□文/胡 建

后金融危機(jī)時代的我國金融監(jiān)管立法

□文/胡 建

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的今天，經(jīng)濟(jì)金融化是必然的趨勢，但金融領(lǐng)域之中所蘊(yùn)含的巨大風(fēng)險(xiǎn)值得高度重視。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，就越需要嚴(yán)格的監(jiān)管。

金融危機(jī)；金融監(jiān)管；法律規(guī)則

一、金融監(jiān)管法制的歷史淵源及演變進(jìn)程

金融監(jiān)管法制的歷史淵源及演變進(jìn)程尚未在理論上得到清晰地展示。梳理并總結(jié)其并不悠久、但卻伴隨驚心動魄的金融危機(jī)而走過的曲折歷史，能夠促使人們從更開闊的視野、冷靜的思緒中把握21世紀(jì)金融監(jiān)管法律內(nèi)涵的矛盾和沖突。

（一）以貨幣體系和銀行業(yè)為中心——金融監(jiān)管法制的初創(chuàng)時期。1930年以前的金融監(jiān)管法律活動都屬于監(jiān)管法制的初創(chuàng)階段。最早的帶有金融監(jiān)管雛形的立法，可以追溯到1720年6月英國頒布的旨在防止過度證券投機(jī)的《泡沫法》。該法的頒布起因于18世紀(jì)初英國發(fā)生的“南海泡沫”事件，它掀起了狂熱的證券投機(jī)和資本泡沫，而泡沫的崩潰則使英國經(jīng)濟(jì)遭受了沉重打擊。英國國會當(dāng)時頒布了《泡沫法》，規(guī)定任何未經(jīng)特別授權(quán)而組建的公司均屬非法，未經(jīng)議會特別授權(quán)不得開展任何證券發(fā)行。這是一個包含著濃厚的政府控制色彩的法案，但是它并沒有真正開啟現(xiàn)代金融監(jiān)管法制的歷史大幕，這既決定于當(dāng)時資本主義發(fā)展初期的社會經(jīng)濟(jì)內(nèi)在條件，也與其自身采取的不合時宜的政府干預(yù)措施緊密相關(guān)。類似的立法如英國于1733年通過的《禁止無恥買賣股票惡習(xí)條例》。其實(shí)，英國當(dāng)時需要的是一個使合資團(tuán)體易于采取公司形式、同時保護(hù)這種團(tuán)體中的股票持有人和公眾免遭欺詐以及防止其創(chuàng)立和經(jīng)營中的過失的法規(guī)。然而，國會所通過的法規(guī)有意使合資團(tuán)體難以采取公司形式，而且如果采取公司形式時，法規(guī)絲毫沒有包含調(diào)整這種團(tuán)體的行為的規(guī)則。進(jìn)入19世紀(jì)中葉，隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，工商業(yè)的組織創(chuàng)新和融資活動都得以逐步恢復(fù)并對立法提出了嶄新的要求。英國議會先是在1825年廢除了《泡沫法》，接著于1844年又頒布了《股份公司法》，該法案初步確立了發(fā)行注冊、“年報(bào)披露”等被后世稱之為“公開規(guī)制”的新的監(jiān)管形式。

