□文/謝小巖

龍巖市基層法院人民陪審員制度實(shí)證研究

□文/謝小巖

通過(guò)調(diào)查龍巖市基層法院陪審員狀況，分析其存在的問(wèn)題，最后就如何完善人民陪審員制度提出建議。

龍巖市；基層法院；人民陪審員

根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）的規(guī)定，自2005年5月1日起人民陪審員正式開(kāi)始履行陪審員職責(zé)，這是我國(guó)民主法制建設(shè)的一件大事。本文對(duì)龍巖市各基層法院人民陪審員制度實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)研，對(duì)人民陪審員實(shí)施中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，進(jìn)而就如何完善人民陪審員制度提出建議與對(duì)策。

一、龍巖市基層法院人民陪審員實(shí)證分析

為了更好地了解人民陪審員制度在龍巖市各基層人民法院實(shí)施的情況和存在的問(wèn)題，我們對(duì)龍巖市各個(gè)基層法院進(jìn)行了抽樣調(diào)查，同時(shí)也對(duì)各法院政治處的工作人員和個(gè)別人民陪審員進(jìn)行了訪談。龍巖市作為地市級(jí)行政機(jī)關(guān)，下轄新羅區(qū)、永定縣、上杭縣、武平縣、長(zhǎng)汀縣、連城縣、漳平市等7個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，各縣級(jí)行政區(qū)均設(shè)有人民法院，其縣人民法院下又都設(shè)有若干常設(shè)的審判機(jī)構(gòu)，即派出法庭。

（一）龍巖市人民陪審員制度實(shí)施情況

1、人民陪審員選任情況。2005年5月《決定》實(shí)施前，龍巖市七個(gè)基層法院根據(jù)最高人民法院、司法部《關(guān)于人民陪審員選任、培訓(xùn)、考核工作的實(shí)施意見(jiàn)》，按照《決定》的要求，結(jié)合審判實(shí)際情況，采取社會(huì)公告、組織推薦或本人報(bào)名、審查、審核、公示、培訓(xùn)、人大常委會(huì)任命的程序，共選任了163名陪審員，占全市基層法院現(xiàn)有法官人數(shù)的44.54%。

龍巖市163名人民陪審員，年齡主要集中在30～50歲。30歲以下6名，占3.68%；31～40歲53名，占32.52%；41～50歲71名，占43.56%；51歲以上33名，占20.25%。同時(shí)，有男陪審員122名，女陪審員41名，男女比例約為3比1，有一名少數(shù)民族陪審員。

從調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，龍巖市人民陪審員學(xué)歷主要集中于大專和本科。163名陪審員中，大學(xué)以上學(xué)歷48名，占29.45%；大專學(xué)歷67名，占41.10%；大專以下學(xué)歷 48名，占29.45%。

從人民陪審員職業(yè)分布看，黨政機(jī)關(guān)工作人員和國(guó)有企事業(yè)單位工作人員比重大。龍巖市163名人民陪審員中來(lái)自黨政機(jī)關(guān)的有62名，占總?cè)藬?shù)的38.04%；國(guó)有企事業(yè)單位的有34人，占總?cè)藬?shù)的20.86%；科研院校的有3人，占總?cè)藬?shù)的1.84%；農(nóng)村基層組織的有45人，占總?cè)藬?shù)的27.61%；離退休人員的有7人，占總?cè)藬?shù)的4.29%；經(jīng)商人員的有3人，占總?cè)藬?shù)的1.84%；務(wù)工人員的有5名，占總?cè)藬?shù)的3.07%；無(wú)業(yè)人員等有3名，占總?cè)藬?shù)的1.84%。

2、人民陪審員培訓(xùn)情況。依據(jù)人大常委會(huì)和省法院的要求，中院制定了培訓(xùn)計(jì)劃，明確了培訓(xùn)內(nèi)容，如2005年4月集中組織全市109名陪審員進(jìn)行了為期三天的培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容為中國(guó)司法制度、法學(xué)基礎(chǔ)知識(shí)、法官職業(yè)道德、民事審判基礎(chǔ)知識(shí)、刑事審判基礎(chǔ)知識(shí)、行政審判基礎(chǔ)知識(shí)。但從業(yè)務(wù)需求來(lái)看，還是略顯不足。2005年以來(lái)，龍巖市所有基層人民法院共舉辦49次培訓(xùn)班，參加人次為856人次，即平均每縣（市）7次，每人5.25次；同時(shí)，由于陪審員工作時(shí)間相沖突等因素，使每次舉行培訓(xùn)班時(shí)都無(wú)法保證每名陪審員都到位學(xué)習(xí)；業(yè)務(wù)培訓(xùn)條件較差，無(wú)法系統(tǒng)、全面地進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。

