◎ 本刊記者 黎林峰

在中國(guó)人的心目中，“住”占據(jù)了重要的地位，“安居樂(lè)業(yè)”、“高枕無(wú)憂”這些成語(yǔ)傳遞著一個(gè)訊息：只有“住”的問(wèn)題落實(shí)了，才能開(kāi)心工作、安穩(wěn)睡覺(jué)。這些成語(yǔ)形象地表達(dá)了中國(guó)人自古以來(lái)樸素的住房觀。反言之，如果不能“安居”、無(wú)處“高枕”，“樂(lè)業(yè)”也就無(wú)從談起，“無(wú)憂”遂成為奢望。

從居者有其屋到住有所居，中國(guó)特色的住房保障體系正在逐步建立、完善。從城鎮(zhèn)最低收入家庭到低收入家庭、中低收入家庭，住房保障的范圍正在逐步擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)中國(guó)人的安居夢(mèng)，并不遙遠(yuǎn)。

望房興嘆

當(dāng)“蝸居”、“蟻居”成為流行語(yǔ)，過(guò)快上漲的房?jī)r(jià)，單一的商品化住房供應(yīng)形式，使城市低收入住房困難家庭的住房夢(mèng)可望不可及。

小吳（化名）和妻子十年前從山西大同一所鄉(xiāng)村中學(xué)教師的職位上考入了北京某大學(xué)讀研究生，畢業(yè)后留在了某中央新聞單位，有北京戶口。因?yàn)闆](méi)趕上單位分房，要想有自己的住房只能買商品房。剛畢業(yè)的小兩口卯足了勁工作、攢錢，他們的最大的夢(mèng)想就是在屬于自己的房子里生下下一代。2009年，他們的女兒降生了。似乎存錢總趕不上房?jī)r(jià)的上漲，兩口子依然租住在朋友的房子里。妻子一個(gè)月的工資剛夠交房租、維持日常家庭開(kāi)支。年近不惑，買不起房，小吳失望地?fù)u搖頭，自嘲說(shuō)：“把希望寄托在下一代吧。”

小吳夫婦的境遇是在北京闖蕩的年輕人的一個(gè)縮影，事實(shí)上，他們還不是最艱難的群體。作為新聞工作者，小吳曾采訪過(guò)唐家山的“蟻居族”、“膠囊公寓”，比起廣大的“北漂”一族，他們還是幸運(yùn)的，畢竟有北京戶口，有相對(duì)穩(wěn)定的工作和收入。但是北京動(dòng)輒上萬(wàn)的房?jī)r(jià)，還是讓他們望房興嘆。一個(gè)不容忽視的事實(shí)是，收入水平的增長(zhǎng)遠(yuǎn)趕不上房?jī)r(jià)的上漲。國(guó)際上房產(chǎn)租售比為1∶100～1∶200時(shí)，即被稱為租售比警戒線。數(shù)據(jù)表明，我國(guó)的一線城市租售比近年來(lái)大大高于這一數(shù)值，有的甚至已經(jīng)達(dá)到了1∶600的高位，難怪小吳只能將買房的希望寄托于下一代。

中國(guó)自1998年住房改革以來(lái)，住房供應(yīng)基本依賴市場(chǎng)，普通中國(guó)人的住房問(wèn)題大都依靠市場(chǎng)這一單獨(dú)出口解決，即購(gòu)買商品房。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷提速，越來(lái)越多的人涌入城市，城市住房供應(yīng)關(guān)系持續(xù)處于供不應(yīng)求狀況。北京住總集團(tuán)董事長(zhǎng)張貴林博士分析認(rèn)為：從2000年至2009年的十年間，城市化步伐推進(jìn)下，我國(guó)至少超過(guò)2億人口脫離農(nóng)村進(jìn)入城市，這10年間，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的住宅銷售面積不足45億平米。如果按每人30平方米的需求計(jì)算，缺口達(dá)15億平方米，25%的需求沒(méi)有得到滿足。張貴林認(rèn)為，這個(gè)計(jì)算僅僅只考慮了近10年的供應(yīng)缺口，并未考慮前20年的供應(yīng)缺口，以及城市原居民的住房改善及投資需求。如果再考慮上述因素的話，中國(guó)的住宅市場(chǎng)，在整體上應(yīng)該存在40%以上的供應(yīng)缺口。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)是社會(huì)主義條件下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，土地供應(yīng)處于壟斷與計(jì)劃供應(yīng)的條件之下，不能及時(shí)地調(diào)整供應(yīng)以保障充足的土地供應(yīng)來(lái)滿足市場(chǎng)的需求。自古以來(lái)“物以稀為貴”，當(dāng)供應(yīng)不足時(shí)，商品價(jià)格就會(huì)居高不下?！俺垂?、炒金不如炒房”，可以預(yù)期的利益，吸引了大量投資客進(jìn)入樓市?！皽刂莩捶繄F(tuán)”、“山西煤老板”是為眾人熟知的投資群體，廣為傳說(shuō)的段子是，某樓盤(pán)剛開(kāi)盤(pán)就被溫州人整棟買下、山西煤老板打“飛的”提著現(xiàn)金滿世界買樓。商品房的居住屬性在熱炒之中已被其投資屬性悄然淹沒(méi)。