統(tǒng)一貨幣發(fā)行是催生中央銀行制度的首要因素。在資本主義早期的經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展過程中，商業(yè)銀行等私人機(jī)構(gòu)自行發(fā)行貨幣（銀行券）曾經(jīng)為許多國家?guī)砹私?jīng)濟(jì)混亂。貨幣不統(tǒng)一顯然制約了市場規(guī)模的擴(kuò)大，私人貨幣發(fā)行機(jī)構(gòu)的膨脹傾向也常常因破壞社會的信用體系而對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響。法律最終對于統(tǒng)一貨幣發(fā)行這種經(jīng)濟(jì)體系的內(nèi)在要求作出了回應(yīng)。如，英國議會于1844年頒布的《皮爾斯法》（也稱為《英格蘭銀行特許法》），授予英格蘭銀行在英國發(fā)行紙幣的獨(dú)占權(quán)，這意味著于1694年通過獲得皇家特許執(zhí)照成立的英格蘭銀行，此時才終于享有了中央銀行制度意義上的發(fā)行職能。當(dāng)時，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的歐洲國家也競相仿效英國成立各自的中央銀行。就連稍晚才完成統(tǒng)一的德國，也在19世紀(jì)末出臺了《德意志帝國銀行法》，將普魯士國家銀行改造為帝國銀行，建立了自己的中央銀行制度。大洋彼岸的美國，曾經(jīng)在1811年和1836年兩度試圖建立類似英國的中央銀行體系，但都未成功，以致內(nèi)戰(zhàn)期間林肯政府還于1863年出臺了《國民貨幣法》，這應(yīng)該是世界上最早的專門的貨幣監(jiān)管立法了。該法旨確立了聯(lián)邦政府對銀行業(yè)的權(quán)威，以便協(xié)調(diào)貨幣流通，保證金融穩(wěn)定。然而，由于缺乏一個類似中央銀行的貨幣信用控制系統(tǒng)，政府仍然難以控制貨幣供應(yīng)量，這種狀況引發(fā)了周期性的金融恐慌，1873年、1884年、1890年、1893年和1907年都發(fā)生了金融危機(jī)，引發(fā)貨幣市場混亂，有時甚至是長期的經(jīng)濟(jì)衰退。直到國會于1913年通過《美國聯(lián)邦儲備法》，美國的中央銀行體系終告成立。

總體來看，現(xiàn)代意義上的金融監(jiān)管法制肇始于19世紀(jì)后半期中央銀行制度的建立。1844年《皮爾斯法》的頒布促使英國將英格蘭銀行改造為中央銀行，并使其逐步壟斷了貨幣發(fā)行權(quán)，成為英國銀行業(yè)的票據(jù)交換和清算中心，并在多次金融危機(jī)中充當(dāng)了最后貸款人的角色，這些活動及其所充當(dāng)?shù)脑絹碓街匾摹敖巧北砻饔⒏裉m銀行已經(jīng)具備金融監(jiān)管的職能。當(dāng)時金融業(yè)較發(fā)達(dá)的國家也紛紛立法，競相仿效英國成立各自的中央銀行，以執(zhí)行金融監(jiān)管職能。伴隨這些金融監(jiān)管的實(shí)踐以及相應(yīng)的立法體系，金融監(jiān)管法制得以初步確立。

（二）羅斯福新政與廣泛的金融立法——金融監(jiān)管法制全面確立時期。這個時期從20世紀(jì)三十年代起持續(xù)至七十年代左右。事實(shí)上，直到1930年，中央銀行等主管當(dāng)局對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的直接干預(yù)還不十分普遍，金融監(jiān)管的形式、范圍和作用都十分有限，還主要是通過行使最后貸款人的職能來防止銀行擠提的發(fā)生。這與當(dāng)時主流的經(jīng)濟(jì)學(xué)說和社會科學(xué)思想緊密相關(guān)。畢竟當(dāng)時“放任主義”、“不干涉主義”等尚被視為資本主義經(jīng)濟(jì)的金科玉律，迷戀不可規(guī)避的法則、公理和規(guī)律成為當(dāng)時各種學(xué)術(shù)思想的總特征，以至于法哲學(xué)被冠以“機(jī)械主義法學(xué)”的帽子。然而，進(jìn)入壟斷資本主義階段后出現(xiàn)的一系列社會問題在逐漸改變世人的觀念，工業(yè)化所導(dǎo)致的種種弊端令社會矛盾逐步激化，學(xué)術(shù)界也開始反思。20世紀(jì)初，在人們對放任主義經(jīng)濟(jì)政策的憎恨幾乎達(dá)到了頂點(diǎn)的背景下，實(shí)現(xiàn)社會變革、重塑政府與市場關(guān)系的一切努力，其實(shí)僅僅是欠缺一個適當(dāng)?shù)臋C(jī)遇了。