3、陪審員參與審判活動(dòng)情況

（1）人均陪審案件數(shù)。2005年5月1日至2009年6月30日，全市七所基層人民法院共審理各類一審案件10，190件，163名陪審員參加陪審5，458件，平均每人參加審理33.48件。其中，新羅區(qū)法院陪審員38人，陪審案件1，629件，平均每人參加陪審42.87件；永定縣法院陪審員18人（有1名陪審員因調(diào)入司法機(jī)關(guān)工作已由人大免職），陪審案件842件，平均每人參加陪審46.78件；上杭縣法院陪審員21人，陪審案件508件，平均每人參加陪審24.19件；武平縣法院陪審員17人，陪審案件778件，平均每人參加陪審45.76件；長(zhǎng)汀縣法院陪審員20人，陪審案件543件，平均每人參加陪審27.15件；連城縣法院陪審員20人，陪審案件345件，平均每人參加陪審17.25件；漳平市法院陪審員29人，陪審案件813件，平均每人參加陪審28.03件。

（2）各縣市一審陪審率。陪審案件能占到全市一審普通案件程序案件數(shù)的一半，只有連城縣比例較小。2005年5月1日陪審制度實(shí)施以來(lái)，全市法院共審理各類一審案件10，190件，有陪審員參加審理的5，458件，一審案件陪審率為53.56%。新羅區(qū)法院共審理各類一審案件2，138件，有陪審員參加審理的1，629件，一審陪審率為76.20%；永定縣法院共審理各類一審案件1，803件，有陪審員參加審理的842件，一審陪審率為46.70%；上杭縣法院共審理各類一審案件1，060件，有陪審員參加審理的508件，一審陪審率為47.92%；武平縣法院共審理各類一審案件1，213件，有陪審員參加審理的778件，一審陪審率為64.10%；長(zhǎng)汀縣法院共審理各類一審案件1，269件，有陪審員參加審理的543件，一審陪審率為42.80%；連城縣法院共審理各類一審案件1，430件，有陪審員參加審理的345件，一審陪審率為24.13%；漳平市法院共審理各類一審案件1，286件，有陪審員參加審理的813件，一審陪審率為63.20%。

（3）各類案件陪審比例。陪審案件主要集中在刑事、民事方面，行政案件陪審較少。有陪審員參加的案件主要集中在刑事自訴故意傷害案件、婚姻家庭、繼承糾紛等方面。5，458件陪審案件中，刑事案件有2，840件，占陪審案件總數(shù)的52.03%；民事案件有2，490件，占陪審案件總數(shù)的45.62%；行政陪審案只有131件，只占2.35%。

（4）陪審案件提交審委會(huì)審理情況。通過(guò)訪談我們了解到，目前龍巖市各基層法院陪審案件主要適用于案件簡(jiǎn)單、法律關(guān)系單一的案件；而案情較為復(fù)雜的案件由于陪審員專業(yè)知識(shí)所限，只能由審判員組成合議庭進(jìn)行審理。

4、人民陪審員辦案補(bǔ)助落實(shí)情況。龍巖市七個(gè)基層法院已全部解決辦案補(bǔ)助。其中，部分縣市向當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)報(bào)送了陪審員所需經(jīng)費(fèi)，財(cái)政撥出了專項(xiàng)陪審補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，如新羅區(qū)、永定縣、連城縣和漳平縣等四個(gè)法院；而上杭縣、武平縣和長(zhǎng)汀縣三個(gè)縣法院的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)是由法院辦公經(jīng)費(fèi)中劃撥。

不過(guò)陪審員參加審案補(bǔ)助全市未統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由各基層法院根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況自行確定，基本辦法是以案件數(shù)計(jì)數(shù)的補(bǔ)助方式，如新羅區(qū)法院的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是無(wú)固定收入的給予誤工補(bǔ)貼每人30元，另午餐費(fèi)和交通費(fèi)補(bǔ)貼10～50元；有固定收入的只給予誤餐和交通費(fèi)補(bǔ)貼10～50元；交通費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按路途遠(yuǎn)近補(bǔ)貼10～40元。

