)，涉及面廣，種類繁多，情況復(fù)雜，它涉及到國家法律法規(guī)政策和社會大眾方方面面的利益。雖然自本世紀我國事業(yè)單位改革已大力推行，但至今未出臺與此相適應(yīng)的法律、法規(guī)。[1]正是由于我國目前事業(yè)單位改革中的法律制度缺失，從而直接影響了事業(yè)單位改革的效率。所以，只有盡快建立有效事業(yè)單位改革的法律制度，事業(yè)單位改革才能積極穩(wěn)妥地進行，也只有對事業(yè)單位改革依法進行規(guī)制，才能形成布局結(jié)構(gòu)合理、投入機制完善、治理結(jié)構(gòu)規(guī)范、微觀運行高效、監(jiān)管制度健全的事業(yè)單位管理體制和運行機制，促進事業(yè)健康有序發(fā)展。

一、對事業(yè)單位進行依法科學(xué)合理分類

現(xiàn)有事業(yè)單位的法律屬性模糊不清，造成了政事不分、事企不分，事業(yè)單位的性質(zhì)和治理缺乏在法律依據(jù)。[2]對事業(yè)單位進行科學(xué)合理地分類，是正確規(guī)范事業(yè)單位這類主體的基本要求，依法對事業(yè)單位進行分類，則更有利于這種分類的科學(xué)和規(guī)范。

目前，對于事業(yè)單位的分類，眾說紛紜，但筆者認為根據(jù)目前我國的實際情況將事業(yè)單位分為行政性事業(yè)單位、公益性事業(yè)單位和經(jīng)營性事業(yè)單位三類較適宜，其中，公益性事業(yè)單位可分為純公益類和準公益類。

行政性事業(yè)單位是指受法律直接委托或受上級行政機關(guān)依法委托，具有一定的行政管理權(quán)力的地位，主要承擔著政府行政職能以及為政府服務(wù)的事業(yè)單位。主要包括監(jiān)管、資質(zhì)認證、質(zhì)檢、鑒證及機關(guān)后勤服務(wù)等類的事業(yè)單位；公益類事業(yè)單位主要承擔公共事業(yè)發(fā)展職能、為社會服務(wù)的事業(yè)單位，從事科教文衛(wèi)等社會事業(yè)和與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)服務(wù)相關(guān)的活動；[3]經(jīng)營性的事業(yè)單位，是指公共性不強或者不具有公共性特點的機構(gòu)，主要承擔中介、市場和企業(yè)性的事業(yè)單位，如機關(guān)后勤服務(wù)機構(gòu)、藝術(shù)表演團體、節(jié)目制作機構(gòu)、體育俱樂部、出版社等等。[4]

二、按分類對事業(yè)單位進行不同的法律規(guī)制

不同類型的事業(yè)單位承擔不同性質(zhì)的任務(wù)，實施不同的改革思路，并具有不同的經(jīng)費供給渠道，以及財務(wù)、人事和社會保障等方面的管理體制和運行機制。[5]因而，不同類別的事業(yè)單位應(yīng)采取不同的內(nèi)部管理制度與組織運行方式，建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，依法保障事業(yè)單位的自主權(quán)，并設(shè)立與之相適應(yīng)的社會保障制度、財務(wù)管理制度、人事管理制度等。如濰坊市在事業(yè)單位改革中，根據(jù)國家、省對事業(yè)單位的分類標準，對需要改制的的事業(yè)單位進行了分類，劃分出行政類127家、社會公益類202家和生產(chǎn)經(jīng)營類181家（具備條件的均已轉(zhuǎn)企改制）。在對事業(yè)單位實行分類的同時，區(qū)分不同情況，分別確定了不同的改革重點：行政類原則上參照國家機關(guān)管理；社會公益類合理調(diào)整布局結(jié)構(gòu)，全面推行管理體制和用人制度等相關(guān)改革；暫不具備直接改企轉(zhuǎn)制條件的生產(chǎn)經(jīng)營類通過重組、合并、掛名等八條途徑予以處理。[6]

