汪 沖

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院,江蘇 南京 210046)

一、問題的提出

由于土地資源具有稀缺性和不可流動(dòng)性特征,通過土地使用制度、土地征用制度和土地儲(chǔ)備制度,地方政府壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)。土地出讓收益構(gòu)成了地方財(cái)政收入的重要來源,地方政府具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)催生土地的高價(jià)出讓,并利用土地征用和轉(zhuǎn)讓所創(chuàng)造的巨額收益以支持財(cái)政開支和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

現(xiàn)行土地供應(yīng)是在土地利用總體規(guī)劃所確定的規(guī)模范圍以內(nèi),由國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府批準(zhǔn)進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用,簡(jiǎn)言之,中央和省級(jí)政府管“批”,城市級(jí)政府管“供”。各城市政府作為土地管理中的直接職能主體和轄區(qū)內(nèi)的唯一供應(yīng)主體,形成了由數(shù)百個(gè)“寡頭廠商”組成的,但又受到土地利用規(guī)劃約束和上級(jí)政府高度管制的古諾壟斷市場(chǎng)。伴隨土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)張,一個(gè)現(xiàn)象越來越凸顯,近年來的土地實(shí)際供應(yīng)面積明顯低于土地征收面積,而土地征收面積又始終低于批準(zhǔn)用地面積,國(guó)有土地供應(yīng)出讓中存在明顯的“批而未供”現(xiàn)象(見圖1)。

土地供應(yīng)意味著巨額財(cái)政收益,為什么已獲批復(fù)的土地供應(yīng)計(jì)劃會(huì)被“閑置”?僅僅是因?yàn)橥恋毓?yīng)過程存在時(shí)滯嗎?一個(gè)合理的解釋是“批而未供”是轄區(qū)政府有意為之的特殊行為,個(gè)別研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)地方政府會(huì)控制市場(chǎng)供應(yīng)量以獲得更高的土地出讓收益。本文的設(shè)想是地方政府的策略行為不僅涉及供應(yīng)出讓的壟斷利潤(rùn),也涉及到通過各種融資平臺(tái)展開的土地信貸融資問題。國(guó)有土地供應(yīng)過程中,首先需要通過征用、收回、收購、置換等方式征收土地,還需經(jīng)過土地開發(fā),最后或是出讓,或是轉(zhuǎn)入土地儲(chǔ)備。對(duì)于普遍缺乏財(cái)政資金的轄區(qū)政府而言,直接出讓固然是一個(gè)重要的財(cái)政融資手段,但是,通過地方融資平臺(tái),將儲(chǔ)備土地以入股、擔(dān)保、租賃、抵押等方式直接獲得金融機(jī)構(gòu)信貸,不僅是一個(gè)有效的融資手段,而且更為快捷、便利。也許這才是解釋現(xiàn)實(shí)中同時(shí)存在國(guó)有土地“批而未供”、“未報(bào)即用”和“粗放濫用”現(xiàn)象的一個(gè)重要原因。

圖1 國(guó)有土地一級(jí)供應(yīng)中的“批而未供”現(xiàn)象

二、理論分析

從理論上說,地方政府在國(guó)有土地供應(yīng)出讓過程中的策略互動(dòng)影響有如下幾種形成機(jī)制:(1)“外溢效應(yīng)”。外溢效應(yīng)主要發(fā)生在地理相鄰的轄區(qū)之間,即國(guó)有土地出讓雖然分隔在各個(gè)城市,但是某一轄區(qū)的土地市場(chǎng)價(jià)值會(huì)受到相鄰轄區(qū)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)所產(chǎn)生的正的外部性影響,比如土地開發(fā)、土地建設(shè)、交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施等,又或者承擔(dān)了相鄰轄區(qū)公共服務(wù)的額外成本,由此導(dǎo)致轄區(qū)之間的土地開發(fā)利用產(chǎn)生了相互影響。(2)“示范效應(yīng)”。由錦標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)理論和官員晉升激勵(lì)所推動(dòng)的“自上而下的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”理論可以推論,受到政府層級(jí)間,以及政府與社會(huì)公眾之間的信息不對(duì)稱、居民偏好差異和轄區(qū)特征的影響,如果地方政府之間可以互相觀察、模仿其他轄區(qū)的土地供應(yīng)行為,特別是土地供應(yīng)量情況,那么,同一行政區(qū)劃下的各個(gè)相鄰轄區(qū)政府可能會(huì)為了國(guó)有土地出讓權(quán)利展開一種競(jìng)爭(zhēng),以獲得相對(duì)更高的份額和土地財(cái)政收益。(3)財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)。即各轄區(qū)通過制定差異化的土地稅收或公共支出政策,吸引勞動(dòng)和資本的流入,轄區(qū)政府根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)局面調(diào)整自身的財(cái)政和土地政策。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越是接近的轄區(qū)之間產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)和攀比的可能性越大(盧洪友,2009)。

