陶倫康 尹 奎

低碳經(jīng)濟(jì)視域下我國財(cái)政支出模式研究

陶倫康 尹 奎

以低碳經(jīng)濟(jì)對財(cái)政支出模式的新要求為立足點(diǎn),以“鉆石模型”理論為理論基礎(chǔ),根據(jù)財(cái)政支出模式構(gòu)建的相關(guān)理論,深入分析財(cái)政支出模式對發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的影響,并進(jìn)一步利用相關(guān)函數(shù)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)對財(cái)政支出模式、政府、企業(yè)之間的關(guān)系假說進(jìn)行實(shí)證分析,作為理論模型最終檢驗(yàn)的依據(jù)。

低碳經(jīng)濟(jì);鉆石模型;財(cái)政支出模式

低碳經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是能源高效利用、清潔能源開發(fā)、追求綠色 GDP,核心是能源技術(shù)和減排技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和制度創(chuàng)新以及人類生存發(fā)展觀念的根本性轉(zhuǎn)變,也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、能源消費(fèi)方式以及人類生活方式的一次變革,最終目的是實(shí)現(xiàn)世界經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開財(cái)政政策的支持,因此,深入探究財(cái)政支出模式對發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用具有重要意義。

一、低碳經(jīng)濟(jì)與財(cái)政支出模式變革

財(cái)政支出是以國家為主體、以財(cái)政事權(quán)為依據(jù)所進(jìn)行的一種財(cái)政資金分配活動(dòng),它是國家實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的重要手段和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。一國政府可以通過控制本國財(cái)政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)來調(diào)整社會(huì)的總需求和總供給,調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和部門的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)預(yù)定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)?！?〕反過來,一種新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的出現(xiàn),也必然會(huì)深刻影響一國的財(cái)政支出模式,促使其發(fā)生變革。

(一)我國現(xiàn)行財(cái)政支出模式對低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素

我國現(xiàn)行的財(cái)政支出模式在很多方面制約了低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,使財(cái)政政策在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用和效應(yīng)。具體表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:

1、在財(cái)政支出體制方面。1994年的分稅制財(cái)政體制改革,將那些稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央或中央和地方共享,從而穩(wěn)定了中央財(cái)政收入,而地方財(cái)政所控制的大多是小稅種,征收難度高,而且,地方稅源缺少長期穩(wěn)定的增長機(jī)制,進(jìn)一步加深了地方財(cái)力的不足。尤其是落后地區(qū)的地方政府情況更為嚴(yán)重,地方政府的財(cái)力主要依靠當(dāng)?shù)卮蠊I(yè)項(xiàng)目的稅收,在片面追求經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)、大項(xiàng)目推動(dòng)高速增長思想的指下,地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展容易脫離國家產(chǎn)業(yè)的調(diào)整方向,產(chǎn)生重復(fù)建設(shè),產(chǎn)能過剩,能耗和污染嚴(yán)重等問題。〔2〕這就導(dǎo)致地方政府在追求地方經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力推動(dòng)下,扭曲土地、礦產(chǎn)等資源的價(jià)格,造成資源配置效力的低下,審批通過高能耗、高污染、高排放的項(xiàng)目,不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！?〕目前,節(jié)能減排的推行主要依靠行政指令,減排壓力主要由各級政府承擔(dān),政府部門通過行政指令向地方政府和企業(yè)下達(dá)減排指標(biāo),依靠指標(biāo)的層層分解來約束地方政府和企業(yè),行政色彩濃厚?！?〕