（一）關(guān)于行政性事業(yè)單位的規(guī)制

對于以行政管理為主的事業(yè)單位法人，進行職能還原和授權(quán)；應(yīng)當由政府行使的行政管理權(quán)，還原給政府，必須由事業(yè)單位承擔的行政權(quán)，應(yīng)當由法律法規(guī)明令授權(quán)，對事業(yè)單位承擔的沒有法律法規(guī)授權(quán)依據(jù)、擅自延伸轉(zhuǎn)移的行政職能要予以取消。這類事業(yè)單位法人參照行政機關(guān)法人管理模式運行，不能由市場配置資源，編制依據(jù)國家有關(guān)標準配置，并應(yīng)依據(jù)公務(wù)員法予以管理。

（二）關(guān)于公益性事業(yè)單位的規(guī)制

公益性事業(yè)單位可分為純公益類和準公益類。

1.純公益類。主要是政府為實現(xiàn)社會公共利益和大眾利益，不以盈利為目的，面向社會提供公益服務(wù)以及政府提供支持保障的事業(yè)單位。這類事業(yè)單位本身不具備有償經(jīng)營自我發(fā)展能力，經(jīng)費依靠財政供給。[7]這類單位一般由政府舉辦，涉及范圍主要包括義務(wù)教育、公共文化、公共衛(wèi)生、群眾體育、生態(tài)資源和環(huán)境保護等領(lǐng)域。

政府要保證并加大對純公益類事業(yè)單位的投入。此類單位的機構(gòu)設(shè)立、服務(wù)宗旨、公共目標、業(yè)務(wù)范圍等事項由政府確定和監(jiān)管，嚴禁從事營利性的經(jīng)營開發(fā)活動，所需經(jīng)費由同級財政予以保障。

2.準公益類。準公益類事業(yè)單位。指可部分實現(xiàn)由市場配置資源的單位。政府可有選擇地舉辦準公益類事業(yè)單位，并逐步加大扶持力度。這類單位向社會提供公共產(chǎn)品的同時，可依法收取一定費用補償其支出，涉及范圍主要包括非義務(wù)教育、非營利醫(yī)療衛(wèi)生、經(jīng)營性公用場館等領(lǐng)域。

準公益類事業(yè)單位要根據(jù)國家確定的公共目標開展相關(guān)業(yè)務(wù)活動，政府按照法律法規(guī)、國家政策、單位業(yè)務(wù)特點和財務(wù)收支狀況，給予不同程度的投入。這類單位可按照價格行政主管部門核定的收費標準收取公共服務(wù)的補償成本，但所取得的收入應(yīng)當用于公共事業(yè)發(fā)展，其收入和支出由財政部門核定和監(jiān)管。

無論是純公益類還是準公益類事業(yè)單位，在不影響公共服務(wù)質(zhì)量和水平的前提下，其提供的服務(wù)凡可以通過市場供應(yīng)的，可以撤銷事業(yè)建制或轉(zhuǎn)為企業(yè)，政府通過公開招標、政府采購等方式實現(xiàn)公共服務(wù)的目標。[8]

（三）關(guān)于經(jīng)營性事業(yè)單位的規(guī)制

經(jīng)營性事業(yè)單位，按照人員編制實行總量控制的要求，從有利于事業(yè)單位發(fā)展的需要出發(fā)核定編制，經(jīng)費實行自收自支，財政不予支持和負擔，要適度控制機構(gòu)設(shè)置，特別是要嚴格控制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市直主管部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)機構(gòu)的設(shè)置；要加大原有經(jīng)營服務(wù)類事業(yè)機構(gòu)的重組、合并、轉(zhuǎn)企力度，逐步將事業(yè)單位推向市場，條件成熟的，應(yīng)逐步由事業(yè)轉(zhuǎn)制為企業(yè)，按企業(yè)要求運行管理，走自主經(jīng)營、自我完善和自我發(fā)展的道路。主要按照公司法的規(guī)定將其改制為公司制的企業(yè)法人，并遵守包括稅法、競爭法、招標投標法、勞動合同法等在內(nèi)的法律制度予以規(guī)制。