在經(jīng)濟(jì)大危機(jī)首先爆發(fā)的美國，以羅斯福“新政”為契機(jī)，接連出臺了《銀行法》（1933年，又稱《格拉斯-斯蒂格爾法》）、《證券法》（1933年）、《證券交易法》（1934年）、《信托契約法》（1939年）等重要的金融法律。依托這些法律，現(xiàn)代金融監(jiān)管法制的基本架構(gòu)得以全面確立，監(jiān)管當(dāng)局開始廣泛、深入地直接干預(yù)和介入金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營活動，美國的金融監(jiān)管也得以迅速法制化和系統(tǒng)化。

盡管受制于第二次世界大戰(zhàn)的阻撓而有所延遲，但歐洲各國還是在戰(zhàn)后迅速普及現(xiàn)代金融監(jiān)管法制。如法國，除了發(fā)揮法蘭西銀行作為中央銀行的監(jiān)管職能之外，也根據(jù)總統(tǒng)令在1967年首次設(shè)立了統(tǒng)一監(jiān)管全國證券市場的機(jī)構(gòu)——證券交易委員會（簡稱COB）。就連傳統(tǒng)上一向依賴于行業(yè)自我管理的英國，也制定了《1946年銀行法》、《1947年外匯控制法》、《1979年銀行法》等一系列金融監(jiān)管的法律法規(guī)。德國則在戰(zhàn)后重建了金融體制，保持了不同于英美體系的“綜合經(jīng)營”的金融傳統(tǒng)。其中，德意志聯(lián)邦共和國于1957年6月26日頒布了《德意志聯(lián)邦銀行法》，奠定了以中央銀行為主的金融監(jiān)管體制。此外，日本、加拿大借鑒美國，建立了嚴(yán)格分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金三、放松監(jiān)管與重建監(jiān)管——金融監(jiān)管法制的調(diào)整和變革時期。

這個時期始于1970年左右，延續(xù)至今。尤其值得關(guān)注的是一些發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。在20世紀(jì)后期，國際經(jīng)濟(jì)組織和發(fā)達(dá)國家片面敦促發(fā)展中國家加速“金融自由化”進(jìn)程，卻放松對國際流動資金的監(jiān)管，忽視其穩(wěn)定世界經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，國際金融機(jī)制呈現(xiàn)嚴(yán)重的不平衡狀態(tài)；另外，一些國家在融入“金融全球化”進(jìn)程和實(shí)行金融自由化政策的同時，由于對政府職能定位不當(dāng)，片面強(qiáng)調(diào)減少政府干預(yù)，對于“金融自由化”的負(fù)面影響疏于防范，單純放松甚至完全取消了金融監(jiān)管，因此在這些國家經(jīng)濟(jì)的雙向互動和傳導(dǎo)機(jī)制的作用下，頻繁發(fā)生金融危機(jī)，如東南亞金融危機(jī)、墨西哥金融危機(jī)等，特別是俄羅斯自1997年10月至1998年8月就接連多次發(fā)生金融危機(jī)，造成極其嚴(yán)重的社會經(jīng)濟(jì)后果。金融危機(jī)不僅致使俄羅斯銀行系統(tǒng)癱瘓，使大批商業(yè)銀行尤其是大銀行損失巨大，商業(yè)銀行中有一半瀕臨破產(chǎn)，而且也使俄羅斯貨幣和證券市場發(fā)生劇烈動蕩，甚至導(dǎo)致兩屆政府垮臺。顯然，這些教訓(xùn)也促使各國繼續(xù)探索世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會變化及其蘊(yùn)藏的新矛盾，同時預(yù)示著金融監(jiān)管法制進(jìn)一步的發(fā)展動態(tài)和前景。