（二）龍巖市人民陪審員制度實(shí)施中存在的問(wèn)題

1、選任機(jī)制有待于進(jìn)一步完善。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，人民陪審員是在廣泛征求群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上經(jīng)選舉產(chǎn)生的，但對(duì)人民陪審員的選任程序卻未做出明確具體的規(guī)定。在《決定》中規(guī)定，陪審員一般具有大專以上學(xué)歷，但實(shí)際情況是大多數(shù)基層法院，特別是龍巖這樣的山區(qū)縣市的基層法院，轄區(qū)內(nèi)人員素質(zhì)較低，大專以上學(xué)歷的主要集中在政府部門(mén)，因此在選任陪審員時(shí)受到很大的限制。在選任過(guò)程中，一味強(qiáng)調(diào)參選人員的學(xué)歷要求，一方面造成了所選陪審員代表性不夠；另一方面出現(xiàn)了擔(dān)任陪審員的人選不夠，一些法院不得不硬派指標(biāo)，將陪審員的范圍限定在國(guó)家工作人員、教師、醫(yī)生等少數(shù)群體。

2、人民陪審員抽簽參加審判活動(dòng)的方式亟待完善。盡管多數(shù)基層人民法院有制定相關(guān)陪審員參加案件審理的管理辦法，但由于選任的人民陪審員主要集中在黨政機(jī)關(guān)干部、企事業(yè)單位的工作人員（教師、醫(yī)生）等有各自工作的兼職人員，且他們的住址、工作性質(zhì)、知識(shí)水平、參與陪審的積極性等情況各不相同，使得隨機(jī)抽簽的方式很難在實(shí)踐中順利執(zhí)行，到最后不少法官有固定選擇人民陪審員的傾向。因此，到現(xiàn)在依然有8名人民陪審員未參加審理一起案件。

3、人民陪審員普遍缺乏法律知識(shí)，“陪而不審、審而不議”的現(xiàn)象較為突出。雖然已選任的人民陪審員主要集中于大專以上學(xué)歷的人，但他們中基本上都是非法律及其相關(guān)專業(yè)畢業(yè)的。也就是說(shuō)，人民陪審員法律知識(shí)和水平很有限，未經(jīng)過(guò)比較系統(tǒng)的法律知識(shí)學(xué)習(xí)，對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的法律問(wèn)題難以理解透徹。在一些雙方爭(zhēng)議較大、案情復(fù)雜、法律關(guān)系復(fù)雜的疑難案件審判中，陪審員幾乎是“陪”而不“審”，與旁聽(tīng)者無(wú)異。在之后的合議庭評(píng)議中，陪審員也因?qū)I(yè)知識(shí)所限，難以與法官在同一層面上討論案件，只能就案說(shuō)案，形成“審”而不“議”現(xiàn)象。對(duì)于許多實(shí)體問(wèn)題、程序問(wèn)題難以作出獨(dú)立的判斷，更無(wú)法從法律規(guī)定的精神、法學(xué)理論和法學(xué)思維方法等方面發(fā)表意見(jiàn)，甚至在評(píng)議會(huì)上，法官常常不得不給陪審員臨時(shí)宣講法律法規(guī)。從而影響了合議庭的整體職能發(fā)揮，進(jìn)而影響了法院和法官的辦案效率。

4、人民陪審員本職工作和陪審工作矛盾沖突較大。由于選任的大部分陪審員是在職工作人員，他們履行陪審員職能時(shí)容易與本職工作發(fā)生沖突，從而影響本職工作的業(yè)績(jī)?；蛘呤菫榱送瓿杀韭毠ぷ?，他們不可能向法官一樣有足夠的時(shí)間和精力在庭審前進(jìn)行詳細(xì)閱卷，甚至只在開(kāi)庭前才得知案由，而案件的基本情況只能在庭審過(guò)程中通過(guò)邊聽(tīng)邊閱讀書(shū)面材料進(jìn)行大致了解。還有一種情況是，由于這些陪審員的評(píng)審時(shí)間缺乏保障，導(dǎo)致法院在安排開(kāi)庭、評(píng)議時(shí)都要充分考慮陪審員的時(shí)間。

