周曉焱,張建華

(1.東北石油大學人文科學學院,黑龍江大慶 163318;2.東北石油大學經(jīng)濟管理學院,黑龍江大慶 163318)

南京國民政府水政立法研究

周曉焱1,張建華2

(1.東北石油大學人文科學學院,黑龍江大慶 163318;2.東北石油大學經(jīng)濟管理學院,黑龍江大慶 163318)

南京國民政府的水政立法是中國水政史上一個承前啟后的階段,繼承了歷代水政立法的成就,又有所創(chuàng)新,體現(xiàn)了以下特點:重視水政立法工作;水政立法體現(xiàn)了對大江大河綜合治理的要求;在水政管理機構(gòu)設(shè)置和職責分工上,既明確職責范圍,又互相監(jiān)督、互相制約。但是,由于受到種種限制,所取得的成績距離民眾的期望以及社會的現(xiàn)實需要尚有很大差距。

南京國民政府;水政;立法

民國時期是中國社會高速變遷的時期,尤其是國民經(jīng)濟格局在由傳統(tǒng)以小農(nóng)為主的自然經(jīng)濟向以工商業(yè)為代表的市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的影響下,水政事業(yè)作為一項關(guān)系國計民生的事業(yè)重要意義日益突出。加上西方民主政治思想在我國的傳播,使得傳統(tǒng)水政越來越不適應(yīng)現(xiàn)實的需要。無論是主動為之,還是被動追隨,南京國民政府都不得不在借鑒清末民初水政立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,明確3個方面的立法內(nèi)容,一是構(gòu)建中央和地方水政機關(guān),二是明晰水政機關(guān)的法定權(quán)限和其他政府部門的法定義務(wù),三是確定水權(quán)使用與水權(quán)收益,從而拉開了我國水政現(xiàn)代化的過程。我國現(xiàn)今的水政研究多是側(cè)重于古代和新中國以后的水政發(fā)展歷程,對南京國民政府時期的水政研究不多。近十幾年來,一些學者對南京政府時期的水政發(fā)展歷程進行了比較深入的研究,對本研究有很大幫助。但由于多數(shù)學者研究重點并不在水政立法方面,故有關(guān)這一時期的水政立法研究尚存諸多缺失。筆者擬從立法史的角度對南京國民政府水政立法進行梳理,以期對推進這一領(lǐng)域研究有所裨益。

一、抗戰(zhàn)前的水政立法

由于長期的政局混亂和軍閥割據(jù),實際上清末和北京政府的水政立法并不完善和統(tǒng)一。盡管1913年12月北京政府成立全國水利局,頒布《各省水利委員會組織條例》,并擬定了全國水利局和各省水利局經(jīng)常費和工事費的籌措辦法,但各地方往往自行其是,沒有擺脫傳統(tǒng)水政的范疇。直到南京國民政府建立以后,中國的水政才真正開始現(xiàn)代化的進程。南京國民政府建立以后,一開始對水政問題并不是非常重視,基本上是延續(xù)清末和北京政府的做法。但是經(jīng)歷20世紀30年代初長江、黃河、淮河和珠江等主要河流的數(shù)次大洪水的打擊后,不論是出于三民主義的信仰,還是穩(wěn)定政權(quán)的需要,南京國民政府針對我國水旱災(zāi)害比較頻繁的現(xiàn)實,有針對性地進行了一系列立法活動。特別是1931年頒布的《訓政時期約法》第四章國民生計部分第三十四條明確規(guī)定了“墾殖全國荒地開發(fā)農(nóng)田水利”的責任[1]59,確立政府建立符合世界潮流的水政體系的職責。