三、依法積極穩(wěn)妥推進事業(yè)單位改革的建議

事業(yè)單位改革要堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照事業(yè)單位改革的要求，在合理分類的基礎(chǔ)上，依法進行改革。

（一）盡快出臺有關(guān)事業(yè)單位改革運行的法律、法規(guī)

只有建立有效的法律框架以后，事業(yè)單位改革才能在一個大的框架下推進。所以，盡快出臺有關(guān)事業(yè)單位改革運行的法律、法規(guī)，已迫在眉睫。

首先，制定法律、法規(guī)明確事業(yè)單位工作人員的法律地位，通過法律來確保事業(yè)單位工作人員的合法權(quán)益。

《中華人民共和國公務(wù)員法》明確了公務(wù)員的法律地位、任免、權(quán)利義務(wù)、管理等內(nèi)容，而至今沒有法律、法規(guī)對于事業(yè)單位人員作出規(guī)定。事業(yè)單位人員基本上應(yīng)該列為公職人員的范圍，有關(guān)機關(guān)應(yīng)盡快制定法律、法規(guī)，規(guī)制事業(yè)單位人員的法律地位、職責、聘任、權(quán)利義務(wù)、獎勵、考核、申訴等內(nèi)容。只有這樣，才能便于對于各類人才的管理、才能使事業(yè)單位健康有序地發(fā)展。可喜的是，我國即將出臺《事業(yè)單位人事管理暫行條例》，力爭盡快在全國全面建立聘用制度。進一步加大崗位設(shè)置管理實施工作力度，在全部市(地)級以上機關(guān)、40%的縣級機關(guān)所屬事業(yè)單位完成崗位設(shè)置工作。

其次，制定法律、法規(guī)充分落實單位的用人自主權(quán)。

要盡快制定法律、法規(guī)充分落實用人單位的用人自主權(quán)，界定好政府和事業(yè)單位的職責?！艾F(xiàn)在因為無法可依，大部分事業(yè)單位存在用人自主權(quán)的問題，有的管得很寬，有的管得很死。其中最鮮明的一個特點就是行政化，受控于政府直接隸屬部門，根本沒有自主權(quán)?！?010年3月兩會期間全國政協(xié)委員吳江特別強調(diào)，落實自主權(quán)并不等于私有化、民營化、個人化，公共部門必須接受國家監(jiān)管，這就是政府提到的“管辦分離”。

濰坊市大力推進事業(yè)單位分類改革中，積極推行了管辦分離。將事業(yè)單位與原主管部門完全脫鉤，推向市場，自主經(jīng)營；按照“誰出資誰管理”的原則，將管人和管資產(chǎn)緊密結(jié)合起來，增強事業(yè)單位自我發(fā)展能力與活力。2009年改革公立醫(yī)院管理模式，通過組建濰坊人民醫(yī)院有限公司，真正落實了公立醫(yī)院獨立法人地位。同時，改革文化管理體制，實行文化、新聞出版、廣播電視“三局合一”，實現(xiàn)了文化市場綜合執(zhí)法。實踐證明，管辦分離在強化行業(yè)執(zhí)法監(jiān)管職能方面發(fā)揮了重要作用。[9]

