杜瀟芳

根據(jù)不同的規(guī)劃類型和實(shí)施情況，按照“分類處理，區(qū)別對(duì)待，有利實(shí)施，便于操作”的原則，對(duì)規(guī)劃實(shí)施中的各類審批管理行為進(jìn)行分類指導(dǎo)，明確控規(guī)制定和實(shí)施執(zhí)行的工作界面和要求。在規(guī)劃層次上區(qū)分城市正向?qū)嵤┥罨鸵话阏{(diào)整，形成A、B、C三類管理程序，即A類為局部調(diào)整（完全程序）、B類為實(shí)施深化（簡易程序）、C類為規(guī)劃執(zhí)行（項(xiàng)目程序）?！?/p>

0 引言

控制性詳細(xì)規(guī)劃（簡稱“控規(guī)”）在我國規(guī)劃體系中是操作層面的法定規(guī)劃，它將總體規(guī)劃宏觀的發(fā)展要求轉(zhuǎn)化為具體的地塊建設(shè)管理指標(biāo)，使規(guī)劃編制與規(guī)劃管理及城市土地開發(fā)建設(shè)相銜接?？匾?guī)管理不僅要考慮規(guī)劃的權(quán)威性、科學(xué)性，也要考慮從規(guī)劃到實(shí)施的可操作性、適應(yīng)性。按照實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求和推進(jìn)上?！八膫€(gè)率先”、建設(shè)“四個(gè)中心”的總體目標(biāo)，根據(jù)規(guī)劃決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分開和規(guī)劃編制、審批、實(shí)施三分離的總體要求，上海研究建立了一套與現(xiàn)代化國際大都市相適應(yīng)的控規(guī)管理體制、機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)劃的集中管理、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范規(guī)程。在集中統(tǒng)一管理的體制下，結(jié)合規(guī)劃實(shí)施執(zhí)行的情況和特點(diǎn)，從如何提高規(guī)劃的操作性和適應(yīng)性、提高規(guī)劃工作效率出發(fā)，上海對(duì)控規(guī)實(shí)施管理制度和方法進(jìn)行了深化研究。

1 對(duì)上?？匾?guī)實(shí)施管理問題的思考

規(guī)劃管理的對(duì)象是城市這個(gè)復(fù)雜的綜合大系統(tǒng)，涉及城市發(fā)展的功能配置、土地使用、空間布局、交通組織等多方面內(nèi)容，規(guī)劃的實(shí)施又是一個(gè)長期而且具有不確定性的過程，特別是在上海這樣一個(gè)特大型城市，各類城市功能的建設(shè)實(shí)施情況復(fù)雜多變，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速增長的巨大壓力也使城市建設(shè)發(fā)展的不確定性顯得尤為突出，從而對(duì)規(guī)劃管理的適應(yīng)性提出了很高的要求。這種要求體現(xiàn)在，規(guī)劃管理不僅要在規(guī)劃編制中考慮規(guī)劃的操作性，也需要在實(shí)施過程中不斷調(diào)適其與城市發(fā)展之間的相互關(guān)系，產(chǎn)生了各種各樣的規(guī)劃調(diào)整需求。

