陜西省審計學(xué)會課題組

一、我國地方政府性債務(wù)成因分析

(一)地方各級政府財力不足，是政府性債務(wù)形成和債務(wù)規(guī)模增長過快的主要原因。從地方各級政府財力情況看，大部分地方政府本級財政基本上是“保吃飯、保運轉(zhuǎn)”財政，預(yù)算可用于支持經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展方面的資金非常有限，絕大部分市縣級財政支出主要依賴于上級財政的轉(zhuǎn)移支付，對上級補助的依賴度較高；本級可支配財力中用于人員、社會保障類補助支出的比重較高，財政回旋余地極為有限。在“保吃飯、保運轉(zhuǎn)”難以為繼的情況下，民生工程、重點項目投資等確保地方經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展等方面增支需求進一步擴大，地方財政支出缺口呈逐年擴大趨勢。在此情況下，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只能依靠舉債融資進行，舉債謀發(fā)展也就成為地方政府的無奈之舉。

(二)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，欠賬較多，改善基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境對資金投入需求很大，在地方政府財力難以保障的情況下，舉債成為建設(shè)資金來源的首選。多年來，我國各級地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生項目等方面的投入欠賬較多，在改善投資環(huán)境，加快地方經(jīng)濟發(fā)展的背景下，迅速提升和改造基礎(chǔ)設(shè)施客觀上需要大量資金投入。從西部s省市縣兩級政府1997年以來政府性債務(wù)資金投向看，舉借的債務(wù)有841.90億元投向了市政、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，占舉借債務(wù)總額的57.84％。在較為強烈的城市內(nèi)部發(fā)展需求刺激下，面對有限的地方財力，依靠銀行貸款等方式籌集債務(wù)資金搞建設(shè)成為首要選擇，同時部分建設(shè)項目由于財政性資金配套不能足額到位、市場變化和建筑材料漲價等因素影響，建設(shè)項目普遍超預(yù)算投資，又形成了大量的工程拖欠債務(wù)，西部s省，市縣兩級政府投資項目累計形成的拖欠債務(wù)截至2010年末達190.52億元。

(三)為應(yīng)對金融危機，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長，是地方政府債務(wù)迅速增長的直接誘因。1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，為應(yīng)對金融危機，保持經(jīng)濟平穩(wěn)增長，各級政府啟動了一大批投資項目，由此對建設(shè)資金需求迅速增長，特別是2008年全球金融危機爆發(fā)后，為應(yīng)對全球金融危機影響，中央實施了積極的財政政策和貨幣政策，出臺了新增4萬億元投資刺激內(nèi)需政策，2009年中央銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，鼓勵金融機構(gòu)信貸資金多渠道、多種方式支持地方經(jīng)濟發(fā)展，由此引發(fā)了新一輪的地方政府投資沖動，據(jù)各地方政府網(wǎng)站公布的信息，共有18個省、市公布2009-20lo年的投資計劃，投資總規(guī)模超過25萬億元。在此背景下地方各級政府為保持經(jīng)濟平穩(wěn)增長，落實中央擴大內(nèi)需和促進經(jīng)濟增長的十條措施，紛紛加大與各金融機構(gòu)合作力度，由此導(dǎo)致近幾年地方政府銀行貸款形成的債務(wù)迅猛增長。

(四)制度建設(shè)滯后，體制機制、債務(wù)管理和風(fēng)險防范等方面制度不完善是造成地方性政府債務(wù)不斷增長的深層次原因之一。1994年我國實施了分稅制改革，但是這一體制并沒有財力與事權(quán)相匹配問題，這成為地方政府負債的財政誘因。根據(jù)國務(wù)院研究中心的研究報告顯示，中央與地方的事權(quán)劃分：1994-2002年期間中央財權(quán)平均為52％，地方財權(quán)平均為48％，中央事權(quán)平均為30％、地方事權(quán)平均70％，地方政府事權(quán)明顯大于財權(quán)。如西部s省Y市2010年財政總收入400億，元，其中地方財政收入為125.5億元，僅占財政總收入31.37％，地方政府特別是省以下各級政府財力薄弱，但承擔(dān)的事務(wù)性支出多，雖然中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付也在不斷增加，但制度尚不完善，地方財政在財力安排上缺乏主動性和前瞻性，加之不可預(yù)知因素較多，地方財政在理財過程中存在一定的盲目性，難以在一定范圍實現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧，這也是地方債務(wù)形成的重要的體制性原因。另外，長期以來，我國涉及地方政府性債務(wù)方面的法律主要有《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》，但從地方政府財政預(yù)算管理實際情況看，尚有大量財政收支未納入預(yù)算內(nèi)管理，而地方政府性債務(wù)完全游離于預(yù)算管理之外，使得預(yù)算法的有關(guān)規(guī)定無從約束；擔(dān)保法雖然明令禁止同家機關(guān)不得作為保證人，但在實踐中缺乏法律約束，如果地方政府或部門違規(guī)擔(dān)保后，擔(dān)保責(zé)任依然難以解除，由此導(dǎo)致一些金融機構(gòu)反而更多的依賴于政府保證或承諾，這就為近幾年政府融資平臺公司替政府舉借債務(wù)埋下了伏筆。在此大的法律背景下，由于缺乏法律約束，地方政府對債務(wù)問題缺乏足夠的認識，為了經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，通過多種渠道籌措發(fā)展資金，使得地方政府性債務(wù)急劇增長。

