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防控風(fēng)險：湖北為縣委書記“排雷”

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湖北提出風(fēng)險預(yù)警防控，旨在加強對縣委書記的激勵保護，努力為縣委書記營造能干事、干成事、不出事的社會環(huán)境。這實際體現(xiàn)了一種監(jiān)督的新理念。

朱慧卿/C F P

自古以來，縣級政權(quán)就是政權(quán)體系中最為關(guān)鍵的一級，古人曰“郡縣治,則天下治；郡縣安，則天下安”。在當今，“根基不牢，地動山搖”則形象地說明了縣級政權(quán)的重要作用?？h委書記這一干部群體以占全國處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部總數(shù)不到1%的比重，卻承擔(dān)著政權(quán)根基穩(wěn)固的重任。

《人民論壇》雜志一項調(diào)查顯示，縣委書記屬官場十大高風(fēng)險崗位之一，并且排在前三位。2010年9月上旬，湖北省紀委、省委組織部聯(lián)合印發(fā)了《湖北省縣委書記崗位風(fēng)險預(yù)警防控辦法（試行）》（以下簡稱《防控辦法》）。這是全國第一個關(guān)于縣委書記崗位風(fēng)險預(yù)警防控的文件。

扁鵲的醫(yī)術(shù)與風(fēng)險預(yù)警

《防控辦法》共五章十八條，分別對縣委書記崗位風(fēng)險的總則、防控內(nèi)容、防控措施、信息收集及處置、附則等做出了規(guī)定。《防控辦法》從醞釀到出臺，湖北省紀委一直很低調(diào)，早在2009年8月，湖北省紀委和黃岡市委就聯(lián)合組成課題組對“縣委書記崗位腐敗風(fēng)險防控”進行研究，課題組調(diào)查走訪了20多位在任或曾任縣委書記的干部。2010年1月，課題組在北京召開“縣委書記崗位風(fēng)險分析及預(yù)警防控”研討會，邀請相關(guān)專家建言，最后形成了《防控辦法》的雛形。

此辦法出臺后，各大媒體爭相報道，一時間“防控縣委書記‘霸權(quán)’”，“勒緊縣委書記的權(quán)力‘韁繩’”，“給縣委書記套上‘緊箍咒’”等醒目標題將公眾聚焦在縣委書記這一特殊的崗位上?！斗揽剞k法》中所指的縣委書記崗位風(fēng)險，著眼于縣委書記崗位職責(zé)的特征，指縣委書記在履行公職中發(fā)生腐敗行為的可能性及這種可能性的判斷與認知。

“風(fēng)險”一詞的由來，追溯到遠古時期，漁民這一職業(yè)群體在長期的捕撈活動中，深深地體會到“風(fēng)”給他們帶來的無法預(yù)測、無法確定的危險，“風(fēng)”即意味著“險”，由此有了“風(fēng)險”一詞?？h委書記崗位風(fēng)險的前提假設(shè)是崗位有危險。險從何來？有人稱縣委書記位重權(quán)大，“除了外交、軍事、國防這些內(nèi)容沒有，他們擁有的權(quán)力幾乎跟中央沒有區(qū)別”。危險藏在大權(quán)的背后,尤其是缺乏有力監(jiān)督時?！斗揽剞k法》中鎖定縣委書記崗位“五大”風(fēng)險：一是執(zhí)行政策失真的風(fēng)險；二是選人用人失準的風(fēng)險；三是重大決策失誤的風(fēng)險；四是從政道德失范的風(fēng)險；五是遞延權(quán)力失控的風(fēng)險。

我們先從《扁鵲的醫(yī)術(shù)》這則故事說起。魏文王問名醫(yī)扁鵲說：“你們家兄弟三人，都精于醫(yī)術(shù)，到底哪一位最好呢？”扁鵲答：“長兄最好，中兄次之，我最差?！蔽何耐踉賳枺骸澳敲礊槭裁茨阕畛雒?？”扁鵲答：“長兄治病，是治病于病情發(fā)作之前。由于一般人不知道他事先能鏟除病因，所以他的名氣無法傳出去；中兄治病，是治病于病情初起時。一般人以為他只能治輕微的小病，所以他的名氣只及本鄉(xiāng)里。而我是治病于病情嚴重之時。一般人都看到我在經(jīng)脈上穿針管放血、在皮膚上敷藥等大手術(shù)，所以認為我的醫(yī)術(shù)高明，名氣因此響遍全國。”

這則故事說明了一個簡單的道理：事后控制不如事中控制，事中控制不如事前控制。湖北預(yù)警防控縣委書記崗位風(fēng)險正是著手事前控制，讓縣委書記知道“危險”、查找“風(fēng)險”，治病于病情發(fā)作之前，上升到制度層面為縣委書記“排雷”。