1.立法草創(chuàng)水政階段

1927年南京國民政府成立之初,基本上繼承了北京政府的水政管理經(jīng)驗,中央水政管理職能比較分散,如水災(zāi)防御屬內(nèi)政部土地司,農(nóng)田水利屬實業(yè)部農(nóng)業(yè)司,河道疏浚屬交通部航政司,水利建設(shè)則屬建設(shè)委員會[2]。同時為了管理黃河、淮河、珠江等水患比較嚴重的流域,國民政府分別于1929年1月8日和26日、7月24日相繼頒布《導淮委員會組織法》(于1929年8月2日、1932年10月25日和1933年5月8日三次修正)、《黃河水利委員會組織法》(1929年8月2日和1933年6月28日兩次修正)、《廣東治河委員會組織條例》,設(shè)立導淮委員會、黃河水利委員會和廣東治河委員會,分別執(zhí)掌淮河、黃河和珠江流域全部測量疏浚、發(fā)展水利、防范水災(zāi)及一切籌款施工事務(wù)?！秾Щ次瘑T會組織法》規(guī)定該委員會設(shè)總務(wù)、工程、土地3處,并增加了該委員會對淮河流域之公地、新涸地暫行處理之權(quán);規(guī)定了工程處人員組成;規(guī)定于必要時,可設(shè)立測量隊、工程隊、工程管理局及土地整理處等機構(gòu),明確其管轄主治河道兩岸及湖澤涸出之地畝,并可對其受益地畝征稅[3]?！饵S河水利委員會組織法》、《廣東治河委員會組織條例》內(nèi)容與《導淮委員會組織法》內(nèi)容基本一致,至此3大中央直屬水政機關(guān)初步組建完畢。

在健全組織機構(gòu)的同時,進一步明確水政機關(guān)的管理權(quán)限,1930年1月,南京國民政府頒布《河川法》,第一條申明“凡經(jīng)內(nèi)政部認定關(guān)系公共利害重大之河川除他法另有規(guī)定外……及其他增加水利或減除水害之設(shè)備等悉依本法之規(guī)定”;第四條規(guī)定“內(nèi)政部認為有必要時,得設(shè)河川委員會直接管理”;第十一至二十條規(guī)定了主管機關(guān)和地方政府在河川管理上的權(quán)限,明確規(guī)定“影響于流水之清潔或變更流域之原狀者得限制或禁止之”,對于“施行工程方法或管理方法不良發(fā)生危險時”、“對于法律明令有違背時”、“對于公共利益有妨礙時”主管機關(guān)和地方政府有權(quán)改建或毀拆之;面臨洪水時主管機關(guān)或地方政府可以“就地征用關(guān)于防御上必須之物品、人工,并得拆毀其障礙物類”[4]757-760。同年6月30日頒布《土地法》在第三百三十五條也規(guī)定“國家因為公共事業(yè)之需要,得依據(jù)本法征收私有土地”[4]685,水利設(shè)施屬于公共事業(yè)當然可使用該法。1932年2月行政院頒布《廢田還湖辦法》,在甲項第一款中規(guī)定“阻礙尋常洪水流之沙田灘地及侵占尋常洪水所需停蓄量之湖田應(yīng)廢”,乙項第二款規(guī)定了內(nèi)政部負責具體廢田還湖事宜;第四、五款賦予水政機關(guān)取締妨礙行洪之田地圍垸,并禁止此后類似工程建立[5]752?？傊?《河川法》、《土地法》、《廢田還湖辦法》等法規(guī)賦予水政機關(guān)廣泛的管理權(quán)限。