本文關(guān)注的是城市政府在國(guó)有土地一級(jí)供應(yīng)過程中為了爭(zhēng)奪土地出讓權(quán)利而產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng),這是一種面向上級(jí)政府展開的競(jìng)爭(zhēng)。城市政府的國(guó)有土地一級(jí)供應(yīng)具有鮮明的壟斷性,具有古諾壟斷的產(chǎn)量競(jìng)爭(zhēng)特征。但是,這種壟斷又受到高度管制,突出體現(xiàn)為土地總體利用規(guī)劃的限制,需要經(jīng)過中央和省級(jí)人民政府的審批才能得以實(shí)現(xiàn)。

標(biāo)準(zhǔn)的古諾理論假設(shè)每個(gè)“寡頭廠商”(地方政府)的決定只會(huì)涉及他們自己的產(chǎn)出,他們獨(dú)立(即“同時(shí)”)選擇各自的產(chǎn)量。就國(guó)有土地供應(yīng)來看,這一理論存在兩方面的局限:一是忽略了地方政府之間的策略互動(dòng)影響。在總量限定和審批制條件下,競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手(鄰居)產(chǎn)量水平的提高,即意味著本地供應(yīng)計(jì)劃的削減和土地收益的減少,土地出讓收益不僅受到自身土地供應(yīng)水平的影響,也會(huì)受到競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手(鄰居)的影響,由于土地供應(yīng)計(jì)劃意味著巨額財(cái)政收益,城市政府無疑會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)奪土地供應(yīng)計(jì)劃的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。二是忽略了這種策略互動(dòng)影響中的重復(fù)博弈性質(zhì)所蘊(yùn)含的優(yōu)化調(diào)整意義。如果地方政府之間圍繞國(guó)有土地供應(yīng)中存在顯著的策略互動(dòng)影響,那么,這種處于無限期界限的重復(fù)博弈格局就具有了重要的政策意義。由“聲譽(yù)理論”可知,重復(fù)博弈的子博弈完美均衡中,有望通過實(shí)施“財(cái)政調(diào)整—產(chǎn)量控制”組合以合作實(shí)現(xiàn)優(yōu)化土地供應(yīng)目標(biāo)。

為說明這一問題,定義xm為能夠?qū)崿F(xiàn)既定目標(biāo)時(shí)地方政府應(yīng)遵守的產(chǎn)量,即:

“胡蘿卜加大棒”式策略(Abreu,1986)中的核心問題是界定特定的產(chǎn)量水平xΔ,這一產(chǎn)量水平所對(duì)應(yīng)的產(chǎn)量組合xΔ≡(xΔ,xΔ,…,xΔ)將會(huì)給所有地方政府造成足夠大成本。這樣,對(duì)于每一地方政府i=1,2,…,n,策略的子博弈完美博弈條件為:一方面,通過偏離xm得到的利潤(rùn)不能超過面臨懲罰時(shí)的利潤(rùn);另一方面,如果博弈進(jìn)入了一個(gè)懲罰階段,所有地方政府愿意承擔(dān)預(yù)定的懲罰,并回歸xm產(chǎn)量水平。

上述策略是在無限期的博弈格局下,通過一種威懾和懲罰性質(zhì)的機(jī)制來維持針對(duì)xm的合作行為,從而形成一個(gè)無限期的合作路徑。沿著這一路徑,每一寡頭在每一階段t生產(chǎn)xm并得到πm,否則就必須面對(duì)懲罰xΔ。這一懲罰應(yīng)較為“激勵(lì)”,具有較強(qiáng)的威懾能力,只需要一期就可以使得地方政府回歸合作,從而具有很好的策略可行性。