其次，地方政府拍賣土地收入等非稅收入并未或未全部納入預(yù)算管理，地方財(cái)政對(duì)土地的依賴畸重，以土地?fù)Q利益的格局一經(jīng)形成就蔓延得不可收拾。新華社記者調(diào)查顯示，2009年全國(guó)土地出讓收入約達(dá)14239億元，一些城市年土地出讓收益占到了財(cái)政收入的50～60%之多。一些地方政府甚至把今后50～70年的土地收益一次性收取。

獲得土地即獲得利益。央企、國(guó)企、民企紛紛進(jìn)軍房地產(chǎn)市場(chǎng)，拿地風(fēng)潮一哄而起，各地“地王”競(jìng)相出爐。2010年的兩會(huì)剛剛結(jié)束，一片高房?jī)r(jià)的討伐聲猶在耳畔，新的“地王”就新鮮出爐。2010年3月15日，北京分別誕生了總價(jià)和單價(jià)兩個(gè)“地王”： 中信地產(chǎn)以52.4億元的總價(jià)競(jìng)得大興區(qū)亦莊住宅及商業(yè)項(xiàng)目，總金額超越2009年“地王”順義區(qū)后沙峪鎮(zhèn)天竺開(kāi)發(fā)區(qū)22號(hào)地的50.5億元，創(chuàng)下北京拍地最高總價(jià)；遠(yuǎn)洋地產(chǎn)旗下子公司遠(yuǎn)豪置業(yè)以40.8億元競(jìng)得北京大望京1號(hào)住宅混合用地，地塊樓面地價(jià)達(dá)每平方米2.75萬(wàn)元，獲北京市場(chǎng)新任“單價(jià)地王”稱號(hào)。同期，南寧、青島等地也相繼曝出“天價(jià)地王”。其中，2010年3月10日，南寧瑯東新區(qū)緊鄰原民歌廣場(chǎng)的金浦路141-1號(hào)G C 2010-003地塊，被以每畝8650萬(wàn)元、總價(jià)15 .9億元的高價(jià)拍下，其樓面地價(jià)達(dá)11033元/平方米，成為廣西土地出讓史上新“地王”。

在GDP政績(jī)觀的驅(qū)使下，地方政府一方面將土地?zé)o償劃撥用作工業(yè)生產(chǎn)，由此獲得的稅收收入換取GDP的增長(zhǎng)；另一方面是從土地到金融，扶持房地產(chǎn)發(fā)展，在短時(shí)期內(nèi)，通過(guò)房地產(chǎn)獲得大量稅、費(fèi)收入，提高當(dāng)?shù)氐腉DP。

因而，在這種情況下，我國(guó)政府自2004年開(kāi)始的房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控一直成效不大，有的地方在一個(gè)政策出臺(tái)后，出現(xiàn)短期的觀望，之后是報(bào)復(fù)性反彈，出現(xiàn)越調(diào)越漲的局面。金融危機(jī)后通貨膨脹壓力下，控制房?jī)r(jià)的難度又增加一成。

高地價(jià)、高房?jī)r(jià)，令普通大眾高不可攀，只能望房興嘆。房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，房地產(chǎn)泡沫吹大，影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

住有所居

2007年10月，中共十七大召開(kāi)，十七大報(bào)告將“住有所居”與學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)并列為加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)重要目標(biāo)。住有所居觀點(diǎn)的提出，給城鎮(zhèn)住房困難群眾帶來(lái)了一抹曙光。

黨中央、國(guó)務(wù)院一直以來(lái)高度重視住房問(wèn)題，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)人民群眾的居住條件得到了極大的改善，我國(guó)人均住房面積從1998年實(shí)行住房體制改革之初的9.3平方米，到今天的已達(dá)33.6平方米。但不可否認(rèn)的是，到2007年，全國(guó)仍有1000萬(wàn)戶城市低收入家庭的人均居住面積不足10平方米。顯然，完全依靠市場(chǎng)解決中低收入家庭的住房困難問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的。