1933年南京國民政府行政院與內(nèi)政部連續(xù)頒布《確定水利經(jīng)費令》、《省水利經(jīng)費保管委員會組織章程》、《征工興辦水利案》、《各縣應(yīng)組堤工委員會以利修防案》、《廣東治河委員會給借款修圍款項辦法》、《黃河水利委員會辦理黃河下游堤防善后規(guī)程》等法律法規(guī),如《征工興辦水利案》第一、二條規(guī)定了征工主管機關(guān)為各省建設(shè)廳或水利局;第三至五條規(guī)定具體征工和興辦由各縣具體執(zhí)行;第七條規(guī)定了“征工應(yīng)利用農(nóng)閑期間;征工興辦之水利工程以民力能勝任者為限;凡河道流域內(nèi)受益田畝之業(yè)佃及鹽務(wù)航運業(yè)工商業(yè)之資方均有應(yīng)征之義務(wù);征工實用按畝撥夫按戶抽丁或業(yè)食佃力等辦法,由征工委員會就地方實際情形決定之;家道貧寒戶無壯丁及戶僅壯丁一人全家恃為生活者得免其出工;被征不愿出工者得雇工替代,不能雇工替代者按照當?shù)毓ぶ狄越鸫钡日鞴ぴ瓌t;第八條規(guī)定了征工經(jīng)費由“縣政府就水利經(jīng)費項下支撥”[4]756?！洞_定水利經(jīng)費令》中規(guī)定“內(nèi)政部呈請行政院通令各省省政府指定的款項作為水利?？畈坏门沧魉谩?設(shè)立“水利參事會”保管和監(jiān)督水利經(jīng)費使用;“賦稅中代征之水利經(jīng)費由財政廳指定銀行專案存儲,非經(jīng)水利參事會簽字蓋章不能提取;規(guī)定水利經(jīng)費由財政部門籌措,如遇搶險危機情況必須及時撥付,否則對災(zāi)害后果承擔連帶責任。”[4]756-757以上法規(guī)明確了各水政機關(guān)在人、財、物等使用籌集的一系列規(guī)則,確定具體進行水利工程建設(shè)的單位是省(縣)政府的建設(shè)廳(局),主要工作在于水利工程設(shè)計、質(zhì)量監(jiān)督和水利經(jīng)費使用等事務(wù),這是對此前水政立法內(nèi)容的極大豐富。

為了保證水政機關(guān)順利執(zhí)行水政活動,南京國民政府內(nèi)政部于1929年頒布《興辦水利獎勵條例》、《水利官員考績條例》,確定了對水政機關(guān)人員的獎懲標準、程序等問題,并規(guī)定了水政機關(guān)的水務(wù)管理的細則。1931年6月8日國民政府頒布《公務(wù)員懲戒法》,對“廢弛職務(wù)或其他失職行為”予以懲戒,包括撤職、休職、降級、減俸、記過、申誡幾種懲戒方式[6],使得對水政公務(wù)人員的懲處有了明確的法律依據(jù)。同時,各水政機關(guān)也積極制定內(nèi)部規(guī)則規(guī)范自身的水政行為。以黃河水利委員會為例,1933年10月頒布《疏浚河道填置淤泥及補償民業(yè)損失臨時辦法》、11月頒布《黃河水利委員會會計事務(wù)規(guī)則》、12月頒布《黃河水利委員會購料規(guī)則》,1934年4月頒布《黃河民工防汛規(guī)則》、《黃河防護堤壩規(guī)則》、《黃河下游民垸修守規(guī)則》、6月頒布《黃河水利委員會監(jiān)督各省黃河修防暫行規(guī)程》,規(guī)定了黃河水利委員會水政活動的一系列具體原則。同時,國民政府為了鼓勵相關(guān)機關(guān)積極參與水利工程建設(shè),1932年7月12日頒布《沿河官員協(xié)助河務(wù)考成章程》,第二條規(guī)定沿河各縣縣長在河務(wù)事宜中接受中央或省在地方設(shè)立之水利局或水利委員會指揮;第四至九條規(guī)定了對相關(guān)地方官員獎懲等內(nèi)容。該章程賦予內(nèi)政部和相關(guān)水政機關(guān)根據(jù)地方官員在水務(wù)工作中的功過,對地方官員給予獎懲,有利于調(diào)動地方參與水務(wù)工作的積極性[5]761。