（二）打破部門條塊界限，整合重組現(xiàn)有資源

一是對因部門所有、條塊分割而人為重復(fù)設(shè)置的單位，或機構(gòu)不健全，設(shè)置零散，規(guī)模過小的單位；或職能轉(zhuǎn)移、弱化、萎縮和名存實亡，多年來未配備專職人員，不開展業(yè)務(wù)的單位；或長期不出成果，沒有明顯的社會效益和經(jīng)濟效益，只有機構(gòu)，沒有事業(yè)的單位，應(yīng)視不同情況予以撤銷。二是對職能相近、交叉、重疊，職能不清晰的單位，或服務(wù)對象單一，任務(wù)嚴重不足，工作難以開展的單位，可通過優(yōu)勢互補等措施在規(guī)模、建制方面進行合并，提高其機構(gòu)的服務(wù)功能和規(guī)模效益，形成具有競爭力的事業(yè)法人實體。三是對主要為社會提供生產(chǎn)經(jīng)營和社會服務(wù)的自收自支事業(yè)單位；或性質(zhì)屬于企業(yè)，但已不具備事業(yè)單位屬性的事業(yè)單位應(yīng)改制為企業(yè)，確實一時還不具備改制為企業(yè)的，要一律實行企業(yè)化管理，按照企業(yè)組織形式運作，為積極創(chuàng)造條件逐步改制為企業(yè)或限期轉(zhuǎn)制為企業(yè)。[10]

（三）進一步深化事業(yè)單位的收入分配制度改革

2006年6月，國家人事部、財政部出臺《事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案》，提出了事業(yè)單位收入分配制度改革的主要內(nèi)容，其中之一就是建立崗位績效工資制度，使工作人員的收入與其崗位職責、工作表現(xiàn)和工作業(yè)績相聯(lián)系。崗位績效工資包括崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分，其中崗位工資、薪級工資為基本工資，實行“一崗一薪、崗變薪變”，“一級一薪、定期升級”；績效工資主要體現(xiàn)工作人員的實績和貢獻，是收入分配中活的部分。不同種類的事業(yè)單位應(yīng)該從自身實際出發(fā)，充分考慮單位的長遠發(fā)展和職工的長遠利益，在收入分配制度中納入社會保障因素，注重當期分配和長期保障相結(jié)合，設(shè)計出適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟條件的、符合事業(yè)單位自身特點的收入分配制度，增強事業(yè)單位收入和分配的透明度。[11]

（四）建立法人治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新內(nèi)部管理體制和運行機制

以公司制為主要形式的現(xiàn)代企業(yè)制度是一種符合現(xiàn)代化企業(yè)的組織形式。在現(xiàn)代企業(yè)制度中的法人治理結(jié)構(gòu)，是處理所有者與經(jīng)營者關(guān)系的一種最為有效的制度性安排。因此，事業(yè)單位改制要借鑒企業(yè)管理理念，在事業(yè)單位內(nèi)部實行董事會、理事會和監(jiān)事會制度，建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督三位一體的運行機制，推進事業(yè)單位社會化進程。

濰坊市在事業(yè)單位改制過程中，借鑒這一理念，先后組建了水務(wù)集團、報業(yè)集團、廣播影視集團和演藝集團，并加快了公路路橋、職業(yè)教育和文化旅游等產(chǎn)業(yè)集團的組建步伐，有效促進了資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化。[11]

（五）取消行政級別

《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要》要求，克服人才管理中存在的行政化、“官本位”傾向，取消科研院所、學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位實際存在的行政級別和行政化管理模式。在科研、醫(yī)療等事業(yè)單位探索建立理事會、董事會等形式的法人治理結(jié)構(gòu)。按《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要》要求，在選拔人才時要打破這種界限，完全看他做出了什么業(yè)績，有什么樣的經(jīng)歷和素質(zhì)，而不能有一個級別要求。

濰坊市通過在教育系統(tǒng)試點，全市600多所中小學(xué)校和師范學(xué)校全部取消行政級別，近千名校長統(tǒng)一實行了校長職級制。在此基礎(chǔ)上，又在全市衛(wèi)生系統(tǒng)推行了院長職級制。中小學(xué)校和公立醫(yī)院取消行政級別，對于建立新型用人機制，更好地調(diào)動校（院）長的積極性，發(fā)揮了重要促進作用，得到了系統(tǒng)內(nèi)部廣大教育與醫(yī)務(wù)工作者的支持和擁護，在社會上產(chǎn)生了積極反響。從而使濰坊市的素質(zhì)教育走在了全國前列，高考上線率連年居全省前列；全市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平不斷提高，群眾看病難、看病貴問題得到有效緩解。[12]