歷數(shù)改革開放以來因腐敗倒下的縣委書記，令人觸目驚心。從改革開放第一個因腐敗被槍斃的廣東省海豐縣原縣委書記王仲，到河南2006年以來查處貪污受賄犯罪的縣委書記22名。2007年四川省仁壽縣前任縣委書記鐘建初因受賄被判14年，后任張敏在兩年后被雙規(guī)，縣委書記“上演”前腐后繼。2010年曾是廣安市推薦的2009年“四川省優(yōu)秀縣委書記”人選漆小林落馬，全國最貪縣委書記、被網(wǎng)友封為“報銷王”的云南省文山州麻栗坡縣原縣委書記趙仕永落馬……

縣委書記成為腐敗“重災(zāi)區(qū)”，縣委書記崗位成為高危崗位，“扁鵲”們才各顯身手。湖北出臺《防控辦法》將監(jiān)督關(guān)口前移，防患于未然，做一回扁鵲長兄。

創(chuàng)新與質(zhì)疑

《防控辦法》針對縣委書記崗位風(fēng)險，明確了防控內(nèi)容。如在選人用人方面，重點防止違反干部選拔任用工作原則、標準、程序和紀律?！敖⒑屯菩锌h委書記不直接分管人事”被媒體高度關(guān)注。其中，列舉不插手工程招投標和土地劃撥、拍賣、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓置換等條款，實際上這些都是縣委書記可能腐敗的“雷區(qū)”。另外，還強調(diào)建立縣紀委與市州紀委關(guān)于縣委書記崗位風(fēng)險預(yù)警防控的聯(lián)系溝通機制，“縣紀委可以將掌握的縣委書記腐敗跡象直接向上級紀委報告”這一舉措被報道的頻次極高。

建立縣委書記廉政考察制度，對縣委書記廉政情況進行群眾滿意度測評；建立縣委書記崗位風(fēng)險信息收集、分析評估、風(fēng)險處置、風(fēng)險預(yù)警處置整改制度。這一系列的制度都是防控縣委書記崗位風(fēng)險的制度舉措。

《防控辦法》提出風(fēng)險預(yù)警防控，旨在加強對縣委書記的激勵保護，努力為縣委書記營造能干事、干成事、不出事的社會環(huán)境。這實際體現(xiàn)了一種監(jiān)督的新理念。筆者在美國訪談美國政府責(zé)任署GAO（前身美國審計署）官員時，GAO作為美國聯(lián)邦政府最重要的監(jiān)督機構(gòu)，其監(jiān)督理念已從監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的對抗關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐龠M工作改進的伙伴關(guān)系。這一監(jiān)督新理念給筆者留下特別深刻的印象。湖北縣委書記崗位風(fēng)險預(yù)警防控同樣以從發(fā)展、激勵為出發(fā)點，為縣委書記做好“例行體檢”，兼職“保健醫(yī)生”角色。

但是，對兩項所謂的創(chuàng)新，筆者有不同看法。

一是“建立和推行縣委書記不直接分管人事”。有人認為這是《防控辦法》中的一大亮點?！耙敫?，動干部”，縣委書記因用人腐敗而倒下的比比皆是。安徽潁上縣原縣委書記張華琪“動干部”最多的一次就調(diào)整了190名干部；山西翼城縣原縣委書記武保安賣官受賄29次收受88.8萬元；長治縣原縣委書記王虎林離任前不到兩個月內(nèi)集中“批發(fā)”432頂官帽。

一位要求匿名的副縣長提出了質(zhì)疑，“縣委書記本來就沒有人事權(quán)這一項，人事是政府序列的人事局管，縣委書記不直接分管人事這是一個偽命題。但縣委書記會私下和人事局長說，動任何一個人都要我點頭”。另一位基層官員說：“縣委書記壓力很大，想做成事，身邊需

要一批自己的人。不管人事，不現(xiàn)實。提拔一個干部莫非‘論資排輩，論功行賞，論德講情’三個標準，基層干部能力區(qū)別不大，‘講情’往往排第一位。”

根據(jù)《黨章》規(guī)定，縣委書記并沒有主管干部人事的條款，理論上這是一個偽命題。但《防控辦法》是著眼基層實際，提出不直接分管人事是限制縣委書記的權(quán)力，換句話說，限制其在用人上的作用就是防控風(fēng)險要起的作用。

二是“縣紀委可以將掌握的縣委書記腐敗跡象直接向上級紀委報告”。這也被媒體稱作是一大創(chuàng)新。筆者認為向上級紀委報告不是創(chuàng)新，而是盡職，是履行職能到位的問題。按《黨章》規(guī)定，“黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)下進行工作”。既然是在上級紀委的領(lǐng)導(dǎo)下，那么向其報告就是履行職責(zé)。