（1）上海城市發(fā)展和規(guī)劃管理的特點(diǎn)使規(guī)劃實(shí)施中的變化不可避免

城市規(guī)劃是對(duì)城市未來發(fā)展的預(yù)判和引導(dǎo)，未來發(fā)展的不確定性必會(huì)影響整個(gè)規(guī)劃過程，規(guī)劃管理的這種特性決定了規(guī)劃需要針對(duì)城市建設(shè)的情況而不斷調(diào)適，才能不斷發(fā)揮作用?？匾?guī)作為指導(dǎo)城市建設(shè)的法定依據(jù)，直接涉及到城市建設(shè)中各方的利益，一個(gè)規(guī)劃方案的產(chǎn)生和實(shí)施往往是政府意圖、公眾利益、個(gè)體利益等相互平衡協(xié)調(diào)的結(jié)果，也與城市政府和規(guī)劃部門對(duì)實(shí)施的承受和控制能力有關(guān)。從20世紀(jì)90年代以來，上海城市規(guī)劃管理逐步構(gòu)筑了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的體系，在規(guī)劃管理中存在全市整體規(guī)劃、集中管理與各區(qū)縣發(fā)展之間的沖突，特別是在區(qū)縣快速推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意愿下，城市投資和建設(shè)的不確定性帶來了對(duì)控規(guī)的調(diào)整沖擊日趨顯著，變化和調(diào)整顯得無法避免。

（2）規(guī)劃實(shí)施中的變化情況具有量多、面廣、情況復(fù)雜的特點(diǎn)

由于影響規(guī)劃實(shí)施過程的因素多元化，變化和調(diào)整的需求和情況日顯復(fù)雜多樣。首先起因多樣，有城市基礎(chǔ)功能完善和提升的需要，有地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，也有投資、土地、動(dòng)遷拆等各種因素的影響；其次調(diào)整的內(nèi)容多樣，既包括對(duì)城市外部環(huán)境影響較大的控制線、土地性質(zhì)、建筑規(guī)模、建筑高度等要求，也有一些地塊內(nèi)部開發(fā)的建筑密度、綠地率等指標(biāo)；再次這些需求往往與短期內(nèi)的城市發(fā)展重點(diǎn)熱點(diǎn)緊密相關(guān)，如區(qū)縣急于引入的投資項(xiàng)目，政府大力推進(jìn)的保障性住房等民生項(xiàng)目等，因而引發(fā)的社會(huì)關(guān)注程度高，給規(guī)劃管理帶來了更為復(fù)雜而有壓力的外部環(huán)境。

（3）上?？匾?guī)實(shí)施管理操作中主要面臨工作界面不清、調(diào)整類型不分的問題

面對(duì)復(fù)雜的調(diào)整情況，上海規(guī)劃管理部門最迫切需要回答：是否所有規(guī)劃實(shí)施中的變化情況都要納入規(guī)劃調(diào)整范疇，是否所有的規(guī)劃調(diào)整都要經(jīng)歷同樣的程序和環(huán)節(jié)。首先是規(guī)劃階段的控制要求與項(xiàng)目實(shí)施階段的自由裁量之間的界面不清，一些更適合項(xiàng)目層面具體確定的規(guī)劃控制要求，往往需要通過控規(guī)調(diào)整才能完成；其次是對(duì)調(diào)整的類型不能區(qū)別對(duì)待，城市發(fā)展需要的正向要求與一般的市場(chǎng)性調(diào)整意愿需要經(jīng)歷同樣的調(diào)整程序和環(huán)節(jié)。由于上述問題，在快速發(fā)展的背景下，引發(fā)了各方對(duì)調(diào)整時(shí)間長、程序復(fù)雜，不能適應(yīng)快速發(fā)展的種種質(zhì)疑。如何正確處理這些關(guān)系、化解壓力和難題，為不同的實(shí)施情況提供不同的路徑選擇，成為上海提高控規(guī)實(shí)施管理操作性迫切需要解決的問題。

2 國內(nèi)相關(guān)城市的經(jīng)驗(yàn)

在不斷強(qiáng)化控規(guī)法定地位的背景下，如何實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理的操作性，適應(yīng)城市快速發(fā)展的復(fù)雜多變情況，是國內(nèi)各大城市近年來共同面臨的突出問題，近年來各城市相繼提出了一系列新的具有地方特點(diǎn)的編制和管理辦法。這些做法可以歸納到規(guī)劃制定和規(guī)劃執(zhí)行兩個(gè)方面：