事實(shí)上，1998年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》已經(jīng)確定了我國(guó)住房供給的三級(jí)結(jié)構(gòu)體系：“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房；其他收入高的家庭購(gòu)買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房?！?/p>

1990年9月，《建設(shè)部、全國(guó)總工會(huì)關(guān)于印發(fā)解決城鎮(zhèn)居住特別困難戶住房問(wèn)題的若干意見(jiàn)的通知》（建房字[1990]446號(hào)）發(fā)布，當(dāng)時(shí)只有“解困”的提法，還沒(méi)有廉租房的稱謂。

2005年3月，國(guó)家發(fā)展改革委、建設(shè)部印發(fā)《城鎮(zhèn)廉租住房租金管理辦法》的通知（發(fā)改價(jià)格[2005]405號(hào)），這是目前最早提到“廉租住房”概念的正式文件。

同年7月，建設(shè)部、民政部印發(fā)《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請(qǐng)、審核及退出管理辦法》的通知（建住房[2005]122號(hào)）。同月，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門(mén)關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦[2005]26號(hào)）建設(shè)部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)最低收入家庭住房情況調(diào)查的通知》（建住房函[2005]218號(hào)），要求切實(shí)做好城鎮(zhèn)最低收入家庭住房情況的調(diào)查工作，建立保障對(duì)象檔案，為下一步編制住房發(fā)展規(guī)劃，健全廉租住房制度做好基礎(chǔ)工作。

2006年6月，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門(mén)關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2006]37號(hào)），提出有步驟地解決低收入家庭的住房困難，包括：加快城鎮(zhèn)廉租住房制度建設(shè)，規(guī)范發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房，積極發(fā)展住房二級(jí)市場(chǎng)和房屋租賃市場(chǎng)的要求?！锻ㄖ访鞔_指出廉租住房是解決低收入家庭住房困難的主要渠道，要穩(wěn)步擴(kuò)大廉租住房制度覆蓋面。要落實(shí)廉租住房資金籌措渠道，城市人民政府要將土地出讓凈收益的一定比例用于廉租住房建設(shè)，各級(jí)財(cái)政也要加大支持力度。

為加強(qiáng)城鎮(zhèn)廉租住房制度建設(shè)，規(guī)范城鎮(zhèn)廉租住房管理，2006年8月，原建設(shè)部制定了《城鎮(zhèn)廉租住房工作規(guī)范化管理實(shí)施辦法》逐步落實(shí)住房保障政策，提出“逐步建立起科學(xué)有序、行為規(guī)范、辦事高效、公開(kāi)透明的廉租住房管理機(jī)制，不斷提升規(guī)范化管理水平，強(qiáng)化政府住房保障職能，切實(shí)解決最低收入家庭住房困難”的工作目標(biāo)。

2007年8月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2007〕24號(hào)）文件下發(fā)，文件明確指出“城市廉租住房制度建設(shè)相對(duì)滯后，經(jīng)濟(jì)適用住房制度不夠完善，政策措施還不配套，部分城市低收入家庭住房還比較困難?！碧岢隽恕斑M(jìn)一步建立健全城市廉租住房制度”的要求。指出：“逐步擴(kuò)大廉租住房制度的保障范圍?！睆?qiáng)調(diào)“城市廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主要途徑。”要求所有設(shè)區(qū)的城市在2007年底前，對(duì)符合規(guī)定住房困難條件、申請(qǐng)廉租住房租賃補(bǔ)貼的城市低保家庭基本做到“應(yīng)保盡?！?；要求所有縣城，要在2008年底前“基本做到應(yīng)保盡?！薄！兑庖?jiàn)》提出了要在“十一五”期末，“全國(guó)廉租住房制度保障范圍要由城市最低收入住房困難家庭擴(kuò)大到低收入住房困難家庭；2008年底前，東部地區(qū)和其他有條件的地區(qū)要將保障范圍擴(kuò)大到低收入住房困難家庭?！钡哪繕?biāo)。

《意見(jiàn)》要求“健全廉租住房保障方式?！睒?biāo)志著政策調(diào)控思路轉(zhuǎn)變到回歸保障、健全廉租住房制度上來(lái)，商品房一條腿走路的歷史宣告結(jié)束，各地自2007年開(kāi)始開(kāi)始逐步加大保障性住房建設(shè)規(guī)模，揭開(kāi)了大規(guī)模建設(shè)保障性住房的序幕。