紀委在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，縣紀委書記通常是縣委常委，同在縣委書記領(lǐng)導(dǎo)下，揭開縣委書記腐敗的蓋子需要勇力更需要魄力。“紀委書記除非和縣委書記感情特別不合，不然不會向上報告，縣委書記可以拿掉紀委書記的官帽子。”基層官員如是說。

監(jiān)督的靈魂是獨立性，但紀委雙重領(lǐng)導(dǎo)的身份顯得尷尬?！翱h紀委可以將掌握的縣委書記腐敗跡象直接向上級紀委報告”，直面了雙重領(lǐng)導(dǎo)的尷尬，但關(guān)鍵問題是要有措施保障和保護直接報告的落實力度和持續(xù)性。

湖北縣委書記崗位風(fēng)險預(yù)警防控同樣以從發(fā)展、激勵為出發(fā)點，為縣委書記做好“例行體檢”，兼職“保健醫(yī)生”角色。

《防控辦法》中還有一些新舉措值得肯定，對縣委書記廉政情況進行群眾滿意度測評，此舉措是通過制度強化外部責(zé)任，體現(xiàn)權(quán)為民所賦。而之前的監(jiān)督側(cè)重對組織負責(zé)，僅僅強調(diào)內(nèi)部控制。建立縣委書記崗位風(fēng)險信息收集、分析評估、風(fēng)險處置、風(fēng)險預(yù)警處置整改制度，給監(jiān)督的難題“信息不對稱”進行了破題，強調(diào)處置整改體現(xiàn)了監(jiān)督的最終目的是持續(xù)改進。

給監(jiān)督縣委書記支招

黨的十七屆三中全會閉幕后，中央組織了2000名縣委書記首次集訓(xùn)，并建立了縣委書記輪訓(xùn)常態(tài)化的機制。2010年10月，中央發(fā)文要求所有省巡視組都展開對縣（市、區(qū)）的全面巡視，如此密集地對縣域進行巡視，還是首次。2010年11月中旬，中共中央紀律檢查委員會和中共中央組織部，聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》在全國范圍推動“縣權(quán)”改革的試點。這一系列中央戰(zhàn)略部署，都在為更好地治理縣域，牢固政權(quán)根基努力。若要實現(xiàn)更有效的監(jiān)督，還應(yīng)在三個方面加強工作。

其一，保障監(jiān)督的獨立性。

有效率的監(jiān)督機構(gòu)的共同特征是獨立性強。雙重領(lǐng)導(dǎo)的制度安排下，監(jiān)督者（紀委）并沒有向委托人上級紀委報告信息的正激勵，而監(jiān)督者卻有向委托人隱瞞信息的正激勵，因為監(jiān)督者與代理人（縣委書記）是利益共同體，一榮俱榮，一損俱損?？h紀委的預(yù)算、人員、辦公條件改善都依賴同級解決，難以超脫。為了保障獨立性，可以嘗試“下管一級”體制。

巡視組因為經(jīng)費、人員不依賴地方，獨立性強，監(jiān)督力度比同級紀委大。筆者也了解到，基層官員對巡視制度也有些憂慮，“找人談話，除非特別有意見一般都不敢講，因為不知道是否縣委書記與巡視組關(guān)系好”。要求匿名的副縣長告訴筆者，“最近來的巡視組，組長快退休了，在縣里搞一個月，例行公事，縣里安排在賓館招待好，不敢怠慢。其實巡視組并不愿意見上訪者，怕麻煩?！彼J為，“突擊巡視效果更好?！?/p>

其二，形成監(jiān)督的合力。

審計是專業(yè)的監(jiān)督力量，借助審計技術(shù)優(yōu)勢，加強紀委與審計的合作。2009年11月浙江省審計廳按照浙江省委組織部的要求，告別過去“只審縣長不審書記”的審計辦法，對縣委書記、縣長的經(jīng)濟責(zé)任進行同步審計試點，促進權(quán)力與責(zé)任對等，建立有效的權(quán)力制約機制。河南、云南也進行了審計縣委書記的試點工作。審計在發(fā)達國家是最有力的監(jiān)督部門，整合、盤活現(xiàn)有監(jiān)督資源，才能形成監(jiān)督合力。值得注意的是，進行縣委書記離任審計，要避免審計部門做“順水人情”，審計的結(jié)果要真正與晉升掛鉤，而不是讓審計變成評價為晉升添彩。

其三，加大公開透明的力度。

陽光是最好的防腐劑。從2004年中央首次提出“逐步推進黨務(wù)公開，增強黨組織工作的透明度”，到2007年將黨務(wù)公開作為黨的一項組織制度寫入黨章，再到2009年中央黨務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組在京成立，通過公開透明抑制腐敗在高層已達成共識。在上級考核什么，下級就做什么的中國特色考核環(huán)境中，將公開透明的執(zhí)行力度作為主要指標之一對縣委書記進行考核評價，能夠達到陽光防腐的效果。

（作者單位：國家行政學(xué)院公共管理教研部）