綜上所述，事業(yè)單位依法改革已迫在眉睫，只有盡快建立有效事業(yè)單位改革的法律制度，事業(yè)單位改革才能積極穩(wěn)妥地進行，也只有對事業(yè)單位改革依法進行規(guī)制，才能形成布局結(jié)構(gòu)合理、投入機制完善、治理結(jié)構(gòu)規(guī)范、微觀運行高效、監(jiān)管制度健全的事業(yè)單位管理體制和運行機制，促進事業(yè)健康有序發(fā)展。根據(jù)溫總理的要求，事業(yè)單位依法分類改革主要是按照政事分開、事企分開和管辦分離原則,積極穩(wěn)妥地對現(xiàn)有事業(yè)單位分類進行改革。將主要承擔行政職能的,逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或?qū)⑵湫姓毮軇潥w行政機構(gòu);將主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的,逐步改制為企業(yè);對面向社會提供公益服務(wù)的,要強化公益屬性,繼續(xù)保留,但要改革管理體制、運行機制,探索建立法人治理結(jié)構(gòu),改革人事制度、收入分配制度、社會保險制度,完善財政支持政策。今后不再設(shè)立承擔行政職能和主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。事業(yè)單位改革涉及面廣、情況復(fù)雜,要在做好整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,積極穩(wěn)妥地推進,確保改革中公共服務(wù)得到改善,社會事業(yè)得到加強,社會保持基本穩(wěn)定。[13]

[1][7][10]對事業(yè)單位分類改革的幾點思考[N].機構(gòu)編制簡報，2008-05.

[2]錢衛(wèi)清.事業(yè)單位改制法律分析[J/OL].找法網(wǎng)，（2007-03-23）[2010-09-23].http：//china.findlaw.cn/gongsifalv/gaizhizhongzu/qiyegaizhi/sydygz/1544.html.

[3]沈忠東，浦興祖.三渠分流：行政類事業(yè)單位的改革趨向[J].編制管理研究，2007,（1）.

[4]景朝陽.事業(yè)單位分類改革的法律對策[J/OL].中國民商法律網(wǎng)，（2007-12-01）[2010-09-23].http：//wenku.baidu.com/view/f4af542acfc789eb172dc8b5.html.

[5]張雅林.中國事業(yè)單位改革和管理體制創(chuàng)新研究[D].北京：北京大學(xué)政府管理學(xué)院，2002：50.

[6][9][11][12]濰坊市機構(gòu)編制委員會辦公室.全省機構(gòu)編制工作會議發(fā)言材料[Z].

[8]深圳市深化事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見——公益類事業(yè)單位及其改革[R/OL].中顧法律網(wǎng)，（2009-9-14）[2010-09-23].http：//news.9ask.cn/qygz/gzfl/200909/240042_2.html.

[10]孫殿明，袁東.社會保障視角下的高校收入分配制度改革分析[J/OL].(2008-04-26)[2010-09-23].http：//www.cahe-as.edu.cn/xcgl/detail.jsp?seq=168&boardid=140103.

[13]溫家寶.關(guān)于發(fā)展社會事業(yè)和改善民生的幾個問題[J].求是，2010，（7）.

Legally and Steadily Promoting Government Institution Classification Reform

ZHANG Cai-yun
(Weifang Univeisity,Weifang 261061,China)

Only having established the effective legal system,the institutional reform can be actively and steadily carried out.After the successful reform,the government institution will have the reasonable structure,perfect input system,efficient operation,and sound supervision mechanism,which will promote its healthyand orderlydevelopment.According to the present situation of Weifang institution,the article has put forward some suggestions on this reform.

institution；scientific classification;regulation;classification reform

D63

A

1671-4288(2011)01-0008-04

責任編輯：王玲玲

2010-10-28

張彩云（1964—)，女，山東昌邑人，濰坊學(xué)院法學(xué)院教授。