2、在財(cái)政支出力度方面。由于目前公共預(yù)算中沒有安排支持“低碳經(jīng)濟(jì)”的專門支出項(xiàng)目,于是出現(xiàn)了公共財(cái)政的 “缺位”?！?〕現(xiàn)行各級財(cái)政,尤其是落后地區(qū)預(yù)算安排中,對節(jié)能減排、清潔能源開發(fā)、低碳技術(shù)研發(fā)、低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金支出相當(dāng)有限。而支出結(jié)構(gòu)不合理以及投資資金的使用效率低下,使得有限的財(cái)政和財(cái)政資金投入難以發(fā)揮應(yīng)有的效益。財(cái)政環(huán)保支出的總量不足,占GDP的比例較低。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn),控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞,改善環(huán)境,是以資金和技術(shù)的投入為依托的。當(dāng)治理環(huán)境污染的投資占 GDP的比例達(dá)到 1%-1.5%時(shí),可以控制環(huán)境污染惡化的趨勢;當(dāng)該比例達(dá)到 2%-3%時(shí),環(huán)境質(zhì)量可有所改善。盡管我國財(cái)政環(huán)保投資逐年增加,所占比重整體上也呈增長趨勢,但增長的速度緩慢且還不夠穩(wěn)定,我們環(huán)保投資仍然不及發(fā)達(dá)國家或地區(qū) 20世紀(jì) 70年代的水平。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的直接制約外,一方面是由于各級政府對環(huán)保支出重視不夠,以及中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不清;另一方面在于環(huán)保支出的正外部性特點(diǎn),私人資本不愿主動(dòng)投入,而政府又沒有很好的調(diào)動(dòng)民間環(huán)保投資的積極性。

3、在財(cái)政支出效率方面。主要體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)設(shè)施閑置現(xiàn)象普遍,運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下,環(huán)境污染治理效果不佳。由于缺乏有效的監(jiān)督和競爭機(jī)制,不能保證嚴(yán)格執(zhí)法的持續(xù)性,執(zhí)法運(yùn)動(dòng)呈現(xiàn)階段性,在松懈期,污染者有機(jī)可乘,卷土重來;工業(yè)污染治理技術(shù)落后或成本高,工程質(zhì)量差,管理水平低,不能達(dá)到預(yù)期效果,或者大大增加污染企業(yè)負(fù)擔(dān);工業(yè)污染治理設(shè)施與企業(yè)生產(chǎn)不相配套,污染治理設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。這不但會(huì)影響低碳經(jīng)濟(jì)進(jìn)入良性的快速發(fā)展,從而導(dǎo)致投資效率不高,又增加了進(jìn)一步籌集環(huán)保資金的難度,還會(huì)對進(jìn)一步發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生消極的影響,不利于吸收更多的資金。

4、在政府綠色采購方面。我國現(xiàn)在的政府綠色采購還處于起步階段,相關(guān)的法律制度正在陸續(xù)出臺(tái),還沒有形成體系。主要是對綠色采購還缺乏明確規(guī)定,在執(zhí)行過程中缺乏制度約束,政策導(dǎo)向作用不明顯,對將來低碳產(chǎn)品采購構(gòu)成了阻礙;缺乏實(shí)施細(xì)則,政府綠色采購的范圍、采購實(shí)體、招標(biāo)的門檻、招投標(biāo)程序、爭端解決方法等政策性和技術(shù)性問題未作明確規(guī)定,不利于進(jìn)一步發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì);政府的綠色采購?fù)蛔⒁饽┒说漠a(chǎn)品,忽視了產(chǎn)品研制、開發(fā)、生產(chǎn)、包裝、運(yùn)輸、使用、循環(huán)再利用的全過程的環(huán)保節(jié)能要求,而低碳產(chǎn)品在這些方面的優(yōu)勢沒有體現(xiàn)出來,沒有對產(chǎn)品的整個(gè)生產(chǎn)過程實(shí)行綠色標(biāo)準(zhǔn);由于地方財(cái)力有限政府綠色采購的范圍和數(shù)量也是十分有限,也就限制了低碳產(chǎn)業(yè)鏈的擴(kuò)大。另外,政府采購導(dǎo)向作用不明顯。作為財(cái)政政策中能直接引導(dǎo)和調(diào)控節(jié)能行為的政策之一,政府采購政策應(yīng)引導(dǎo)企業(yè)淘汰高能耗、低能效產(chǎn)品,生產(chǎn)能源節(jié)約產(chǎn)品。但調(diào)查顯示,我國政府機(jī)構(gòu)不僅節(jié)能產(chǎn)品很少,而且能源浪費(fèi)嚴(yán)重,這對企業(yè)的生產(chǎn)和居民的消費(fèi)傾向都有負(fù)的導(dǎo)向作用,不利于節(jié)能產(chǎn)品和節(jié)能項(xiàng)目的推廣。〔2〕

