陳曉明

（中共天水市委黨校，甘肅 天水 741018）

創(chuàng)新縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)體制提高反腐倡廉建設(shè)科學化水平

陳曉明

（中共天水市委黨校，甘肅 天水 741018）

胡錦濤總書記在十七屆中央紀委第五次會議上的重要講話中，提出了提高反腐倡廉建設(shè)科學化水平這一重大任務(wù)，這就要求各級紀檢監(jiān)察機關(guān)要認真研究新形勢下反腐倡廉建設(shè)的深層次問題。縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)是我國反腐敗體系中的最基層機關(guān)，也是與人民群眾聯(lián)系最緊密的一級機關(guān)，其重要性不言而喻。創(chuàng)新其體制是提高我國反腐倡廉科學化水平的根本途徑，也是提高科學化水平的重要保證。對于有效地解放反腐敗生產(chǎn)力，極大地調(diào)動反腐敗工作的積極性，引導(dǎo)其他各級紀檢監(jiān)察機關(guān)體制改革，都有重要的作用。以改革創(chuàng)新的思維和方法，建立權(quán)責更加明確、監(jiān)督更加有力、制衡作用彰顯、威懾力顯著的縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)體制勢在必行。

一、創(chuàng)新縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)體制，順應(yīng)時代發(fā)展，符合形勢需要

（一）創(chuàng)新縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)體制是歷史的必然

我國的紀檢監(jiān)察機關(guān)體制是20世紀為適應(yīng)當時反腐敗的形勢而設(shè)立的，其特點是依附于同級黨委，一切工作都得在同級黨委的指導(dǎo)下開展，這樣，限制了其作為監(jiān)督制衡機關(guān)作用的發(fā)揮。從20世紀90年代黨中央作出加大反腐敗斗爭力度開始，十五大提出注重從源頭上預(yù)防和治理腐敗現(xiàn)象，十六屆三中全會提出建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的“教育、制度、監(jiān)督”的懲治和預(yù)防腐敗體系，十六屆四中全會后又頒布了關(guān)于《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》，十七大提出堅持深化和創(chuàng)新體制，十七屆四中全會提出推進反腐倡廉制度創(chuàng)新，十七屆五中全會提出提高反腐倡廉科學化水平。從歷史發(fā)展的脈絡(luò)來看，我黨反腐敗斗爭的方向更加明確、思路更加清晰、措施更加有力。從治理腐敗的手段來看，更加注重從源頭上治理、更加注重用制度治理、更加注重用監(jiān)督制衡體制機制治理。在這種形勢下，創(chuàng)新縣級紀檢監(jiān)察工作體制機制順應(yīng)時代節(jié)拍，符合歷史發(fā)展潮流。

（二）創(chuàng)新縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)工作體制是形勢發(fā)展的需要

從改革開放后中國正式反腐敗行動至今，紀檢監(jiān)察工作取得了巨大成就，保證了以經(jīng)濟建設(shè)為中心工作的開展，維護了政治、經(jīng)濟、社會穩(wěn)定。但是，反腐敗形勢依然嚴峻，現(xiàn)階段出現(xiàn)了四個轉(zhuǎn)變：一是從個體腐敗向群體腐敗轉(zhuǎn)變；二是從少數(shù)權(quán)利領(lǐng)域向多個社會領(lǐng)域轉(zhuǎn)變；三是從小數(shù)目腐敗向大數(shù)目腐敗轉(zhuǎn)變；四是從中高級干部腐敗向縣級以下低職務(wù)干部腐敗轉(zhuǎn)變。“如果腐敗現(xiàn)象滋長蔓延而又得不到有效遏制，最終就必然危及黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、危及到社會主義國家政權(quán)的基礎(chǔ)”。在這種狀況下，創(chuàng)新縣級紀檢監(jiān)察工作體制機制符合黨的事業(yè)發(fā)展的需要，符合反腐敗斗爭形勢發(fā)展的需要。

（三）創(chuàng)新縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)工作體制是適應(yīng)縣級紀檢工作特殊性的需要

縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)在黨的紀檢監(jiān)察組織機構(gòu)中處于承上啟下的位置，上肩負著傳達上級精神、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實之責，下聯(lián)系著縣鄉(xiāng)兩級反腐敗斗爭的重任，工作任務(wù)特殊?？h級紀檢監(jiān)察機關(guān)是基層反腐倡廉工作的帶頭人，其管理對象是決定一縣經(jīng)濟、社會發(fā)展的縣級干部和一大批手握大權(quán)的科級干部，管理對象特殊?？h級紀檢監(jiān)察機關(guān)是聯(lián)系人民群眾最緊密的一級反腐敗機關(guān)，是人民群眾看黨的紀檢監(jiān)察工作的窗口，縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)的工作直接影響人民群眾對黨的信任和感情，從縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)工作中人民群眾可以看到黨的形象和反腐敗的堅定決心，地位作用特殊。縣級紀檢監(jiān)察工作機關(guān)要有所作為，就必須改變現(xiàn)有體制模式，從權(quán)力的制約中解放出來，讓其發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)體制性障礙的外在表現(xiàn)

縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)在反腐敗斗爭中雖然做了大量的工作，取得了巨大的貢獻。但是，在新形勢下縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)作用的發(fā)揮卻與其擔負的職能要求有較大的差距。具體表現(xiàn)為：（1） 依附監(jiān)督對象，無獨立權(quán)力體系。我國在建立紀檢監(jiān)督機關(guān)時，將其置于同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，違背了監(jiān)督制衡的基本原則，其權(quán)力行使要受到被監(jiān)督者的制約?？h級紀檢監(jiān)察機關(guān)的工作受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，在案件的立案，調(diào)查的啟動、推行預(yù)防制度的強制權(quán)力等方面沒有完全獨立的決策權(quán)；在案件的調(diào)查、“雙規(guī)”的使用、對違法違紀問題的干預(yù)等方面沒有完全獨立的執(zhí)行權(quán)；在重大工作、重點人員、重要時段，及隨機性的監(jiān)督等方面沒有完全的監(jiān)督權(quán)，能否介入，怎么監(jiān)督都不是自己能說了算的。在這種權(quán)力分配中紀檢工作不敢越雷池半步，一切工作都得聽黨委的安排，大大削弱了紀檢監(jiān)察工作的效能和效率。（2） 地位低下，威懾力不強。在體制設(shè)置上，縣級紀委是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的下設(shè)機構(gòu)，級別低于縣委，縣紀委書記都是縣級副職，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和縣直屬機關(guān)擔負紀檢監(jiān)察工作的人員，普遍列同級副職之后，地位低下。我國是一個非常認同行政級別的國家，單位行政級別的高低直接影響其在人民心目中的地位和作用，紀檢監(jiān)督機關(guān)級別低于同級黨委造成干部群眾對紀檢監(jiān)察工作重要性認知程度下降，紀檢工作的震懾力大大降低。同時，影響了紀檢工作人員的工作積極性。（3） 受各種制約，工作難有作為。紀檢監(jiān)察機關(guān)依附于黨委后，必然受到黨委的權(quán)力制約；沒有真正的權(quán)力體系后，必然受到群眾的認知制約；制約以權(quán)力為目標后，必然受到當權(quán)者的行動制約，在這種種制約下，紀檢監(jiān)察工作開展就困難重重，腐敗現(xiàn)象發(fā)展的事實也證明了這一點。（4）條塊分割、力量分散。我國反腐敗工作機關(guān)有三家：一是黨的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)紀律檢查委員會，二是政府系統(tǒng)的監(jiān)察機構(gòu)，三是隸屬檢察院的法律監(jiān)督機構(gòu)反貪污賄賂工作局。三個機構(gòu)沒有一個處于核心樞紐地位，這使三者都很難恰如其分地擺好自己的位置。在監(jiān)督對象上，三個機構(gòu)分工缺乏規(guī)范化，使反腐敗工作難免存在“交叉帶”和“真空帶”，這便造成有的問題多方插手，有的事情無人過問，有時還導(dǎo)致三個機構(gòu)在案件受理、查辦、移送、處理等工作環(huán)節(jié)中的相互沖突和矛盾。三家不僅沒有形成合力，而且使力量分散。

三、創(chuàng)新縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)體制的路徑選擇

（1）大編制、強陣容。主要思想是縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)在縱向上的垂直，橫向上的有效整合。一是將縣級紀委升格，將其與縣委平級，在行政上、財務(wù)上、人事任免上不再接受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)。為了加強黨對紀檢工作的領(lǐng)導(dǎo)，其組織上級為地市級黨委，其業(yè)務(wù)上級為地市級紀委。二是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委和縣直屬單位紀委從同級黨委中剝離出來，將人事編制、人員、組織關(guān)系歸入縣級紀委，人員統(tǒng)一集中在縣紀委辦公，縣級以下不再設(shè)紀委，在需要時派出派駐機構(gòu)開展工作。三是將分布于政府及司法系統(tǒng)的監(jiān)察、預(yù)防、反貪、職務(wù)犯罪預(yù)防全部從原單位剝離出來并入縣紀委。工作由縣紀委統(tǒng)一部署、統(tǒng)一安排，統(tǒng)一檢查，獨立行使權(quán)力。四是縣級紀委在充分整合資源后，可以設(shè)置調(diào)查科，負責已發(fā)生案件的調(diào)查與立案；預(yù)防科，負責制度建設(shè)、工作機制完善；派駐機構(gòu)管理科，負責派駐機構(gòu)人員的管理及派駐任務(wù)的安排，工作成效的檢驗；教育科，負責反腐倡廉宣傳教育；技術(shù)科，管理掌握一定專業(yè)的高素質(zhì)人才，研究反腐敗斗爭的特殊技術(shù)。還可以根據(jù)任務(wù)設(shè)置其他科室。