一是在規(guī)劃編制中預(yù)留彈性空間。例如北京、成都、濟(jì)南等一些城市，在規(guī)劃內(nèi)容的深度上都采用了分層概念，通過街區(qū)層面和地塊層面控制、大綱圖則和詳細(xì)圖則等方式，在更大范圍內(nèi)允許地塊指標(biāo)的綜合平衡，并設(shè)定不同的調(diào)整程序和權(quán)限要求。

二是為項(xiàng)目操作提供自由裁量空間和操作途徑。以香港為例，除了在法定圖則制定中，賦予各類土地用途以廣泛的適建性等做法外，香港還通過城市規(guī)劃條例規(guī)定了在項(xiàng)目審批許可階段，可以對(duì)法定圖則進(jìn)行A類和B類修訂的操作空間①，并通過城市規(guī)劃委員會(huì)規(guī)劃指引文件明確A類和B類修訂的范疇和要求，其中A類屬于無需申請(qǐng)類，B類授權(quán)由規(guī)劃署長處理②。

3 上?？匾?guī)實(shí)施管理的改進(jìn)思路

“三分規(guī)劃、七分管理”，面對(duì)無法回避而又復(fù)雜的調(diào)整情況，上海規(guī)劃管理部門在探索和實(shí)踐中不斷反思：提高規(guī)劃編制自身科學(xué)性的同時(shí)，如何增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理中的適應(yīng)性。按照“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”的要求，借鑒相關(guān)城市經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)自身發(fā)展的特點(diǎn)和問題，上海提出了控規(guī)管理中“分類處理、分區(qū)管制、分層控制”的總體思路，提高規(guī)劃管理效率，更好地服務(wù)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

針對(duì)規(guī)劃制定工作，重點(diǎn)通過兩方面加強(qiáng)控規(guī)的操作性和適應(yīng)性：在操作規(guī)程上，結(jié)合市和區(qū)縣兩級(jí)政府的工作特點(diǎn)，形成分區(qū)管制；在規(guī)劃內(nèi)容深度上，適應(yīng)不同區(qū)域不同發(fā)展階段的管理要求，進(jìn)行分層控制。

對(duì)于加強(qiáng)控規(guī)實(shí)施管理的適應(yīng)性，重點(diǎn)是在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程的前提下，通過分類處理的方式，提高行政審批效率，適應(yīng)城市快速發(fā)展的各類需求。根據(jù)不同的規(guī)劃類型和實(shí)施情況，按照“分類處理、區(qū)別對(duì)待、有利實(shí)施、便于操作”的原則，對(duì)規(guī)劃實(shí)施中的各類審批管理行為進(jìn)行分類指導(dǎo)，明確控規(guī)制定和實(shí)施執(zhí)行的工作界面和要求。借鑒香港等城市的管理經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)規(guī)劃實(shí)施中的變化，首先在操作執(zhí)行上區(qū)分規(guī)劃層次和項(xiàng)目層面，其次在規(guī)劃層次上區(qū)分城市正向?qū)嵤┥罨鸵话阏{(diào)整，形成A、B、C三類管理程序，即A類為局部調(diào)整（完全程序）、B類為實(shí)施深化（簡易程序）、C類為規(guī)劃執(zhí)行（項(xiàng)目程序）。

4 上?？匾?guī)實(shí)施深化（B類）和規(guī)劃執(zhí)行（C類）制度

按照分類處理的總體思路，對(duì)于一般的規(guī)劃調(diào)整，嚴(yán)格按照完全程序和規(guī)程執(zhí)行，強(qiáng)調(diào)調(diào)整前的規(guī)劃實(shí)施評(píng)估論證，確保規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性。對(duì)于符合規(guī)劃的實(shí)施深化、規(guī)劃執(zhí)行的情況，建立快速通道，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施的適應(yīng)性。