5、在對企業(yè)的激勵(lì)方面。由于低碳經(jīng)濟(jì)市場存在外部性、非競爭性和非排他性,低碳產(chǎn)品基本上都是外部性產(chǎn)品,同時(shí)又具有非競爭性和非排他性。低碳經(jīng)濟(jì)市場無法有效克服生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的外部性,尤其是負(fù)外部性。當(dāng)存在外部效應(yīng)時(shí),需要增加外部成本支出,如減排治污會(huì)使企業(yè)增加成本減低收益,同時(shí),由于公共物品消費(fèi)的非排他性,又不能排除其他市場主體從中獲益。理性的生產(chǎn)者總是追求利潤最大化。節(jié)能減排治理污染具有高昂的成本負(fù)擔(dān),是他們不愿做的。尤其是初期的低碳經(jīng)濟(jì)中,私人、企業(yè)投資意愿不強(qiáng),資金投入“不足”?！?〕這使得低碳經(jīng)濟(jì)處于給多少發(fā)展多少狀態(tài),沒有形成良性的循環(huán)激勵(lì)機(jī)制。

(二)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)對我國財(cái)政支出模式的新要求

低碳經(jīng)濟(jì)是人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上的新變革,是人類關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的新領(lǐng)域。這種新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的出現(xiàn),也必然要求我國的財(cái)政支出模式發(fā)生變化。

1、在財(cái)政稅制體制上。當(dāng)今我國新一輪稅制改革也應(yīng)考慮低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展對綠色稅制的要求,將綠色稅收思想貫徹到稅制改革中去。這里所說的綠色稅制,是指有利于污染防治,環(huán)境保護(hù),社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的稅收體系。它不是一個(gè)單一的稅種,而是一整套系統(tǒng)的稅收制度。稅收立法要體現(xiàn)綠色目的,稅基、稅率、納稅人等稅收要素的設(shè)計(jì)要有綠色的理念,遵循收入中性原則,應(yīng)以調(diào)控為主,積極發(fā)揮稅收的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。除增加有關(guān)環(huán)保稅種外,在一些傳統(tǒng)的稅種中也要加入環(huán)保、綠色的內(nèi)容。建立綠色稅制的意義在于,通過重建國家稅收結(jié)構(gòu),從對勞動(dòng)征稅轉(zhuǎn)向?qū)?jīng)濟(jì)活動(dòng)中使用的自然資源征稅,發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用,向生產(chǎn)者和消費(fèi)者發(fā)出正確的市場信息,使微觀經(jīng)濟(jì)主體能夠糾正落后的生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式,使其與生態(tài)建設(shè)目標(biāo)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)一致。針對我國現(xiàn)行稅制在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)方面的不足,我國建立綠色稅制發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的基本思路應(yīng)當(dāng)是:在推進(jìn)資源稅改革的基礎(chǔ)上,盡快研究開征獨(dú)立的碳稅或環(huán)境保護(hù)稅,使其作為促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體稅種。在此基礎(chǔ)上,對其他環(huán)境稅種進(jìn)行整合,實(shí)現(xiàn)整個(gè)稅制的生態(tài)化和綠色化,構(gòu)建起一套科學(xué)、完整的綠色稅制體系?！?〕這個(gè)體系主要應(yīng)包括:一是根據(jù)排放量和對環(huán)境的損害程度來決定稅率以計(jì)算排放稅;二是對生產(chǎn)出來能危害環(huán)境的商品或使用這種商品的消費(fèi)者征稅 (如對汽油征收的消費(fèi)稅);三是在其他稅收上提取與環(huán)境相關(guān)的備抵;四是對于能夠節(jié)約能源或減少污染的設(shè)備和生產(chǎn)方法給予加速折舊備抵法或降低稅率的優(yōu)惠等。

