政績(jī)觀的歷史性與時(shí)代性

今天，我們要倡導(dǎo)的政績(jī)觀，是科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的政績(jī)觀。它是“成本概念”基礎(chǔ)上的政績(jī)觀，即建立在行政成本與公共產(chǎn)出分析比較基礎(chǔ)之上的政績(jī)觀。

在公共行政領(lǐng)域，政績(jī)和政績(jī)觀是一個(gè)核心觀念。在嚴(yán)格意義上，所謂政績(jī)觀，是指對(duì)于行政業(yè)績(jī)的觀念和認(rèn)識(shí)。但今天公共語(yǔ)匯中的所謂政績(jī)觀，一般指政府或公權(quán)力對(duì)于政績(jī)的一套觀念系統(tǒng)。人類(lèi)的政績(jī)觀是與政府概念和文明的興起大體同步前行的。

人類(lèi)公共行政有一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史。無(wú)論政績(jī)還是政績(jī)觀，都有其歷史性和時(shí)代性。相傳中國(guó)古代舜時(shí)，就形成了“三載三績(jī)，三考黜陟”的考績(jī)制度，對(duì)各部落首領(lǐng)三年考核三次政績(jī)，以決定其升降。

中國(guó)歷代官制中，都有“校考”、“考課”等規(guī)定。唐代杜佑的《通典》、宋代馬端臨的《文獻(xiàn)通考》中，都有關(guān)于吏治考核、督查的記載。事實(shí)上，中國(guó)文官制度的確立，是以對(duì)公務(wù)人員的考核監(jiān)督為前提的。在不同歷史時(shí)期，民間也形成了“政績(jī)”觀念——即對(duì)官員作為不作為的認(rèn)知和評(píng)價(jià)。中國(guó)古代民間流傳的“當(dāng)官不與民做主，不如回家賣(mài)紅薯”之類(lèi)的諺語(yǔ)和關(guān)于“口碑”的說(shuō)法等，即是對(duì)于政績(jī)的認(rèn)知。但整體來(lái)說(shuō)，人類(lèi)比較系統(tǒng)成熟的政績(jī)觀念，是在19世紀(jì)中葉產(chǎn)生的。不同時(shí)代、不同政治理念下的政績(jī)觀是不同的。如今在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的政績(jī)觀，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政績(jī)觀、與那種竭澤而漁、勞民傷財(cái)、不顧成本、不顧生態(tài)效益的政績(jī)觀，是有本質(zhì)性不同的。

就政績(jī)觀的時(shí)代性來(lái)說(shuō)，它是現(xiàn)代政府的產(chǎn)物，并受“新公共管理運(yùn)動(dòng)”等時(shí)代精神的激蕩。現(xiàn)代考績(jī)制度已在19世紀(jì)的英國(guó)出現(xiàn)。美國(guó)國(guó)會(huì)在1883年1月通過(guò)“彭德?tīng)栴D法”，標(biāo)志以功績(jī)制為核心的美國(guó)現(xiàn)代文官制度初步形成。美國(guó)聯(lián)邦政府在1887年正式實(shí)施考績(jī)制度，1905年頒發(fā)了“考績(jī)法”。19世紀(jì)末，美國(guó)許多城市政府腐化無(wú)能的事件被陸續(xù)曝光，通過(guò)財(cái)政預(yù)算控制地方政府績(jī)效的呼聲開(kāi)始出現(xiàn)。20世紀(jì)40年代，在“胡佛委員會(huì)”推動(dòng)下，人們對(duì)績(jī)效評(píng)估與績(jī)效預(yù)算的關(guān)注大幅度提升，但政府績(jī)效管理的真正興起，是20世紀(jì)70年代的事，20世紀(jì)90年代達(dá)到高峰。美國(guó)1993年頒布的《政府績(jī)效與結(jié)果法》（簡(jiǎn)稱(chēng)GPRA），被認(rèn)為是世界各國(guó)政府績(jī)效改革浪潮中具有里程碑意義的代表性立法。

這當(dāng)中形成的所謂“新公共管理學(xué)”，以公共部門(mén)管理問(wèn)題的解決為核心，更多從經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑來(lái)研究公共管理尤其是政府管理問(wèn)題，被人們稱(chēng)為“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政策管理理論”或“市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政學(xué)”。它提供了當(dāng)代公共管理的新模式，尤其在政府與市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系上，突破了傳統(tǒng)公共行政的界限。

從政績(jī)觀的歷史性和時(shí)代性中可以看到，在本質(zhì)屬性上，所謂政績(jī)觀有兩種：一種是“榮譽(yù)概念”上的政績(jī)觀，即政府部門(mén)和政府從業(yè)人員對(duì)自己的行政行為、行政過(guò)程結(jié)果的一種榮譽(yù)性的觀念；這種概念下的政績(jī)觀，以行政行為和行政業(yè)績(jī)獲得社會(huì)和人們的認(rèn)可為滿足取向。另一種是“成本概念”上的政績(jī)觀，即政府和政府從業(yè)人員對(duì)自己的行政行為、行政過(guò)程進(jìn)行“成本-產(chǎn)出”對(duì)比、核算和結(jié)果計(jì)量的一種觀念；這種觀念下的政績(jī)觀，以認(rèn)知行政行為、行政業(yè)績(jī)的實(shí)際情況、以改善行政行為和提升管理績(jī)效為滿足取向。

今天，我們要倡導(dǎo)的政績(jī)觀，是科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的政績(jī)觀。它是“成本概念”基礎(chǔ)上的政績(jī)觀，即建立在行政成本與公共產(chǎn)出分析比較基礎(chǔ)之上的政績(jī)觀。這樣的政績(jī)觀才合乎邏輯，才合乎人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)“發(fā)展”的本義，才能真正促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，從而才真正產(chǎn)生福祉澤被、利國(guó)利民的“政績(jī)”。