2.立法統(tǒng)一水政階段

盡管南京國民政府的水政法規(guī)日益完善,但水政不統(tǒng)一帶來的惡果,在應(yīng)對1931年江淮大洪水中表現(xiàn)最為明顯。有鑒于此,1934年7月14日國民政府頒布《各水利機關(guān)初步整理案》、《統(tǒng)一水利行政及事業(yè)辦法綱要》、《統(tǒng)一水利行政事業(yè)進行辦法》,明令以全國經(jīng)濟委員會為水政管理最高機關(guān),規(guī)定1934年12月1日起導淮委員會、黃河水利委員會、廣東治河委員會,及原歸建設(shè)委員會管轄的華北水利委員會、原歸交通部管轄的揚子江水道整理委員會、原歸內(nèi)政部管轄的太湖流域水利委員會和整理海河善后工程處等水政機關(guān)由經(jīng)濟委員會管轄;在經(jīng)濟委員會內(nèi)設(shè)水利委員會和水利處,分別承擔審議水利專門事項和水利建設(shè)事宜;以中央政府政令的形式規(guī)定監(jiān)督水利計劃、地形測量、水文測量、水利工程建設(shè)監(jiān)督等權(quán)限為中央水政機關(guān)擁有;規(guī)定“各省水利行政,由建設(shè)廳主管,各縣水利行政,由縣政府主管,受中央水利機關(guān)之指揮監(jiān)督。水利關(guān)涉兩縣以上者,由建設(shè)廳統(tǒng)籌辦理”;規(guī)定從1934年起在中央預(yù)算中增加水利建設(shè)費一項[5]757-758,改變水利工程建設(shè)費用全部由地方政府支付或臨時籌措的弊端,從法律層面保障了水利建設(shè)經(jīng)費的來源。

為了進一步明確水利委員會和水利處兩機構(gòu)的職守,南京國民政府相繼于1934年11月5日頒布《修正全國經(jīng)濟委員會水利委員會暫行組織條例》、1935年12月18日頒布《修正全國經(jīng)濟委員會水利處暫行組織條例》。其中《修正全國經(jīng)濟委員會水利委員會暫行組織條例》第三、第八條規(guī)定了水利委員會的組成人員;第四條規(guī)定水利委員會管理內(nèi)容包括“一、關(guān)于水利建設(shè)計劃之審議事項。二、關(guān)于水利建設(shè)經(jīng)費之核議事項。三、關(guān)于水利法規(guī)及工程標準之審核事項。四、關(guān)于水利工程之建議事項。五、關(guān)于全國經(jīng)濟委員會交辦之有關(guān)水利事項?！盵7]《修正全國經(jīng)濟委員會水利處暫行組織條例》第二條規(guī)定水利處設(shè)水政、設(shè)計、工務(wù)、測繪四科;第三至第六條規(guī)定了各科執(zhí)掌的事務(wù),水政科負責“一、水利行政設(shè)施之規(guī)劃及指導。二、水道之保護。三、水權(quán)之處理登記。四、水利法規(guī)統(tǒng)計及報告之編訂。五、水利人員之進退考核獎懲及訓練。六、其他關(guān)于水利行政事項”[7];設(shè)計科負責“一、水利建設(shè)或發(fā)展計劃之設(shè)計及審核。二、水利建設(shè)或發(fā)展計劃應(yīng)需經(jīng)費之估計及審核。三、水利工程技術(shù)標準之擬定。四、水利工程之調(diào)查研究及試驗。五、水利工程資料之編譯及整理。六、其他關(guān)于水利設(shè)計事項”[7];工務(wù)科負責“一、水利工程之勘估督察考核及驗收。二、水利工程經(jīng)費之稽核。三、水利工程之統(tǒng)計。四、水利工程之養(yǎng)護及管理。五、特定水利工程之直接實施。六、其他關(guān)于水利工務(wù)事項”[7];測繪科負責“一、水道地形之測繪。二、氣象水文之測繪。三、測量工作之考核及統(tǒng)計。四、測量及測驗圖表之征集及整理。五、測量儀器圖表之保管。六、其他關(guān)于水利測繪事項”[7]。1936年12月南京國民政府頒布《整理江湖沿岸農(nóng)田水利辦法大綱》(1937年10月修正)及《整理江湖沿岸農(nóng)田水利辦法大綱執(zhí)行辦法》,主要是為了保障江河湖泊的防洪安全,對沿岸的農(nóng)田進行整理,禁止或限制耕種。按照規(guī)定江河各巨川及各湖泊應(yīng)依照尋常洪水流線所及與洪水停潴所需之范圍劃定界限;分界之處得建筑堅固之防水堤,確定堤內(nèi)準人民種植,堤外之地一律禁止耕種,已放墾者由政府發(fā)行土地債券收歸國有;凡堤外蓄洪區(qū)域之土地收歸國有后,如能舉辦適當工程不致減少其原有之蓄洪功效時,亦得經(jīng)營墾殖,其已經(jīng)墾殖者應(yīng)照此原則,否則一律廢墾還湖[8]64。