5、人民陪審員參加陪審報(bào)酬偏低。《決定》規(guī)定，陪審員因參加審判活動(dòng)而支出的相關(guān)費(fèi)用由人民法院給予補(bǔ)助，而多數(shù)基層法院經(jīng)費(fèi)非常緊張，從而無(wú)法充分保障陪審員的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。龍巖市七個(gè)基層法院，各法院都是以案件計(jì)數(shù)補(bǔ)助的，補(bǔ)助費(fèi)用是30～60元不等，而陪審員在陪審時(shí)要求參加閱件、開(kāi)庭、調(diào)解、合議等程序。案件一天能夠解決的還好，如果整個(gè)過(guò)程持續(xù)時(shí)間很長(zhǎng)，陪審補(bǔ)助根本不夠支付來(lái)回的車費(fèi)，何況還要其他花費(fèi)，時(shí)間一長(zhǎng)還對(duì)陪審員的工作積極性造成嚴(yán)重的影響。

6、人民陪審員缺乏一種有效的監(jiān)督管理機(jī)制?！蛾P(guān)于人民陪審員選任、培訓(xùn)、考核工作的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定：“基層人民法院制定人民陪審員執(zhí)行職務(wù)的考核辦法，征求同級(jí)人民政府司法行政機(jī)關(guān)意見(jiàn)?？己藘?nèi)容包括陪審工作實(shí)績(jī)、思想品德、工作態(tài)度、審判紀(jì)律和審判作風(fēng)等?！钡珜?shí)際操作上存在很大的困難，無(wú)論是法院、工作單位還是人大，對(duì)人民陪審員都無(wú)法進(jìn)行有效的實(shí)質(zhì)性管理，從而就導(dǎo)致對(duì)他們管理有時(shí)處于真空狀態(tài)。這樣，就難以避免出現(xiàn)一些錯(cuò)案，也容易形成陪審腐敗，從而違背設(shè)立評(píng)審制度抑制司法腐敗的初衷，也影響了人民法院的形象。

二、完善人民陪審員制度的建議

（一）完善陪審員選任機(jī)制，提高陪審員任職條件。在人民陪審員選任過(guò)程中，通過(guò)廣泛的宣傳，讓廣大人民群眾充分認(rèn)識(shí)到陪審員制度的精神內(nèi)涵，從而調(diào)動(dòng)他們參與競(jìng)選的積極性。同時(shí)，將群眾自薦、單位推薦、人大考察、選任競(jìng)爭(zhēng)四個(gè)方面相結(jié)合，把考核的重心放在陪審員的思想政治、道德品質(zhì)、品行作風(fēng)、社會(huì)公德、社會(huì)影響力等幾個(gè)方面，而不是一味地追求高學(xué)歷、黨政機(jī)關(guān)干部等幾個(gè)方面。要對(duì)陪審員的法律基本知識(shí)，人際交往基本禮儀等方面進(jìn)行筆試考察，并且要通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)演講、答辯等形式對(duì)陪審員舉止、言行、心理素質(zhì)、思辨能力等進(jìn)行測(cè)驗(yàn)。這樣才能真正選任到合格的人民陪審員。

根據(jù)龍巖地區(qū)的實(shí)際情況，突出特點(diǎn)是山區(qū)，所以要因地制宜適度放寬任職條件，尤其是學(xué)歷要求，可以選任一批社會(huì)閱歷豐富、德高望重、善于做調(diào)解人們工作且熱心參加公益活動(dòng)的人為人民陪審員。因?yàn)樗麄兏哂泄ぷ髦鲃?dòng)性和積極性，責(zé)任心更強(qiáng)，服務(wù)意識(shí)更好，可以避免“請(qǐng)而不到，陪而不審，審而不議”的現(xiàn)象發(fā)生，使陪審制度真正落到實(shí)處。

（二）完善案件陪審管理機(jī)制，緩解本職工作和陪審工作的矛盾

1、建立合理的分案機(jī)制。建立詳細(xì)的陪審員個(gè)人檔案，包括陪審員職業(yè)性質(zhì)、職業(yè)背景、職業(yè)特點(diǎn)及本職工作日程安排的具體情況，在此基礎(chǔ)上堅(jiān)持隨機(jī)抽取確定方式的同時(shí)，兼顧陪審員職業(yè)屬性，提高分案合理性，形成專業(yè)型陪審員。如教師參與未成年人犯罪案件的陪審，醫(yī)生參與醫(yī)療事故案件的陪審，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部參與村民糾紛案件陪審等，以此形成各個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)型陪審員，充分發(fā)揮人民陪審員的價(jià)值功能、專業(yè)特長(zhǎng)，并彌補(bǔ)法官自身的知識(shí)和專業(yè)的不足。