2、在財(cái)政支出方式上。在低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代,我國的財(cái)政支出方式要以促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心。首先,要改變財(cái)政資本性支出結(jié)構(gòu)。從經(jīng)濟(jì)整體角度看,有的低碳經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目投資具有生產(chǎn)性——投資的社會(huì)收益超過其成本。有的低碳經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目雖然收益會(huì)超過成本,但企業(yè)難以承擔(dān)。這就要求政府加大發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的資本性支出,同時(shí),政府可以通過稅收要求受益者進(jìn)行支付。其次,要改變財(cái)政對低碳技術(shù)的研究與開發(fā)資助力度。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)所需技術(shù)含量相當(dāng)之高,這就要求財(cái)政支出要提高對低碳經(jīng)濟(jì)技術(shù)的研究與開發(fā)的資助比例。因此,發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì),應(yīng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),加大對節(jié)能環(huán)保的財(cái)政資金投入的力度,創(chuàng)新投資方式,采取預(yù)算直接撥款、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息、節(jié)能基金等多種形式,形成多元化節(jié)能環(huán)保資金投入機(jī)制。具體包括:節(jié)能技術(shù)研究開發(fā)和示范項(xiàng)目,企業(yè)節(jié)能貸款貼息和擔(dān)保,低收入家庭節(jié)能補(bǔ)貼,節(jié)能政策法規(guī)研究制訂,節(jié)能信息服務(wù),節(jié)能宣傳教育,政府機(jī)構(gòu)節(jié)能,參與應(yīng)對能源與環(huán)境的國際合作,建立全國統(tǒng)一的節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、監(jiān)測制度,建立污染減排的監(jiān)測考核體系,對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能給予必要的資金支持等。同時(shí),利用政府采購政策,支持節(jié)能和環(huán)保事業(yè)。規(guī)定所有的政府機(jī)構(gòu)必須采購使用節(jié)能、環(huán)保的產(chǎn)品;運(yùn)用政府的綠色采購,帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)綠色消費(fèi)模式的形成。〔8〕

二、“波特鉆石理論模型”與低碳經(jīng)濟(jì)財(cái)政支出模式的構(gòu)建

通過對低碳經(jīng)濟(jì)理論和財(cái)政支出問題和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的新要求分析,本文將對財(cái)政支出如何支持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行論述,同時(shí),在此引用“波特磚石理論模型”,從國家經(jīng)濟(jì)競爭力的因素來分析我國現(xiàn)行財(cái)政支出體系對發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的制約影響。波特是第一位從產(chǎn)業(yè)層次研究競爭力的學(xué)者,他認(rèn)為,國家經(jīng)濟(jì)競爭力是一國產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新及升級的能力,國家競爭力決定于該國是否有一些獨(dú)具特色的具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)群體。他把企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和國家結(jié)合起來分析,從而為全面、正確地分析產(chǎn)業(yè)國際競爭力提供分析框架?！?〕

(一)“波特鉆石理論模型”的基本內(nèi)涵

1990年,哈佛大學(xué)的邁克爾·波特 (Michael E.Porter)教授在《國家競爭優(yōu)勢》一書中,在繼承傳統(tǒng)的比較優(yōu)勢理論的基礎(chǔ)上提出了獨(dú)樹一幟的“國家競爭優(yōu)勢”理論。在研究國家競爭優(yōu)勢的問題上,邁克爾·波特提出了著名的“鉆石模型”理論,該理論著重討論了特定國家 (地區(qū))的產(chǎn)業(yè) (企業(yè))在國際競爭中贏得優(yōu)勢地位的各種條件,即,國家和地區(qū)的產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢與四個(gè)要素密切相關(guān):1)生產(chǎn)要素,2)需求條件,3)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和支持產(chǎn)業(yè)的表現(xiàn),4)企業(yè)的戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)和同行競爭對手。此外,還有“機(jī)會(huì)”和“政府”兩個(gè)變數(shù)。一個(gè)國家的特定產(chǎn)業(yè)要取得國際競爭優(yōu)勢,關(guān)鍵在于以上四個(gè)基本要素以及機(jī)遇和政府兩個(gè)輔助要素的動(dòng)態(tài)整合。這些要素相互聯(lián)系所構(gòu)成的模型就是著名的鉆石理論模型 (Diamonds TheoryModel.如圖1所示)〔10〕