《中央廉租住房保障專項(xiàng)補(bǔ)助資金實(shí)施辦法》、《廉租住房保障資金管理辦法》、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》在這一年陸續(xù)出臺(tái)，從國(guó)家層面對(duì)保障房建設(shè)資金作出規(guī)范和保證。

2007年10月，中共十七大召開(kāi)，十七大報(bào)告將“住有所居”與學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)并列為加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)重要目標(biāo)。住有所居觀點(diǎn)的提出，給城鎮(zhèn)住房困難群眾帶來(lái)了一抹曙光。

2008年3月，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部組建，“承擔(dān)保障城鎮(zhèn)低收入家庭住房的責(zé)任”被列為主要職責(zé)的重要位置，其中包括“擬訂住房保障相關(guān)政策并指導(dǎo)實(shí)施。擬訂廉租住房規(guī)劃及政策，會(huì)同有關(guān)部門(mén)做好中央有關(guān)廉租住房資金安排，監(jiān)督地方組織實(shí)施。編制住房保障發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃并監(jiān)督實(shí)施?！?/p>

2010年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家稅務(wù)總局、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建保[2010]87號(hào)），將中等收入階層（夾心層）、外來(lái)務(wù)工人員納入住房保障范圍。體現(xiàn)了引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民樹(shù)立合理住房消費(fèi)觀點(diǎn)，調(diào)整房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)結(jié)構(gòu)的思想。隨著需求關(guān)系的變化，公共租賃房將成為今后主要住房保障形式。

2011年3月9日，在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議新聞中心舉行的“保障性住房建設(shè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控”記者會(huì)上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)齊驥在回答記者提問(wèn)時(shí)指出，“十一五”期間，保障性住房建設(shè)和棚戶區(qū)改造力度不斷加大，經(jīng)過(guò)各地區(qū)、各部門(mén)共同努力，解決了1500萬(wàn)戶的城鎮(zhèn)低收入和中等偏下收入家庭住房困難問(wèn)題。中央累計(jì)投入保障性安居工程建設(shè)資金1336億多元。2010年，全國(guó)保障性住房和各類棚戶區(qū)改造住房實(shí)際開(kāi)工590萬(wàn)套戶，基本建成370萬(wàn)套戶；農(nóng)村危房改造開(kāi)工139萬(wàn)戶，基本竣工128萬(wàn)戶。

齊驥指出，目前，我國(guó)已初步形成包括廉租住房、公共租賃住房等保障性住房的供應(yīng)體系和通過(guò)政府主導(dǎo)下的各種棚戶區(qū)改造，以解決城市低收入和中等偏下收入住房困難家庭的住房問(wèn)題，并逐步將新就業(yè)人員和外來(lái)務(wù)工人員納入住房保障體系。在實(shí)行住房保障和棚戶區(qū)改造中，明確了資金、土地、金融、稅收等相關(guān)支持政策，不斷完善保障性住房建設(shè)和管理的政策，健全確保公開(kāi)、公平、公正的保障性住房準(zhǔn)入退出、配售和運(yùn)行管理的各項(xiàng)制度。

齊驥指出，下一步將大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)和改善房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，加快構(gòu)建符合國(guó)情的住房政策體系，促進(jìn)早日實(shí)現(xiàn)“住有所居”的目標(biāo)?！笆濉睍r(shí)期，計(jì)劃新建保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600萬(wàn)套，今年要開(kāi)工建設(shè)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房1000萬(wàn)套，重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房。保障性安居工程協(xié)調(diào)小組已與各省、自治區(qū)、直轄市人民政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)。還要加快推進(jìn)農(nóng)村危房改造工作，“十二五”時(shí)期每年要改造農(nóng)村危房150萬(wàn)戶以上。

圓夢(mèng)今日

北京的保障性住房像一塊新鮮出爐的蛋糕吸引著小吳。依據(jù)北京市的政策性住房申請(qǐng)條件，2008年末，小吳夫婦申請(qǐng)了“兩限房”，通過(guò)搖號(hào)，他們獲得了一個(gè)一居室的指標(biāo)。正在此時(shí)，小生命已經(jīng)在孕育中，考慮到孩子出生后能有個(gè)更好的環(huán)境，他們放棄這次機(jī)會(huì)，決定等孩子出生后再申請(qǐng)兩居室的指標(biāo)?！俺?gòu)買兩限房外，還可以選擇住公共租賃房，不著急，”談到房子，小吳已經(jīng)不那么“上火”，“房子，會(huì)有的，”他笑著說(shuō)。