二、金融監(jiān)管法的主要內(nèi)容

（一）關(guān)于金融市場準(zhǔn)入問題。政府金融主管部門規(guī)定設(shè)立金融機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，也稱為金融市場的準(zhǔn)入資格。由于金融市場風(fēng)險(xiǎn)較大，而且屬于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，各國政府對金融市場準(zhǔn)入資格，都進(jìn)行嚴(yán)格審查，都規(guī)定了較高的準(zhǔn)入資格。我國的金融市場準(zhǔn)入資格，與國際平均水平相比又是比較高的。在我國，設(shè)立證券公司必須經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)，設(shè)立綜合類證券公司的注冊資本最低限額為5億元人民幣，設(shè)立經(jīng)紀(jì)類證券公司注冊資本最低限額為5，000萬元人民幣。在我國，設(shè)立證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)必須經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，它的自有資金應(yīng)該不少于2億元人民幣。在我國，設(shè)立保險(xiǎn)公司需要經(jīng)國務(wù)院主管部門批準(zhǔn)，保險(xiǎn)公司的注冊資本的最低額為人民幣2億元。如果將上述條件與其他非金融公司相比，其他公司設(shè)立條件要低得多。我國的市場準(zhǔn)入對外資金融機(jī)構(gòu)還有特殊規(guī)定：在我國設(shè)立外資銀行、合資銀行需要經(jīng)過中國人民銀行批準(zhǔn)，其最低注冊資本額為3億元人民幣等值的自由兌換貨幣。外資財(cái)務(wù)公司、合資財(cái)務(wù)公司的最低注冊資本為2億元人民幣等值的自由兌換貨幣；外國銀行在我國設(shè)立分行時，也要經(jīng)過中國人民銀行批準(zhǔn)，該外國總行在提出申請前1年年末的總資產(chǎn)不得少于200億美元，同時它要無償撥給不少于1億元人民幣等值的自由兌換貨幣，作為設(shè)在中國境內(nèi)分行的營運(yùn)資金。除了上述注冊資本要求之外，準(zhǔn)入審查還包括：審查申請?jiān)O(shè)立金融機(jī)構(gòu)者的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營計(jì)劃、經(jīng)營制度、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、董事及高級管理人員任職資格、申請?jiān)O(shè)立金融機(jī)構(gòu)者的財(cái)務(wù)狀況與經(jīng)營前景預(yù)測、審查申請人關(guān)聯(lián)公司情況以及業(yè)務(wù)并表情況。在批準(zhǔn)設(shè)立金融機(jī)構(gòu)后，還要審查金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營范圍、股權(quán)轉(zhuǎn)讓情況、重大投資與收購情況等。不但我國金融主管機(jī)構(gòu)嚴(yán)格審查準(zhǔn)入資格，而且，歐洲經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）建立的國際銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)“巴塞爾協(xié)會”也在其《核心原則》（1997年9月）中提出了相似的審查要求。

（二）金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營范圍問題。金融機(jī)構(gòu)允許在什么范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)也是法律要規(guī)定的一個重要問題。如果規(guī)定的經(jīng)營范圍越大，金融機(jī)構(gòu)獲利的機(jī)會就越大，同時風(fēng)險(xiǎn)也越大；反之，金融經(jīng)營的范圍越窄，金融機(jī)構(gòu)獲利的機(jī)會也越小，風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)越小。國際金融領(lǐng)域一直有“分業(yè)經(jīng)營”與“混業(yè)經(jīng)營”兩種模式。歐洲大陸國家的金融機(jī)構(gòu)，多采取混業(yè)經(jīng)營模式。美國從1933年格拉斯·迪格爾法案頒布后，采取分業(yè)經(jīng)營模式。根據(jù)我國商業(yè)銀行法和證券法的規(guī)定，我國采取分業(yè)經(jīng)營的模式。1986年英國開始金融體制改革，將金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并為一個機(jī)構(gòu)，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)可以混業(yè)經(jīng)營。1996年日本效仿英國，提出了日本版本的金融體制改革，其中也包括混業(yè)經(jīng)營的改革。日本金融改革法案在2000年1月1日開始陸續(xù)施行。1999年11月，美國克林頓總統(tǒng)簽署《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，將實(shí)行了66年之久的格拉斯·迪格爾法廢除。新法案放棄了分業(yè)經(jīng)營限制，允許金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營?！胺謽I(yè)經(jīng)營”與“混業(yè)經(jīng)營”反映出金融業(yè)發(fā)展的不同階段，也反映出各國政府對金融風(fēng)險(xiǎn)的不同處理哲學(xué)：分業(yè)經(jīng)營的哲學(xué)是避免風(fēng)險(xiǎn)，而混業(yè)經(jīng)營的哲學(xué)是管理風(fēng)險(xiǎn)。如何對待風(fēng)險(xiǎn)，除了政府之外，還要依靠金融機(jī)構(gòu)的自律機(jī)制、金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管人員的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)、金融市場投資者的理性與成熟程度。分業(yè)經(jīng)營對金融機(jī)構(gòu)的自律機(jī)制、監(jiān)管人員經(jīng)驗(yàn)、投資者理性程度的要求低一些，而后者的要求條件似乎更高。我國金融業(yè)將來是否能夠搞“混業(yè)經(jīng)營”，要看條件是否具備，條件成熟時，再提出改革也不晚。