圖中,波特教授闡述了國家經(jīng)濟(jì)競爭力是一國產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新及升級的能力,國家競爭力決定于該國是否有一些獨(dú)具特色的具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)群體。他把企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和國家結(jié)合起來分析,從而為全面、正確地分析產(chǎn)業(yè)國際競爭力提供了分析框架。一方面,企業(yè)可以分析某一地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),確定自己在該產(chǎn)業(yè)中的相對競爭優(yōu)勢及可采取的競爭戰(zhàn)略;另一方面,某個(gè)國家也可以某一產(chǎn)業(yè)為中心,分析該國各方面環(huán)境因素如何影響企業(yè)在該產(chǎn)業(yè)中的競爭優(yōu)勢?！般@石模型”分析產(chǎn)業(yè)競爭力是在國家這個(gè)宏觀區(qū)域范圍內(nèi)的,國家能否為某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供優(yōu)越的國家環(huán)境,取決于圖中六個(gè)因素的互動(dòng)?！?〕

(二)鉆石模型的修正和低碳經(jīng)濟(jì)財(cái)政支出模型構(gòu)建

通過以上對鉆石模型綜述,可以發(fā)現(xiàn),波特教授所研究的對象主要是國家和產(chǎn)業(yè),與本文的探討屬于不同研究領(lǐng)域,但是,它們之間的關(guān)系又互為借鑒,可以修正后來的分析財(cái)政支出對低碳經(jīng)濟(jì)的支持影響。因而,本文從波特教授的競爭優(yōu)勢理論視野出發(fā),結(jié)合低碳經(jīng)濟(jì)的特性、理論基礎(chǔ)以及財(cái)政支出各類支出的具體情況,以其提出的鉆石模型為分析依據(jù),并對其鉆石模型中的要素進(jìn)行了修正。通過修正后的模型來探討財(cái)政支出的各個(gè)要素如何影響低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上,構(gòu)建了低碳經(jīng)濟(jì)財(cái)政支出模型。新模型保留了波特各個(gè)要素之間的關(guān)系研究,力圖構(gòu)建一種新的具體的財(cái)政支出支持模式。

原模型認(rèn)為,區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力屬于中觀層次上的產(chǎn)業(yè)競爭力,是連接微觀企業(yè)競爭力和宏觀國家競爭力的紐帶。這種競爭力既取決于宏觀層次的資源稟賦差異,又取決于微觀層次的企業(yè)競爭力,是二者綜合互動(dòng)的結(jié)果?！?0〕同理,可以從以下兩方面入手。一方面,政府直接把財(cái)政支出當(dāng)作調(diào)整需求的手段,用于購買低碳經(jīng)濟(jì)的相關(guān)產(chǎn)品和轉(zhuǎn)移支付給廣大消費(fèi)者,增加其購買力,直接作用低碳經(jīng)濟(jì)。這種影響直接、快速但是短暫。在此過程中,四種支出的比例會(huì)隨著投入方式的不同而發(fā)生改變,如轉(zhuǎn)移支出給消費(fèi)者屬于貨幣性支出,財(cái)政補(bǔ)貼就會(huì)增加,隨之稅式支出就會(huì)減少。以此類推,為了營造更好的投資環(huán)境就會(huì)加大財(cái)政投資支出,企業(yè)就會(huì)間接的收入增長,有利于投入生產(chǎn)等等,進(jìn)入一個(gè)良性循環(huán)。模型中,政府可以通過支出方向的控制對消費(fèi)者的支出決策進(jìn)行分析,把握低碳經(jīng)濟(jì)市場的發(fā)展,決定下一步的支出方向和規(guī)模。另一方面,政府把財(cái)政支出投向企業(yè),通過企業(yè)的作用對低碳經(jīng)濟(jì)進(jìn)行間接的影響,此時(shí),財(cái)政支出的效用是慢性的、持久的。