(五)部分金融機構(gòu)以政府投資項目為依托，盲目依賴地方政府信用，放松信貸審查，對地方政府舉債起到了推波助瀾的作用。隨著我國經(jīng)濟社會持續(xù)高速發(fā)展，金融業(yè)發(fā)展迅速，金融機構(gòu)市場主體不斷增多，市場競爭也在不斷加劇，為了爭奪市場，金融機構(gòu)紛紛加大與各級地方政府合作力度，以政府信用為依托，拓展自我發(fā)展領(lǐng)域，不但加大對政府投資重大項目的信貸支持力度，有些機構(gòu)甚至幫助地方政府組建融資平臺公司進行融資，在過度依賴政府觀念驅(qū)使和自身利益驅(qū)動下，各商業(yè)銀行尤其是新興股份制銀行出于贏利和競爭的壓力，直接利用地方政府已有的平臺或與政府合作另建平臺，搶占市場，刺激了政府融資平臺負債的沖動，助長了地方政府性債務(wù)的迅猛增長。

(六)不合理的考核機制，也是促使地方政府債務(wù)增長較快的一個原因。長期以來，各級政府將國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率、財政收入增長率等經(jīng)濟指標(biāo)作為考核下級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部政績的主要指標(biāo)，而對債務(wù)率、債務(wù)增長率、債務(wù)清償率等風(fēng)險指標(biāo)尚未完全納入考核體系，同時在目前“政府投資主導(dǎo)型”的經(jīng)濟增長模式下，一些地方政府為了謀求和保證任期內(nèi)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展之考核要求，以國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入增長等數(shù)量指標(biāo)作為主要行政目標(biāo)，較少考慮經(jīng)濟增長的質(zhì)量和成本。在各級地方政府取得的高增長數(shù)字背后，往往積累了大量的債務(wù)，但這些債務(wù)的規(guī)模、使用、償還均未被納入考核內(nèi)容，致使地方把借債上項目、爭取上級轉(zhuǎn)貸資金作為政績，超前建設(shè)、過度投資、重借輕還、行為短期化等現(xiàn)象，也是導(dǎo)致地方政府債務(wù)增長較快的原因。

二、我國地方政府性債務(wù)的對策研究

(一)盡快建立和完善政府性債務(wù)管理的制度立法，強化制度約束機制，加強對地方政府性債務(wù)的監(jiān)督檢查。一方面，從制度和法律角度，承認地方政府舉債的法律地位，允許地方政府適度舉債。鑒于目前地方政府性債務(wù)問題已經(jīng)成為一個現(xiàn)實問題，同時地方政府融資舉債發(fā)展也是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中必不可少的有效措施之一，有關(guān)部門應(yīng)盡快修改《預(yù)算法》及《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，給予地方政府適度舉債的法律地位，借鑒日本等西方國家的管理經(jīng)驗，實行上級政府嚴格控制下級政府債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險控制辦法等，建立和完善政府性債務(wù)償債準(zhǔn)備金制度和科學(xué)有效的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及控制機制。另一方面，針對當(dāng)前我國地方政府債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜、各類隱形債務(wù)及或

有債務(wù)大量存在，政府債務(wù)信息透明度較低，大部分沒有接受地方人大、政府、財政的監(jiān)督等實際情況，各級要發(fā)揮人大、財政、審計、監(jiān)察以及社會監(jiān)督功能，將政府性債務(wù)問題納入各級監(jiān)督部門的日常工作中，制定完善的監(jiān)督檢查制度，將政府債務(wù)納入對各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)的考核體系，納入對政府績效考核體系，強化外部約束機制，有效控制地方政府盲目舉債和超前建設(shè)行為。

(二)加快推進財稅體制改革，完善政府間財政關(guān)系是控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的基礎(chǔ)。當(dāng)前地方政府財政支出責(zé)任與財力的不匹配是導(dǎo)致地方政府舉債的體制性因素。為減輕地方政府財政收支壓力，迫切需要進一步加快財稅體制改革，適當(dāng)上移部分事權(quán)和支出責(zé)任，確保地方政府在減輕支出責(zé)任的同時，擁有更穩(wěn)定的收入來源，平衡財政收支差距。一是適當(dāng)上移教育、衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)的事權(quán)和支出責(zé)任到省級政府或中央財政，合理調(diào)配各級政府間事權(quán)和支出責(zé)任，以便從體制上減輕地方政府尤其是市縣級政府的財政支出負擔(dān)，構(gòu)建事權(quán)與財力相匹配的財政體制。二是加快現(xiàn)行稅收體制改革，為地方政府提供穩(wěn)定的償債資金來源。加大地方政府在現(xiàn)有稅收中的分成比例，同時加快流轉(zhuǎn)稅、所得稅的改革，給予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)限，適時完善并開征物業(yè)稅，推進房地產(chǎn)稅制改革，增加對房屋持有環(huán)節(jié)的稅負，為地方政府償還債務(wù)提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