（三）金融機(jī)構(gòu)自律問題。金融資產(chǎn)大部分是以負(fù)債形式取得的，在債權(quán)意義上金融資產(chǎn)屬于“別人的錢”；這個行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)非常大，而且屬于系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)，一家金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題后，容易引起連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致整個金融系統(tǒng)出現(xiàn)危機(jī)。所以，金融機(jī)構(gòu)的自律機(jī)制是非常必要的。自律機(jī)制表現(xiàn)為三個層次：一是金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的自律機(jī)制；二是金融同業(yè)之間的自律機(jī)制；三是金融市場中的客戶對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制。

三、金融危機(jī)后的金融監(jiān)管機(jī)制要求

我國目前相似的樓市背景、利率環(huán)境，同樣醞釀著極大的房貸風(fēng)險(xiǎn)，如果不引起足夠的重視，我國金融體系難保不發(fā)生類似的危機(jī)。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的今天，經(jīng)濟(jì)金融化是必然的趨勢，但金融領(lǐng)域中所蘊(yùn)含的巨大風(fēng)險(xiǎn)性、脆弱性、相關(guān)性值得我們高度重視。

（一）宏觀審慎監(jiān)管：行為、機(jī)構(gòu)與市場的綜合監(jiān)管。金融創(chuàng)新的過度導(dǎo)致了市場失靈，削弱了建立在透明度、信息披露和市場紀(jì)律等基礎(chǔ)上的監(jiān)管體制的有效性。在危機(jī)后，一些重要的國際組織、國際會議紛紛強(qiáng)調(diào)“宏觀審慎監(jiān)管”的監(jiān)管模式。

美國金融危機(jī)表明，由于近年來金融創(chuàng)新的快速發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)本身已成為金融資產(chǎn)。作為金融資產(chǎn)，風(fēng)險(xiǎn)被不斷地分離、定價，并在相對狹小的群體中進(jìn)行交易。金融危機(jī)還引起人們對潛藏矛盾的注意：盡管實(shí)際上對金融風(fēng)險(xiǎn)無限的“切割”會降低個別市場行為者的風(fēng)險(xiǎn)，但卻容易增加整個金融體制的風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性。正如20國集團(tuán)最近的公報(bào)所認(rèn)可的，這場危機(jī)表明監(jiān)管需要涵蓋所有具有系統(tǒng)重要性的機(jī)構(gòu)。傳統(tǒng)上，只有一組核心的大銀行被認(rèn)為是系統(tǒng)相關(guān)的，但危機(jī)已經(jīng)表明，其他非銀行金融中介機(jī)構(gòu)可能具有系統(tǒng)重要性，其倒閉可能導(dǎo)致不穩(wěn)定的影響。在判斷系統(tǒng)重要性時，不僅應(yīng)看機(jī)構(gòu)的規(guī)模，還應(yīng)看其相互聯(lián)系程度以及其業(yè)務(wù)模式對過高杠桿率或高風(fēng)險(xiǎn)融資結(jié)構(gòu)的脆弱性。