2、建立就近參審機(jī)制。為方便陪審員參審，對(duì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的陪審員就近安排參與所在轄區(qū)法庭案件的陪審工作。這樣既可以緩解本職工作與陪審工作在時(shí)間和空間上的沖突，又可以減少因陪審工作給陪審員過(guò)多的開(kāi)支和減輕法院專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的緊張程度。

3、建立與工作單位的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。針對(duì)有些陪審員工作單位不支持陪審員參與陪審工作的，應(yīng)該不斷走訪陪審員所在工作單位，并重點(diǎn)溝通協(xié)調(diào)部分單位，以獲得對(duì)陪審工作的理解和支持，保證陪審員能安心做好分配到的陪審工作。

（三）加大培訓(xùn)力度，提高陪審員法律水平，培養(yǎng)陪審員工作積極性，杜絕“陪而不審、審而不議”的現(xiàn)象。因?yàn)槲覈?guó)正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展之際，法律法規(guī)不斷更新、完善之中，僅僅依靠一兩次的崗前培訓(xùn)或一年一度的座談學(xué)習(xí)是明顯不夠的，必須對(duì)人民陪審員進(jìn)行不間斷地審判業(yè)務(wù)專項(xiàng)培訓(xùn)。建立定期培訓(xùn)制度并堅(jiān)決執(zhí)行每項(xiàng)制度要求，同時(shí)要求每位陪審員定期定量學(xué)習(xí)審判業(yè)務(wù)、法律知識(shí)。在定期培訓(xùn)方面，就要求基層法院和地區(qū)中級(jí)法院聯(lián)系起來(lái)，組織一批法律知識(shí)淵博、辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的法官或法律工作人員或有經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀陪審員根據(jù)人民陪審員主要參與案件的類型和特點(diǎn)，有針對(duì)性地開(kāi)展審判業(yè)務(wù)和法律知識(shí)培訓(xùn)工作，讓陪審員學(xué)會(huì)運(yùn)用法律的思維分析案件、解決問(wèn)題，以提高審判業(yè)務(wù)水平。在陪審員自身學(xué)習(xí)方面，法院為每位陪審員訂購(gòu)《辦案手冊(cè)》、《人民法院報(bào)》等報(bào)刊，要求其在平時(shí)不斷學(xué)習(xí)以提升自身的法律知識(shí)水平。同時(shí)，定期組織陪審員旁聽(tīng)庭審，為他們點(diǎn)評(píng)案件，使陪審員之間進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流。通過(guò)以上渠道逐步杜絕“陪而不審，審而不議”的現(xiàn)象，使陪審制度真正發(fā)揮作用。

（四）健全陪審員監(jiān)督、考核等相關(guān)制度，進(jìn)一步加強(qiáng)人民陪審員隊(duì)伍管理

1、監(jiān)督方面。一方面人民法院同人大、政府共同制定監(jiān)督管理陪審工作的專項(xiàng)制度。對(duì)已被確定為合議庭成員而無(wú)故推脫不參加庭審的人民陪審員給予一定程度的批評(píng)和處罰，同時(shí)對(duì)妨礙陪審工作的單位采取相應(yīng)措施予以約束；另一方面建立一項(xiàng)陪審案件監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)人民陪審員審判案件的監(jiān)督，避免出現(xiàn)錯(cuò)案，以及阻止任何陪審而引發(fā)的陪審腐敗事件。

2、考核方面。各基層法院政治處對(duì)每個(gè)人民陪審員在定期內(nèi)完成的陪審工作進(jìn)行量化、考核，將考核結(jié)果備案。并且在業(yè)務(wù)能力學(xué)習(xí)和審判能力提升方面也要定期進(jìn)行考核，把這些作為對(duì)陪審員進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)，以提高陪審員的工作主動(dòng)性和積極性，提升他們作為陪審員的社會(huì)榮譽(yù)感。

（五）通過(guò)財(cái)政支持，改善人民陪審員待遇，提高其工作積極性。通過(guò)與永定縣人民法院政治處工作人員的面談得知，陪審補(bǔ)貼偏低是影響陪審員積極性的因素之一。據(jù)工作人員出示的一份永定縣人民陪審員工作調(diào)查表統(tǒng)計(jì)，其中有35%的陪審員在意見(jiàn)欄中明確提出提高陪審補(bǔ)貼的建議。長(zhǎng)汀法院在關(guān)于人民陪審員制度實(shí)施情況的匯報(bào)中也提出了積極改善人民陪審員待遇的建議。

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（作者單位：福建巖風(fēng)律師事務(wù)所）