4.1 實(shí)施深化（B類）制度

（1）目的

針對(duì)規(guī)劃層面的調(diào)整，關(guān)鍵是要處理好規(guī)范和效率的關(guān)系。作為法定規(guī)劃，控規(guī)的調(diào)整必然需要一個(gè)規(guī)范、法定的程序和過程，但在目前上海城市功能需要轉(zhuǎn)型提升、城市快速發(fā)展建設(shè)的背景下，如果不能契合城市發(fā)展的核心問題、抓住規(guī)劃管理的重點(diǎn)，往往會(huì)對(duì)控規(guī)的權(quán)威性造成困擾和被動(dòng)。

在匯總分析規(guī)劃調(diào)整的各類情況、區(qū)縣和社會(huì)反映最為突出問題的基礎(chǔ)上，上海規(guī)劃管理部門提出控規(guī)的實(shí)施深化制度，目的是要區(qū)分城市正向?qū)嵤┥罨囊蠛鸵话愕目匾?guī)調(diào)整意愿，在堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)程管理的前提下，對(duì)規(guī)劃調(diào)整的審批規(guī)程進(jìn)行分類指導(dǎo)，使正向調(diào)整的需求能夠得到快速、高效的解決。

（2）范疇界定

根據(jù)規(guī)劃區(qū)位、調(diào)整性質(zhì)、幅度和影響等不同，將控規(guī)的調(diào)整分為A、B兩類，即一般的局部調(diào)整和規(guī)劃的實(shí)施深化。A類局部調(diào)整，走完全程序，嚴(yán)格按照局部調(diào)整管理規(guī)程要求進(jìn)行編制和審批；B類實(shí)施深化，走簡易程序，在局部調(diào)整管理規(guī)程的基礎(chǔ)上，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)適當(dāng)精簡有關(guān)程序環(huán)節(jié)、縮短時(shí)限，提高行政效率，強(qiáng)化操作性。

由于是特殊程序，對(duì)于納入實(shí)施深化的情況有十分清晰明確的定義和界定，包括適用的范圍、內(nèi)容和幅度等。它是指因公共利益引起的，在一定幅度范疇內(nèi)，對(duì)地塊控制要素和指標(biāo)進(jìn)行符合規(guī)劃導(dǎo)向的深化，是基于規(guī)劃的實(shí)施、執(zhí)行和深化完善引起的變化，并且原則上不包括已經(jīng)出讓的經(jīng)營性用地，不涉及歷史文化風(fēng)貌區(qū)等有特殊規(guī)劃管理要求的地區(qū)。實(shí)施深化一般具有三個(gè)特點(diǎn)：一是由于城市總體發(fā)展和公共利益所引起的；二是變化的屬性、方向等符合城市規(guī)劃發(fā)展導(dǎo)向；三是不對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生不利影響，不留后遺癥。

（3）主要內(nèi)容

在上述定義和原則下，實(shí)施深化重點(diǎn)解決三方面問題：一是突出對(duì)城市公共基礎(chǔ)類建設(shè)的支撐，如學(xué)校、醫(yī)院各類公益性公共服務(wù)設(shè)施，道路、交通、市政等各類基礎(chǔ)設(shè)施，綠地、林地等生態(tài)環(huán)境設(shè)施。這類設(shè)施由于自身功能完善所必須的調(diào)整一般可以納入實(shí)施深化的程序。二是關(guān)注民生工程的推進(jìn)實(shí)施，如各類保障性住房項(xiàng)目，在一定條件和范圍內(nèi)可以納入實(shí)施深化情況。三是關(guān)注地區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)，如上海大力扶持的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，同時(shí)為支持地區(qū)發(fā)展，也包括若干經(jīng)區(qū)縣政府認(rèn)定的地區(qū)發(fā)展重大項(xiàng)目，考慮了部分個(gè)案處理的情況。