宏觀審慎監(jiān)管的核心是擴(kuò)大監(jiān)管范圍，將對重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管擴(kuò)大到對金融機(jī)構(gòu)、金融工具、金融市場的全面監(jiān)管。大多數(shù)國家目前的審慎監(jiān)管模式的范圍過于狹窄。在具體方法上，宏觀審慎監(jiān)管的方式包括最低資本和清償要求、指導(dǎo)性檢查、監(jiān)管者早期介入機(jī)制、存款保險(xiǎn)和類似安全機(jī)制以及特殊的清償機(jī)制。在宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，美國財(cái)政部《金融監(jiān)管制度現(xiàn)代化藍(lán)圖》中建議，國會應(yīng)明確賦予美聯(lián)儲此類職責(zé)，并提供與此項(xiàng)授權(quán)相對應(yīng)的工具。這要求美聯(lián)儲有權(quán)獲得范圍更廣的金融機(jī)構(gòu)的信息，包括對沖基金和具有系統(tǒng)重要性的支付體系。此外，如果該機(jī)構(gòu)認(rèn)定金融體系面臨風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)有權(quán)進(jìn)行干預(yù)。由于所提供的這種權(quán)威的范圍必然很大，使用這種權(quán)威（以保護(hù)整個體系）應(yīng)設(shè)定很高的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）信息披露：公開與透明。信息披露是機(jī)制理論的一項(xiàng)重要內(nèi)容，法律和制度的實(shí)施除了要依靠程序規(guī)則和強(qiáng)制性機(jī)制，更主要的是動態(tài)的信息和數(shù)據(jù)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)據(jù)此及時、適當(dāng)?shù)卣{(diào)整相應(yīng)行為。在金融監(jiān)管領(lǐng)域，有效的信息披露是加強(qiáng)市場約束的必要條件，以《巴塞爾新資本協(xié)議》為代表的國際金融監(jiān)管規(guī)則高度重視信息披露環(huán)節(jié)，將信息透明和市場約束視作銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的支柱之一，其實(shí)質(zhì)就是要強(qiáng)調(diào)銀行信息透明度在分配資金和控制風(fēng)險(xiǎn)上的作用。

信息披露與信息合作是透明度的重要內(nèi)容。美國金融服務(wù)現(xiàn)代化法案對監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間相互提供、利用信息作出規(guī)定。一方面金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)有相互提供信息的義務(wù)。法案第204條規(guī)定，聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)有義務(wù)依證券交易委員會（SEC）的要求，向其提供從事證券交易業(yè)務(wù)銀行的有關(guān)保存記錄。法案第220條規(guī)定，聯(lián)邦銀行管理機(jī)構(gòu)與SEC均有義務(wù)應(yīng)對方要求，向?qū)Ψ教峁┿y行控股公司或銀行投資顧問活動有關(guān)的檢查結(jié)果、報(bào)告、記錄或其他信息；另一方面金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)有主動利用其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息的義務(wù)。法案第231條規(guī)定，SEC對投資銀行控股公司（或其聯(lián)營機(jī)構(gòu)）進(jìn)行監(jiān)管時，應(yīng)最大可能地接受可以滿足要求的、由另一監(jiān)管機(jī)構(gòu)或自律組織要求投資銀行控股公司（或其聯(lián)營機(jī)構(gòu)）提供的報(bào)告。信息披露制度需要以法律的方式明確規(guī)定信息披露的最低標(biāo)準(zhǔn)、信息披露的內(nèi)容、信息披露的方式、信息披露的手段，統(tǒng)一信息披露的各項(xiàng)指標(biāo)等。此外，還應(yīng)明確對虛假披露信息和不及時披露信息等違規(guī)行為的處罰力度，以保證信息披露的真實(shí)和及時，以提高信息的透明度和可信度，增強(qiáng)市場的約束力。