（2）大權(quán)力、強手段。主要思想是賦予縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)獨立的權(quán)力體系，以權(quán)力制衡權(quán)力。一是賦予縣紀委完全獨立的決策權(quán)。賦予縣紀委案件立案、調(diào)查的啟動、調(diào)查的方式、推動預(yù)防制度的強制權(quán)力等方面自主決定的權(quán)力，決策時不需要向同級黨委匯報，但應(yīng)向上級紀委匯報情況，得到指導(dǎo)和幫助。二是賦予完全獨立的監(jiān)督權(quán)。對重點單位、重點工作、重點人員、重點時間進行監(jiān)督，隨機性的監(jiān)督都由縣紀委自行決定，監(jiān)督過程結(jié)束后應(yīng)向上級紀委寫出監(jiān)督情況的書面報告。三是賦予完全獨立的執(zhí)行權(quán)。在案件的調(diào)查、“雙規(guī)”的使用、對違法違紀問題的干預(yù)，在縣紀委的職權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)賦予縣紀委獨立的執(zhí)行權(quán)。但紀委不應(yīng)包攬組織處理和法律處理。在縣紀委執(zhí)行權(quán)行使完后，違紀問題需要作出組織處理的要移送組織人事部門，違法問題要移送法院、檢察院進入法律程序，接受法律處理。四是賦予完全獨立的向上呈報權(quán)。縣級主要領(lǐng)導(dǎo)的活動和行為要接受縣紀委監(jiān)督，賦予縣紀委對縣主要領(lǐng)導(dǎo)違法違紀問題和重大問題向上級呈報和說明的責任和權(quán)力。

（3）大培訓(xùn)、強能力?？h級紀檢機構(gòu)新格局形成后，要逐步走向?qū)I(yè)化、職業(yè)化道路，所以必須加大培訓(xùn)力度。學習黨的反腐倡廉理論政策，學習各種案件辦理、預(yù)防工作的方法和手段。引導(dǎo)紀檢監(jiān)察干部廣泛學習經(jīng)濟、管理、財會、審計、金融、法律等方面的知識，通過培訓(xùn)達到會搞教育、會進行監(jiān)督、會檢查賬目、會查辦案件。把紀檢監(jiān)察工作延伸到過去涉足不多或尚未涉足的領(lǐng)域，做到經(jīng)濟發(fā)展到哪里，改革進行到哪里，紀檢監(jiān)察就參與到哪里。

建立紀檢人員準入制度，進入紀檢工作人員隊伍必須經(jīng)過培訓(xùn)，經(jīng)考試合格人員才可錄用，并允許其進入工作。

（4）大監(jiān)督、強自律。整合紀檢工作資源，并賦予紀檢人員較大權(quán)力后，要加強對紀檢人員的制約和監(jiān)督。一是要接受本級黨代表大會和人民代表大會的監(jiān)督?？梢栽邳h代表大會和人民代表大會中設(shè)立專門的監(jiān)督委員會，對紀檢監(jiān)督機關(guān)進行監(jiān)督。紀檢監(jiān)察機關(guān)每年定期要向黨代表大會和人民代表大會述職，接受黨代會和人代會的評議。二是要接受上級的監(jiān)督。遇有重大事項和重大問題時要及時向上級主管機關(guān)和上級黨委匯報，接受指導(dǎo)和幫助，工作結(jié)束后要及時向上級報告結(jié)果，接受監(jiān)督和制約。上級機關(guān)要定期對紀檢監(jiān)察機關(guān)進行考評，對重大問題要及時予以指導(dǎo)和幫助，對濫用職權(quán)的問題要及時嚴肅處理。三是要接受人民群眾的監(jiān)督。根據(jù)反腐敗工作的內(nèi)容和手段，盡可能地向人民群眾公開紀檢監(jiān)察工作內(nèi)容，自覺接受人民群眾的監(jiān)督。

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1009-6566（2011）-0110-03

2010-12-07

陳曉明（1964—），男，甘肅天水人，中共天水市委黨校紀委書記，主要從事黨史黨建研究。