這樣,能否通過“胡蘿卜加大棒”式的財(cái)政調(diào)整機(jī)制以督促轄區(qū)政府實(shí)施目標(biāo)產(chǎn)量(如實(shí)施耕地資源保護(hù),或者是保障民生工程),首先需要實(shí)證檢驗(yàn)中國(guó)當(dāng)前的國(guó)有土地供應(yīng)中是否存在城市轄區(qū)間的策略互動(dòng)影響?然后,進(jìn)一步考察這種策略互動(dòng)影響下的土地供應(yīng)份額與壟斷利潤(rùn)之間的關(guān)聯(lián),特別是準(zhǔn)確、完整地度量城市政府土地供應(yīng)的全部潛在收益,此作為設(shè)計(jì)更高懲罰標(biāo)準(zhǔn)的基準(zhǔn),這是決定威懾與懲罰機(jī)制有效與否的核心要素。

三、計(jì)量模型與方法

首先通過下述單方程空間計(jì)量模型以考察城市土地供應(yīng)份額和壟斷利潤(rùn)之間的關(guān)系:

其中,被解釋變量Y是各城市的土地出讓純收益,即成交價(jià)款扣除政府取得的土地成本(包括征地拆遷等費(fèi)用)和土地開發(fā)成本(土地整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等)后的余額。X為k個(gè)解釋變量構(gòu)成的n×k階矩陣,包括內(nèi)生解釋變量、外生(控制)變量、空間滯后內(nèi)生解釋變量矩陣。IT?W表示克羅內(nèi)克乘積,IT是T維的單位矩陣,(IT?W)Y和(IT?W)X分別表示空間滯后的因變量和自變量,其反映轄區(qū)間的土地供應(yīng)行為及各種影響因素之間的因果關(guān)系?？臻g加權(quán)矩陣用于界定各種形式的轄區(qū)間“相鄰”程度,按照282個(gè)城市的經(jīng)緯度數(shù)據(jù)構(gòu)造了地理空間權(quán)重矩陣以反映城市間的地理位置臨近性。ρ和β是待估參數(shù)向量,u是隨機(jī)誤差項(xiàng)。

同時(shí),為了驗(yàn)證城市政府具有直接土地供應(yīng)出讓和土地信貸融資多重行為特征,在方程(1)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加入了信貸方程,展開聯(lián)立方程回歸。

(2)式中,被解釋變量Z解表示城市金融信貸規(guī)模,α是待估參數(shù)向量,ε是隨機(jī)誤差項(xiàng)。在解釋變量中,兩個(gè)方程中都包含內(nèi)生變量土地市場(chǎng)份額,其他的內(nèi)生(或前定)變量包括工業(yè)化稟賦、城市化水平、房地產(chǎn)投資、資本集聚程度、城市地價(jià)和工資水平。外生變量包括人口密度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政壓力、外商投資水平和耕地資源保護(hù)壓力。主要變量的含義、構(gòu)造和描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果詳見表1。

表1 主要回歸變量的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果(觀測(cè)值=1692)

在回歸方法上,為了解決上述模型的內(nèi)生性偏誤,本文使用了工具變量法。潛在的工具變量包括模型中內(nèi)生變量的空間加權(quán)項(xiàng)及其時(shí)間滯后項(xiàng),并按照相關(guān)性(包括弱識(shí)別和識(shí)別不足檢驗(yàn))、有效性、冗余度和穩(wěn)健性幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行優(yōu)化,以確定最終的工具變量集①。對(duì)于單方程模型,采用兩步系統(tǒng)廣義矩(sys-GMM)這一動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)方法(DPD)(Arellano和Bover,1995;Blundell和Bond,1998),這一方法特別適用于本研究的樣本數(shù)據(jù)類型,其結(jié)合了差分方程和水平方程,使用一組滯后的解釋變量及其空間加權(quán)項(xiàng)作為工具變量。而對(duì)于聯(lián)立方程模型,則使用空間工具變量三階段最小二乘法進(jìn)行回歸。

數(shù)據(jù)來源于2003-2008年《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。全國(guó)地級(jí)及以上級(jí)別的城市的經(jīng)度與維度數(shù)據(jù)來自Yu(2009)的采集與整理。剔除缺失嚴(yán)重的樣本之后,共計(jì)282個(gè)城市,1692個(gè)觀測(cè)值數(shù)。