(三)建立完善的償債準(zhǔn)備金制度，多渠道歸集償債資金來源。對政府負有償還責(zé)任的債務(wù)，地方政府應(yīng)每年從地方財政年度預(yù)算、收支結(jié)余及項目收益、債務(wù)收入中提取一定比例的償債資金，建立償債準(zhǔn)備金，以確保按時還本付息。同時，可以允許償債基金參與臨時資金周轉(zhuǎn)，并按照規(guī)定使用，及時回補，以保證還貸準(zhǔn)備金的完整和不斷增值。對政府擔(dān)保債務(wù)及其他相關(guān)債務(wù)，用于有收益的項目以及企業(yè)扶持發(fā)展性項目的，政府必須要求并督促項目單位和相關(guān)企業(yè)每年安排一定的償債準(zhǔn)備金，并納入財政統(tǒng)一的準(zhǔn)備金專戶，防止政府擔(dān)保債務(wù)向政府負有償還責(zé)任債務(wù)的轉(zhuǎn)化。

(四)加強對存量債務(wù)的管理，積極化解債務(wù)風(fēng)險。一是要摸清債務(wù)底數(shù)，摸清債務(wù)總量和類別結(jié)構(gòu)，分清還款責(zé)任，在與各地財力比較的基礎(chǔ)上初步確定債務(wù)總體風(fēng)險大??；分清地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，掌握各種類型債務(wù)的特點及成因，以確認償債風(fēng)險，劃分層次、區(qū)別對待，有針對性地研究制訂相應(yīng)化解措施，對政府負有償還責(zé)任的債務(wù)，針對債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、債權(quán)人結(jié)構(gòu)，制定總體規(guī)劃，多渠道落實償債資金來源。。二是要管理好存量債務(wù)。要加強對債務(wù)資金使用的管理和檢查監(jiān)督，防止債務(wù)資金長期閑置，對債務(wù)資金滯撥、閑置的項目，要認真查找原因，盡快投入使用，提高債務(wù)資金使用效率，防止債務(wù)資金使用過程中的損失浪費行為。三是要明確償債主體和償債責(zé)任，對政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)及其他相關(guān)債務(wù)，要堅持誰借、誰用、誰還的原則，對于有經(jīng)營收入的項目和單位，要通過加強管理，增強項目自身的經(jīng)營能力和水平，提高債務(wù)資金效益，有效防止償債責(zé)任向政府轉(zhuǎn)移。四是針對部分縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力不足。償債壓力大，地方財力困難的實際情況，考慮到債務(wù)形成的歷史原因，上級財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)適當(dāng)考慮給予償債方面的扶持。

(五)嚴格控制增量債務(wù)，建立完善的債務(wù)風(fēng)險控制和預(yù)警機制。制定科學(xué)而又符合國情的債務(wù)率、償債率、債務(wù)增長率、逾期債務(wù)率、借新還舊率等債務(wù)控制指標(biāo)，實行嚴格的指標(biāo)控制。嚴格的項目審批制度，完善投資項目管理，政府投資項目資金安排必須與財政部門建立動態(tài)聯(lián)系，量力而行，杜絕拖欠債務(wù)的被動產(chǎn)生。同時改進現(xiàn)行中央政府投資項目對地方政府配套投資的要求，項目配套需求應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)刎斄蛥^(qū)域差異的具體情況適當(dāng)要求，減少地方政府性債務(wù)的被動增長。另外，還應(yīng)進一步規(guī)范地方政府的投資行為和擔(dān)保行為，實行嚴格的債務(wù)投資決策機制，將投資效率納入地方政府政績考核范圍，抑制地方政府固定資產(chǎn)投資規(guī)模的過度增長，加強對違規(guī)決策投資和擔(dān)保的責(zé)任追究。

(六)目前對地方政府性債務(wù)的清理和規(guī)范，以及資金來源于債務(wù)資金的投資項目清理，要逐步到位，防止搞“急剎車”。中央政府以及信貸政策的調(diào)整與管控，要在摸清地方政府債務(wù)底數(shù)、分清債務(wù)結(jié)構(gòu)和用途等基礎(chǔ)上，針對東中西部不同地區(qū)、不同項目，區(qū)別對待，有保有壓，逐步管控到位，防止“急剎車”造成不必要的社會資源損失浪費，進而防止國民經(jīng)濟發(fā)展的大起大落。

(課題組組長：趙寶田課題組成員：牟軍利何英華)