由于實(shí)施深化的內(nèi)容符合規(guī)劃導(dǎo)向，且一般規(guī)模較小、調(diào)整指標(biāo)也簡單清晰，因此在管理規(guī)程的設(shè)置上，一方面適當(dāng)減少部分規(guī)劃前期研究環(huán)節(jié)，突出若干關(guān)鍵環(huán)節(jié)：嚴(yán)格的認(rèn)定程序，需要經(jīng)過市規(guī)劃管理部門的統(tǒng)一認(rèn)定批復(fù)，避免對(duì)規(guī)劃管理產(chǎn)生面上的沖擊；法定的對(duì)外程序，如規(guī)劃公示等，確保規(guī)劃制定的合法性。另一方面縮短各個(gè)環(huán)節(jié)的辦理時(shí)限，提高審批效率。這樣的規(guī)程設(shè)置，大大縮短規(guī)劃編制和審批時(shí)限，一般的規(guī)劃調(diào)整程序需要半年以上，簡易程序則只需要2-3個(gè)月。

4.2 規(guī)劃執(zhí)行（C類）制度

（1）目的

規(guī)劃管理從制定到實(shí)施，是一個(gè)長期、延續(xù)的過程，在城市建設(shè)中不可能僅僅依靠控規(guī)的制定管得全、管到底。面對(duì)復(fù)雜變化的情況，既要重視規(guī)劃制定中科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊幻?，又要允許實(shí)施管理中的自由裁量一面。對(duì)于不同類型的土地使用功能，規(guī)劃控制的重點(diǎn)有所不同。例如，對(duì)公益性質(zhì)的用地，重點(diǎn)是對(duì)土地用途的控制，對(duì)于發(fā)展規(guī)模在合理的范疇內(nèi)應(yīng)考慮更大的靈活性；而對(duì)商業(yè)開發(fā)性質(zhì)的用地，在土地出讓前對(duì)其土地用途應(yīng)預(yù)留一定的彈性，但應(yīng)嚴(yán)格控制開發(fā)強(qiáng)度等指標(biāo)。對(duì)于不同的規(guī)劃控制指標(biāo)，適合在不同實(shí)施階段予以確定。例如，涉及城市整體功能的指標(biāo)，如用地性質(zhì)、容積率等，需要在規(guī)劃制定時(shí)統(tǒng)籌交通、環(huán)境等各項(xiàng)因素確定，而一些對(duì)于城市外部環(huán)境影響較小的地塊內(nèi)部指標(biāo)，如建筑密度、綠化率等，更適合在項(xiàng)目方案審核階段具體研究落實(shí)。

因此，上海在控規(guī)實(shí)施管理中，要求清晰地界定規(guī)劃制定和實(shí)施執(zhí)行之間的工作界面和重點(diǎn)，主要是規(guī)劃層次還是項(xiàng)目層次。此次上?？匾?guī)管理制度的設(shè)定，通過C類“規(guī)劃執(zhí)行”程序，明確了控規(guī)的控制要求在建設(shè)項(xiàng)目管理階段的彈性操作空間和路徑。

（2）主要內(nèi)容

規(guī)劃執(zhí)行（C類）主要針對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃管理，對(duì)控規(guī)的實(shí)施要求，維持一定彈性和幅度，強(qiáng)化操作性，本質(zhì)上是通過項(xiàng)目程序解決部分規(guī)劃實(shí)施執(zhí)行的問題。重點(diǎn)包括四方面：一是為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃管理留有更大的靈活性，如學(xué)校、醫(yī)院等設(shè)施的擴(kuò)建，又如一些在規(guī)劃層面難以精確落地的交通、市政場(chǎng)站設(shè)施建設(shè)等，如地鐵車站周邊的風(fēng)井和出入口布局。二是解決現(xiàn)狀用地、保留用地的建設(shè)問題，在規(guī)劃編制時(shí)這些地塊的情況難以一一具體研究落實(shí)確定。三是針對(duì)近期上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)問題，在符合規(guī)劃導(dǎo)向、對(duì)周邊無不利影響的產(chǎn)業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)，為產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展建設(shè)提供更大的彈性空間。四是為建筑設(shè)計(jì)預(yù)留更大的發(fā)揮空間，在項(xiàng)目階段結(jié)合方案確定相關(guān)的建筑密度、綠地率等地塊內(nèi)部指標(biāo)要求。