（三）監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)：分權(quán)與制衡。分權(quán)與制衡是現(xiàn)代組織（公司、國家、國際組織等）的基本理論和實(shí)踐。分權(quán)有利于明確權(quán)力行使的界限和責(zé)任；制衡則對于權(quán)力的行使形成監(jiān)督。從金融危機(jī)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)層面上的原因看，不同機(jī)構(gòu)權(quán)限的相互重疊、權(quán)力和管轄范圍之間的空白區(qū)域、能力不均以及彼此間的相互競爭，為過度行為在市場中的繁衍創(chuàng)造了環(huán)境。

金融監(jiān)管重在機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，而不在建立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)要反映出實(shí)施監(jiān)管的原因以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立以來金融體系發(fā)生的變化。例如，2008年3月美國財(cái)政部提出了以三家主要聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成的體系，一個負(fù)責(zé)維護(hù)整個金融部門的市場穩(wěn)定，一個負(fù)責(zé)監(jiān)督得到政府直接資助機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健，另一個負(fù)責(zé)保護(hù)消費(fèi)者和投資者。提出的這種結(jié)構(gòu)承認(rèn)美聯(lián)儲有時需要為其從未監(jiān)管過的機(jī)構(gòu)提供流動性支持。這樣將精簡監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對機(jī)構(gòu)部署進(jìn)行重大調(diào)整，從而明確職責(zé)，提供與其職責(zé)相稱的權(quán)力，并改進(jìn)問責(zé)機(jī)制。目標(biāo)明確的監(jiān)管結(jié)構(gòu)更可能經(jīng)受住時間的考驗(yàn)。在基于目標(biāo)的模式中，企業(yè)無法僅憑改變商業(yè)形式來更換監(jiān)管者。

（四）適時提升“三會”的法律地位，強(qiáng)化其監(jiān)管職責(zé)。鑒于金融在一國經(jīng)濟(jì)體系中占有非常重要的地位，政府對金融的監(jiān)管理當(dāng)由具有權(quán)威性的部門來承擔(dān)。本次金融危機(jī)使加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和加大監(jiān)管權(quán)限成為一些國家的現(xiàn)實(shí)選擇。我們注意到，不少國家的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有很高的法律地位，如美國證券交易委員會（SEC）在聯(lián)邦政府體制中，不隸屬于總統(tǒng)、國會和最高法院的部門，從而具有高度的獨(dú)立性和權(quán)威性；日本證券監(jiān)管的主要機(jī)構(gòu)是大藏省的證券局，屬于政府行政機(jī)構(gòu)。但在作為我國政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“一行三會”中，僅中國人民銀行是政府行政管理機(jī)構(gòu)，而其他“三會”則列入國務(wù)院直屬事業(yè)單位的序列。盡管“三會”依照法律法規(guī)和國務(wù)院授權(quán)享有行政監(jiān)管權(quán)，擔(dān)負(fù)著全國金融監(jiān)督管理主管機(jī)關(guān)的職責(zé)，但從事業(yè)單位本來的含義上看，多少還與其作為國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的法律地位不相匹配，其事業(yè)單位的性質(zhì)與其擁有的行政職權(quán)和擔(dān)負(fù)的行政職責(zé)也難以經(jīng)得起法律上的嚴(yán)格推敲，由此必然會影響其作為金融市場主管機(jī)關(guān)應(yīng)有的權(quán)威性。筆者認(rèn)為，從加強(qiáng)政府金融監(jiān)管出發(fā)，可考慮在適當(dāng)?shù)臅r候提升“三會”的法律地位，改變其事業(yè)單位性質(zhì)，列為國務(wù)院行政部門序列，獨(dú)立行使行政機(jī)構(gòu)的職責(zé)，由此不僅可以加強(qiáng)其獨(dú)立性和權(quán)威性，吸引高素質(zhì)人才參與金融監(jiān)管，更有利于強(qiáng)化政府監(jiān)管的職責(zé)、力度和提高監(jiān)管質(zhì)量。

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本文系2010年安徽省高校優(yōu)秀青年人才基金項(xiàng)目“國際金融危機(jī)下我國金融監(jiān)管法律制度的應(yīng)對（2010SQRW053）”的研究成果；安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)2010年青年科研項(xiàng)目（ACKYQ1015）的研究成果

D 922.28

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（作者單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）