四、實(shí)證結(jié)果與分析

表2顯示了空間地理權(quán)重矩陣下土地壟斷利潤(rùn)的單方程空間模型sys-GMM估計(jì)結(jié)果。模型的總體情況良好。所有模型的自回歸檢驗(yàn)結(jié)果證實(shí)了模型能拒絕不存在顯著的一階殘差序列相關(guān)性,但不能接受二階相關(guān),這預(yù)示著動(dòng)態(tài)GMM估計(jì)方法的適宜性。過度識(shí)別檢驗(yàn)分別報(bào)告了每個(gè)模型下的薩甘和海賽檢驗(yàn)的卡方統(tǒng)計(jì)值,外生性檢驗(yàn)(GMM)和(IV)分別報(bào)告了針對(duì)廣義矩和工具變量的卡方檢驗(yàn)的P值結(jié)果,檢驗(yàn)結(jié)果表明不能拒絕工具變量的外生性假設(shè)。

從表2的回歸結(jié)果來看,土地壟斷利潤(rùn)的滯后一期值具有顯著的解釋能力,這說明城市土地出讓的壟斷利潤(rùn)受到歷史時(shí)期水平顯著為正的影響,不僅如此,土地壟斷利潤(rùn)具有顯著的空間相依性,在所有的回歸模型中,土地壟斷利潤(rùn)的空間滯后項(xiàng)的估計(jì)結(jié)果都非常穩(wěn)健和顯著,這證明了轄區(qū)間土地供應(yīng)利潤(rùn)存在明顯的策略互動(dòng)影響。

解釋變量中的土地市場(chǎng)份額變量則進(jìn)一步說明了城市之間圍繞土地出讓份額的“爭(zhēng)奪”是一個(gè)典型的策略互動(dòng)形成機(jī)制。本地在總體土地供應(yīng)中的份額(相對(duì)比重)上升1個(gè)百分點(diǎn),將會(huì)使得本地土地出讓利潤(rùn)上升0.389(模型(1))。模型(2)回歸結(jié)果中,土地市場(chǎng)份額一階時(shí)間滯后項(xiàng)的系數(shù)估計(jì)值結(jié)果為0.254,并在5%水平上顯著(模型(2)),這說明土地市場(chǎng)份額的滯后一期值也能對(duì)當(dāng)期的土地壟斷利潤(rùn)產(chǎn)生積極影響,往年的土地出讓份額上升所產(chǎn)生的土地收益還會(huì)延續(xù)到未來年度。而模型(3)則是進(jìn)一步從鄰居和本地兩個(gè)角度同時(shí)來考察土地份額的影響。估計(jì)結(jié)果表明,盡管當(dāng)期的土地市場(chǎng)份額的空間加權(quán)項(xiàng)系數(shù)估計(jì)值為正(0.569),但是其效應(yīng)和顯著性程度遠(yuǎn)低于空間加權(quán)項(xiàng)的一階時(shí)期滯后值所具有的負(fù)的影響(-0.936),這說明,從凈效應(yīng)角度來看,“鄰居”們的土地出讓市場(chǎng)份額越高,則本地的土地出讓純收益水平會(huì)越低,這與模型(1)本地相對(duì)市場(chǎng)份額上升將會(huì)帶來更多壟斷利潤(rùn)的結(jié)論是一致的。因此,在現(xiàn)行土地管理框架下,圍繞土地出讓權(quán)的爭(zhēng)奪,城市政府之間已經(jīng)產(chǎn)生了一種策略替代式的互動(dòng)影響。

表2 土地出讓純收益單方程空間模型估計(jì)結(jié)果

表3報(bào)告了聯(lián)立方程空間計(jì)量模型回歸結(jié)果,聯(lián)立方程(1)中土地市場(chǎng)份額變量的系數(shù)估計(jì)值顯著為正,土地出讓純收益的空間加權(quán)項(xiàng)系數(shù)估計(jì)值為0.670,并在1%水平顯著。與單方程回歸結(jié)果一致,依然可以證明土地市場(chǎng)份額是影響城市土地出讓純收益的重要因素,以及圍繞土地出讓純收益的轄區(qū)間策略互動(dòng)影響。除此之外,還可以發(fā)現(xiàn)土地市場(chǎng)份額也是影響金融機(jī)構(gòu)貸款規(guī)模的顯著因素。聯(lián)立方程(2)中的土地市場(chǎng)份額系數(shù)估計(jì)值表明,本地在土地市場(chǎng)份額中的比重上升一個(gè)百分點(diǎn),將會(huì)使得本地的金融機(jī)構(gòu)貸款規(guī)模增加0.508個(gè)百分點(diǎn)。這就說明,一方面,城市政府會(huì)面向上級(jí)政府展開土地供應(yīng)計(jì)劃的爭(zhēng)奪,以期獲得更大的土地市場(chǎng)份額;另一方面,對(duì)于獲批的土地供應(yīng)計(jì)劃,城市政府既會(huì)通過直接出讓獲得壟斷利潤(rùn),也會(huì)相機(jī)展開土地信貸融資,二者都是典型的城市政府土地財(cái)政行為,這就驗(yàn)證了本文所提出的“土地信貸融資”假說。