對(duì)于適用程序的設(shè)定，按照規(guī)劃指標(biāo)的執(zhí)行幅度和對(duì)公共和相鄰地塊利益的影響程度大小，細(xì)化分為甲、乙、丙三種適用程序?？傮w而言，執(zhí)行幅度和影響程度越小，程序和環(huán)節(jié)越為簡單，與項(xiàng)目的規(guī)劃審批程序結(jié)合度越高。一些最為簡單也十分常見的情形，如市政設(shè)施因方案設(shè)計(jì)需要對(duì)用地形狀和邊界進(jìn)行微調(diào)，用地面積調(diào)整不超過10%，可以直接通過正常的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃審批程序予以確認(rèn)。如果幅度和程度提高，可以增加必要的專家或?qū)I(yè)部門論證程序，如同樣是市政設(shè)施用地邊界微調(diào)，如果用地面積調(diào)整幅度增加，便可能要通過論證程序。部分功能和指標(biāo)達(dá)到一定的幅度，可能涉及地區(qū)層面需要平衡研究的問題，便需要通過修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制和審批予以確認(rèn)，例如產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的工業(yè)、研發(fā)用地增加容積率和建筑高度，需要依靠具體的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案考慮周邊的交通、功能承載等問題。通過不同的程序環(huán)節(jié)要求的設(shè)定，來保障規(guī)劃執(zhí)行的可控性和合理性。

5 結(jié)語

在上?？匾?guī)實(shí)施深化和規(guī)劃執(zhí)行文件的制定過程中，也存在各種質(zhì)疑的聲音，例如哪些調(diào)整的情況能夠納入這類簡易通道的范疇，一些指標(biāo)調(diào)整幅度的設(shè)定是否合理等等。在質(zhì)疑中也曾出現(xiàn)反復(fù)修改的過程，但我們相信通過控規(guī)實(shí)施制度和方法的探索，能夠提高規(guī)劃管理的效率和水平，更好地為上海城市發(fā)展服務(wù)。從一年多的實(shí)行情況看，通過分類處理的方法，實(shí)施深化（B類）和規(guī)劃執(zhí)行（C類）的做法切實(shí)解決了一批迫切的發(fā)展問題，為上?？匾?guī)管理工作創(chuàng)造了更為寬容、科學(xué)的環(huán)境。在實(shí)踐過程中，將結(jié)合實(shí)施和反饋情況，對(duì)實(shí)施制度的具體內(nèi)容進(jìn)行不斷地完善和優(yōu)化，進(jìn)一步強(qiáng)化科學(xué)性和合理性。

注釋

① 《香港城市規(guī)劃條例》第 16A 條 - 修訂就圖則而批給的許可 - 10/06/2005。

② 香港城市規(guī)劃委員會(huì)規(guī)劃指引（編號(hào)36）：對(duì)核準(zhǔn)發(fā)展計(jì)劃作出A類及B類修訂。

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[4] 香港城市規(guī)劃委員會(huì). 香港城市規(guī)劃委員會(huì)規(guī)劃指引（編號(hào)36）：對(duì)核準(zhǔn)發(fā)展計(jì)劃作出A類及B類修訂[R]. 2005.

[5] 澳門特別行政區(qū)政府城市規(guī)劃內(nèi)部研究小組. 對(duì)構(gòu)建現(xiàn)代化與科學(xué)化的城市規(guī)劃體系的探索（咨詢文本）[R].2008.

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[8] 萬勇. 倡導(dǎo)研究型、協(xié)調(diào)型、引導(dǎo)型規(guī)劃管理方式——關(guān)于上海市中心城區(qū)規(guī)劃管理實(shí)踐的思考[J]. 上海城市規(guī)劃，.2009（3）：1-3.