為了動員社會力量參加水利建設(shè),1935年4月4日,國民政府頒布《修正興辦水利獎勵條例》、《修正興辦水利給獎?wù)鲁獭?規(guī)定對“捐助款項者、經(jīng)募款項者、種植森林有裨水利者、搶險出力者、革除河工積弊者、辦理河工修防止泛安瀾者、辦理大工計劃適當工料堅實者、水利著述有特色貢獻者”均可獲得獎勵[5]758-759。在對民間人士予以獎勵的同時,該條例也同樣使之適用于政府工作人員。

總之,抗戰(zhàn)之前的一系列水政立法初步建立、健全了中央水政管理體系的統(tǒng)一,使得民國時期的水政管理由分散走向了統(tǒng)一;初步明確了水政管理機關(guān)的權(quán)限和法定管理責任,對于水政機關(guān)依法行政,民眾依法享有水權(quán)收益均發(fā)揮了重大作用。

二、抗戰(zhàn)時期的水政立法

1938年1月,國民政府進行改組,原經(jīng)濟委員會的水務(wù)管理職能劃歸經(jīng)濟部水利司,以滿足戰(zhàn)時經(jīng)濟統(tǒng)制和農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的目的。隨后1940年1月9日頒布《水利建設(shè)綱領(lǐng)》,更是在其根本篇中規(guī)定“水利建設(shè)以祛除水患,增進農(nóng)產(chǎn),發(fā)展航運,促進工業(yè)為目標,并力求科學化”[9]328-330;當前篇規(guī)定“當前水利建設(shè),以適應(yīng)抗戰(zhàn)需要,而無礙于各水道根本治導方針者為原則”[9]328-330;善后篇規(guī)定“善后堵復(fù)工程,以恢復(fù)水道為原則”[9]328-330,確定了水政管理的主要目的是滿足戰(zhàn)時工業(yè)生產(chǎn)和運輸、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)等需要。

為適應(yīng)戰(zhàn)時水政管理的需要,南京國民政府開始恢復(fù)水政專門機關(guān),明確水政管理機關(guān)的職守和嚴格水利行政。1941年9月南京國民政府頒布《管理水利事業(yè)辦法》明確表示“行政院為節(jié)省戰(zhàn)時人力、財力期間,參照前全國經(jīng)濟委員會辦法,先于行政院內(nèi)設(shè)置水利委員會管理全國水利事務(wù)?！盵10]行政院水利委員會為全國水務(wù)最高管理機關(guān),這是南京國民政府第一次設(shè)立獨立的、專門的中央水政機關(guān)。1942年10月17日南京國民政府頒布《黃河水利委員會組織法》、《導淮委員會組織法》、《揚子江水利委員會組織法》、《華北水利委員會組織法》等法規(guī),針對戰(zhàn)時大量國土淪陷的現(xiàn)實,南京國民政府對各水政機構(gòu)職掌區(qū)域進行了重新劃分。1942年7月7日南京國民政府頒布首部《水利法》,以國家法律的形式重新規(guī)范了水政機關(guān)的職權(quán),第四至第七章明確規(guī)定水政機關(guān)在水權(quán)之登記、水利事業(yè)、水之蓄泄、水道防護等方面的職責加以規(guī)定[8]171-179。同時,《水利法》和1943年3月頒布的《水利法施行細則》均在第八章規(guī)定了罰則,如《水利法》第六十七、六十八條規(guī)定“毀壞水利建造物者”、“私開或私塞河道者”處500元以下罰款,致發(fā)生公共危險者按刑法處斷;《水利法施行細則》第六十一條規(guī)定對于主管機關(guān)或負責人員養(yǎng)護或防守不力,致發(fā)生公共危險或損失者依法加以處理[8]178,在事實上強化了水政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)限,強化了水政管理的力度。根據(jù)《水利法》第九、十、四十條之規(guī)定,于1943年6～11月國民政府又先后頒布《水權(quán)登記規(guī)則》、《水費登記征收辦法》、1944年11月15日頒布《利用義務(wù)勞動興辦水利實施辦法》作為《水利法》的補充,使其在內(nèi)容上更加豐富,可操作性有所增強?！端畽?quán)登記規(guī)則》共16條,主要為了補足《水利法施行細則》中對水權(quán)登記的程序性規(guī)定;規(guī)定了水權(quán)登記的審批機關(guān)、審批手續(xù)及所需費用等等?！端畽?quán)登記征收辦法》補充《水利法》第四章的有關(guān)條款,對水權(quán)登記費的數(shù)額做出了詳細規(guī)定?？箲?zhàn)勝利以后,國民政府基本上繼承了1942年《水利法》的規(guī)定,并針對抗戰(zhàn)后水政破敗的現(xiàn)實需要予以完善。