表3 聯(lián)立方程空間模型估計(jì)結(jié)果

比較表2和表3的回歸結(jié)果,可以發(fā)現(xiàn),表3中土地供應(yīng)的相對(duì)市場(chǎng)份額變量的系數(shù)估計(jì)值為0.642,遠(yuǎn)高于單方程回歸結(jié)果中的0.389。究其原因,無疑是由于單方程回歸中忽略土地信貸融資問題所致。由于中央和省級(jí)的土地供應(yīng)審批僅僅是一種事先性質(zhì)的控制,地方政府面對(duì)現(xiàn)有的土地供應(yīng)指標(biāo),既可以選擇直接出讓,又可以在“批而未供”的過程中,通過土地信貸以獲得融資。由于這部分資金價(jià)值并沒有體現(xiàn)在土地出讓純收益之中,因此,以土地出讓純收益為被解釋變量的單方程就會(huì)低估土地相對(duì)份額的“市場(chǎng)價(jià)值”。只有在土地供應(yīng)中通過聯(lián)立方程體系同時(shí)考慮土地信貸融資和土地出讓收益,即通盤考慮城市政府的策略行為和潛在“收益”,才能準(zhǔn)確界定由土地供應(yīng)出讓份額所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,并為建立有激勵(lì)作用的財(cái)政約束機(jī)制奠定科學(xué)依據(jù)。

五、結(jié)論與政策

本文證明了城市政府間圍繞土地出讓權(quán)的策略互動(dòng)影響是一個(gè)影響土地出讓利潤(rùn)的重要因素,“鄰居們”的相對(duì)市場(chǎng)份額上升,或者說本地的相對(duì)市場(chǎng)份額下降,將會(huì)對(duì)本地的土地出讓利潤(rùn)產(chǎn)生顯著地負(fù)面影響。城市政府會(huì)競(jìng)相通過種種策略手段,突破國(guó)有土地利用規(guī)劃的限制和上級(jí)政府的管制,爭(zhēng)奪國(guó)有土地供應(yīng)出讓中的更大市場(chǎng)份額和更有利位置。

在爭(zhēng)奪土地供應(yīng)計(jì)劃的同時(shí),城市政府還具有多樣化的土地財(cái)政策略行為,包括直接出讓以獲得壟斷利潤(rùn),以及通過土地信貸獲得相應(yīng)融資。如果不同時(shí)考慮這種聯(lián)立性質(zhì),將會(huì)低估土地市場(chǎng)份額與壟斷利潤(rùn)之間的數(shù)量關(guān)系,本文基于聯(lián)立方程的空間計(jì)量模型回歸結(jié)果顯示,土地市場(chǎng)份額上升一個(gè)百分點(diǎn),將會(huì)使得壟斷利潤(rùn)上升0.642個(gè)百分點(diǎn),根據(jù)城市的壟斷利潤(rùn)水平,可以度量國(guó)有土地供應(yīng)出讓份額所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

因此,政策思路上可以將政府間土地出讓純收益或土地出讓金收入的分成比例作為調(diào)控手段,根據(jù)國(guó)有土地利用總體規(guī)劃或者是各種宏觀政策(如保障房安居工程用地,或國(guó)有土地“存量挖潛”和新增用地比例)確立“目標(biāo)產(chǎn)量”,并以土地相對(duì)份額的市場(chǎng)價(jià)值為基準(zhǔn)評(píng)估目標(biāo)產(chǎn)量的潛在市場(chǎng)價(jià)值,并依此設(shè)計(jì)一個(gè)更高的懲罰性上解標(biāo)準(zhǔn),這樣,目標(biāo)產(chǎn)量、實(shí)際收益和懲罰三者相結(jié)合,構(gòu)成“胡蘿卜加大棒”式策略選擇空間,以建立一種激勵(lì)約束地方政府改善土地供應(yīng)的財(cái)政調(diào)整機(jī)制。

注釋:

①限于篇幅,單方程和聯(lián)立方程工具變量檢驗(yàn)結(jié)果未列出,備索。

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