為了加強地方水利工程的建設(shè)和養(yǎng)護,獎勵民營水利事業(yè),南京國民政府于1942～1944年連續(xù)頒布《辦理各縣小型農(nóng)田水利貸款暫行辦法綱要》、《興辦水利事業(yè)獎勵條例》、《行政院水利委員會派駐各省區(qū)農(nóng)田水利視察工程師服務(wù)規(guī)則》、《獎助民營水利工業(yè)辦法》、《灌溉事業(yè)管理養(yǎng)護規(guī)則》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)儲蓄撥充地方造產(chǎn)部分提成興辦農(nóng)田水利辦法》和《各省酌撥田賦超收部分成數(shù)興辦水利辦法》、《利用義務(wù)勞動興辦水利實施辦法》等法規(guī),特別是1944年9月頒布《灌溉事業(yè)管理養(yǎng)護規(guī)則》發(fā)揮了重要作用,該規(guī)則第二條規(guī)定“凡是興辦灌溉事業(yè)的機關(guān)應(yīng)該在完工后發(fā)制管理養(yǎng)護,并接受各級水利主管機關(guān)的指導監(jiān)督”;第四條規(guī)定“管理養(yǎng)護機構(gòu)按照事業(yè)范圍的大小設(shè)立管理局、管理處或管理所執(zhí)行管理養(yǎng)護責任”;第八條規(guī)定“為了推動工作起見,各灌溉區(qū)的民眾可以推舉德高望重的人是擔任協(xié)助行水人員”;第九條規(guī)定管理機構(gòu)的主要工作有“規(guī)定各渠水量之分配比例及用水順序;訂定灌溉辦法;按照農(nóng)田種植情形規(guī)定各農(nóng)田每次灌溉周期;管理渠道各閘斗門之啟閉事項;指導農(nóng)民辦理渠斗門等簡單之程;查報各戶用水權(quán)之注冊及轉(zhuǎn)移事項;厘定水費標準;主持行水人員會議商討一切業(yè)務(wù)有關(guān)事項;調(diào)解糾紛;與當?shù)剞r(nóng)業(yè)改進機關(guān)取得聯(lián)系,從事研究或試驗,改良農(nóng)業(yè)設(shè)施以增進農(nóng)業(yè)上之收益;測驗水文,以與原設(shè)計相印證,并注意研究輸水損耗,用水經(jīng)濟及安定流速等問題”;第十至十五條還規(guī)定了具體的養(yǎng)護事項;第十六至十八條規(guī)定了獎懲措施[11]。

綜上所述,在抗戰(zhàn)期間為了鞏固后方,穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn),保障戰(zhàn)時物資供應(yīng),國民政府非常重視水政管理,期間對后方地區(qū)的水利建設(shè)與農(nóng)業(yè)推廣等事業(yè)加以結(jié)合,取得了相當?shù)某煽?這在抗戰(zhàn)惡劣的環(huán)境中是難能可貴的。

三、抗戰(zhàn)后的水政立法

1945年5月30日,抗戰(zhàn)即將勝利,國民黨第六屆中央執(zhí)行委員會第一次會議通過新的《水利建設(shè)綱領(lǐng)》,并于次年1月18日由行政院水利委員會頒布《水利建設(shè)綱領(lǐng)實施辦法》,該辦法規(guī)定了戰(zhàn)后促進水利事業(yè)發(fā)展的具體方案和步驟,第一條規(guī)定“水利建設(shè)以祛除水患,增進農(nóng)產(chǎn),發(fā)展航運,促進工業(yè)為目標”;第三條規(guī)定“為推進農(nóng)產(chǎn),應(yīng)注重灌溉排水,及農(nóng)田水利,應(yīng)按照各地之需要,采用適宜之工程,缺水之地,舉辦灌溉。下濕之地,舉辦排水。斥鹵之地,舉辦洗堿。表皮被沖刷之地,舉辦水土保持”;第六條規(guī)定“全國水利建設(shè),按水道之天然形勢”劃分為“松花江流域、遼河流域、白河流域、黃河流域、內(nèi)海流域、淮河流域、揚子江流域、浙閩流域、珠江流域、瀾滄江流域、雅魯藏布江流域”等11個建設(shè)地區(qū)[9]332-346;第十二條規(guī)定“全國各主要水道干支流之治本,運河及港灣之開發(fā),大規(guī)模灌溉,水力發(fā)電,及其他有關(guān)兩省市以上之水利建設(shè),由中央政府舉辦。次要航道之開發(fā),及灌溉排水等工程,由地方政府主辦。小范圍農(nóng)田水利,及水力發(fā)電,由政府輔導人民辦理”[12]。這一綱領(lǐng)性文件從抗戰(zhàn)時期水利事業(yè)受到極大破壞的現(xiàn)實出發(fā),確定了抗戰(zhàn)后國民政府水政管理的主要責任和目標,對民國后期水政管理權(quán)限和水利建設(shè)規(guī)劃做出了比較明晰的規(guī)范。

1947年1月頒布的《中華民國憲法》進一步從憲政的角度對水政管理加以規(guī)范,其中第一百零八至一百一十條對中央和地方的水政權(quán)限進行了劃分,“二省以上之水利、河道……”由中央負責,省縣之水利工程有省縣地方負責;第一百四十三條第二款規(guī)定“……經(jīng)濟上可供公眾利用之天然力,屬于國家所有”,確定了水利資源歸國家所有;第一百四十六條規(guī)定“國家應(yīng)運用科學技術(shù),以興修水利增進地方,改善農(nóng)業(yè)環(huán)境……”;第一百六十九條規(guī)定國家對邊疆地區(qū)的水利事業(yè)應(yīng)積極舉辦,并扶助其發(fā)展[1]627-636。在憲法基礎(chǔ)上,6月21日國民政府頒布《水利部組織法》對水政機關(guān)加以改組,該法第一條規(guī)定將水利委員會改組為水利部“掌理全國水利行政事宜”;第四條規(guī)定設(shè)水政司、防洪司、渠港司、水文司和總務(wù)司5司,第六至十條規(guī)范了各司的職守;下轄黃河水利工程總局、淮河水利工程總局、揚子江水利工程總局、華北水利工程總局、珠江水利工程總局、東北水利工程總局[13]。

但是隨著南京國民政府在內(nèi)政上的頻頻失誤,特別是在內(nèi)戰(zhàn)戰(zhàn)場上潰敗,南京國民政府的水政管理也日益進入混亂的局面,中央水政機關(guān)變更頻繁,地方水政機關(guān)日趨瓦解。1949年4月水利部撤并入經(jīng)濟部水利署,8月經(jīng)濟部水利署改稱經(jīng)濟部水利司,這是南京國民政府在大陸上的最后一個最高水政機關(guān),它隨著國民黨政權(quán)在大陸的滅亡而告終。

四、對南京國民政府水政立法的評價

南京國民政府時期,國家的水政職能日益擴展,政府以立法的形式規(guī)范了國家在水政問題上的法定責任,起到積極的效果。首先,南京國民政府的水政立法,出于發(fā)展資本主義和改變中國落后面貌的良好愿望,繼承了國內(nèi)外水政立法的優(yōu)良傳統(tǒng)和優(yōu)秀成果,其立法內(nèi)容大大超過了當時世界上殖民地半殖民地國家的水政立法水平,對于處于現(xiàn)代化起步過程的中國具有明顯地進步意義。

其次,南京國民政府通過水政立法,使南京國民政府的水政管理逐漸從多頭管理開始向設(shè)立專門機關(guān)加以管理的軌道上轉(zhuǎn)變,初步形成了比較完整的水政機構(gòu),在制度上確定了國家在水政事業(yè)中的法定責任和體制保障(見表1)。

第三,南京國民政府的水政立法確定了水政機關(guān)的法定權(quán)限和其他政府部門的法定義務(wù),從而改變了民國初年以來水政管理職權(quán)不明的弊病。同時也確定水權(quán)使用與水權(quán)收益,特別是根據(jù)中央立法制定的地方法規(guī),如《寧夏灌區(qū)管理規(guī)則》、《甘肅省水渠灌溉管理規(guī)則》、《陜西省涇惠渠灌溉管理規(guī)則》等更是直接明確了具體流域的水權(quán)事宜,也使得政府和民眾可以根據(jù)相關(guān)法令保護自身的合法權(quán)益。

我們在承認南京國民政府水政立法進步作用的同時,也必須看到其水政立法中明顯的缺陷:

第一,南京國民政府的水政立法“法出多門”現(xiàn)象十分嚴重,僅在中央就有行政院、經(jīng)濟委員會、水利委員會、內(nèi)政部、實業(yè)部等,立法主體的混亂導致立法層次普遍較低。除為數(shù)不多的法律外,大部分都是條例甚至是位階更低的例如規(guī)則、辦法、大綱、規(guī)程等。這種混亂無序的狀態(tài)造成了根本法與部門法之間、部門法與部門法之間、中央立法與地方立法之間大量內(nèi)容的重疊與沖突。

第二,亞里士多德曾指出,法治的要義應(yīng)包括不可或缺的兩個方面:一是已有的法律得到普遍的服從;二是大家所服從的法律又必須是制定良好的法律[14]。在水政立法越來越詳細完備的同時,在執(zhí)行上卻存在明顯的不到位?？v觀南京國民政府的歷史,其長期處于戰(zhàn)爭狀態(tài)之中,政府掌握的大量社會資源不得不偏向于軍事,在水政管理和水利建設(shè)上投入不足。加之,實際不統(tǒng)一的狀況也使得法律難以發(fā)揮全部的功能。兩千年前的孟子就曾說“徒善不足以為政,徒法不足以自行”[15],“有心立法,無心實施”不能不說是一個悲劇。

第三,南京國民政府的水政立法具有一定的空想性。雖然其立法基本實現(xiàn)了與國際接軌,但是在那個法令多于牛毛、政壇“你方唱罷我登場”和社會動蕩貧窮的年代,幻想一項單行法規(guī)取得突出的效果無異于鏡花水月。

表1 南京國民政府時期中央水政機關(guān)一覽表

總的來說,國民政府在水政建設(shè)上盡管花費了很大工夫,《水利法》更是民國水政立法史上非常重要的一個里程碑,它集此前水政立法之大成,完善地規(guī)范了中央和地方水政機關(guān)的設(shè)立、職權(quán)的劃分、水政業(yè)務(wù)的范圍等。但其沒有非常明確的長期規(guī)劃,加之水務(wù)管理的復(fù)雜和時局的動蕩,使得水政機關(guān)變更頻繁,“政出多門、令行不止”的現(xiàn)象依然非常嚴重。

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D912.6

A

1671-4970(2011)01-0067-06

2010-07-08

周曉焱(1978—),男,黑龍江訥河人,講師,碩士,從事公共政策分析和社會立法史研究。