修正中把低碳經(jīng)濟(jì)作為模型的基本內(nèi)核凸顯出來,圍繞其進(jìn)行支出決策,因此,新模型突出了低碳經(jīng)濟(jì)的核心地位,并將其放在中心位置。其中的生產(chǎn)要素條件,需求條件,相關(guān)產(chǎn)業(yè)和支持產(chǎn)業(yè),企業(yè)的戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)和同行競爭,分別替換為財(cái)政補(bǔ)貼、稅式支出、政府采購支出、財(cái)政投資支出。還有不同的是,根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)情況,把機(jī)會(huì)改為企業(yè) (生產(chǎn)者)作為支出的中間結(jié)構(gòu),政府在模型中的作用是非常重要的,起著引導(dǎo)、主導(dǎo)、監(jiān)督的決策作用。此外,各類支出之間存在著此消彼長的關(guān)系,不同的支出產(chǎn)生作用也會(huì)不同,都是相互緊密聯(lián)系在一起。對此做出修正后構(gòu)建的模型如圖2所示:

三、低碳經(jīng)濟(jì)財(cái)政支出模式的構(gòu)建要素分析

由于此模型是針對財(cái)政支出對低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響而構(gòu)建的,低碳經(jīng)濟(jì)是此模型的核心,它要求低碳經(jīng)濟(jì)理念要始終貫穿于財(cái)政支出支持體系的各個(gè)方面,各類型支出調(diào)整、變動(dòng)的比例,整個(gè)支出環(huán)節(jié)鏈的構(gòu)成,以及政府企業(yè)作用變化等等,要緊緊以低碳經(jīng)濟(jì)理念為中心。本文將以修正過的鉆石模型對影響低碳經(jīng)濟(jì)的影響因素進(jìn)行分析,并分析其各類支出條件與政府、企業(yè)在模型中的作用。

財(cái)政支出按是否有回報(bào)劃分,可以分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出;而購買性支出又可以分為消費(fèi)性支出和投資性支出這兩大類型?！?2〕“公共物品的有效供給通常需要政府行動(dòng)”、“通過政府投資或者對具有正外部性的經(jīng)濟(jì)行為實(shí)施補(bǔ)貼,以增加供給”。〔13〕同時(shí),由于考慮到財(cái)政科研支出對低碳經(jīng)濟(jì)影響的特殊性,我們根據(jù)各支種支出對低碳經(jīng)濟(jì)影響的不同,將財(cái)政的財(cái)政支出分為四類:財(cái)政投資支出、財(cái)政補(bǔ)貼、政府采購支出和稅式支出。以上分類中,投資性支出、財(cái)政補(bǔ)貼支出和稅式支出是互不重合的。在表1中,我們列出了各種類型支出的支出方向及對低碳經(jīng)濟(jì)的影響。

(一)財(cái)政支出模型的因素分析

1、財(cái)政補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼是政府運(yùn)用的一個(gè)經(jīng)濟(jì)杠桿,是國家財(cái)政根據(jù)需要,在一定時(shí)期對部分特定企業(yè)、居民或事項(xiàng)給予的無償補(bǔ)助或津貼,在彌補(bǔ)市場缺陷、調(diào)節(jié)供求結(jié)構(gòu)、貫徹產(chǎn)業(yè)政策和推行價(jià)格改革過程中發(fā)揮著積極作用,具有鮮明的政策性、靈活性和時(shí)效性特征。在此模型中,財(cái)政補(bǔ)貼是指對執(zhí)行低碳環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中面臨資金困難的企業(yè)進(jìn)行財(cái)政鼓勵(lì),或?qū)τ姓獠啃缘牡吞忌a(chǎn)或低碳技術(shù)的企業(yè)給予一定的財(cái)政資助。政府可通過補(bǔ)助金、贈(zèng)款、低息進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)優(yōu)先激勵(lì)那些通過開發(fā)創(chuàng)新技能技術(shù)、改變生產(chǎn)流程而降低碳排放的企業(yè)或行為,其次才是對污染治理設(shè)施建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼還可以用于支持最低限價(jià)政策的實(shí)施。財(cái)政補(bǔ)貼作為一種國家轉(zhuǎn)移支付,主要集中于具有正外向性的競爭性領(lǐng)域,例如,針對企業(yè)低碳經(jīng)濟(jì)技術(shù)研發(fā)、引進(jìn)的補(bǔ)貼,消費(fèi)者購買低碳經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼等等;通過財(cái)政補(bǔ)貼,鼓勵(lì)和扶持低碳產(chǎn)品的生產(chǎn),政府將從社會(huì)獲得的一部分無償收入,又無償?shù)剞D(zhuǎn)給某些企業(yè)或居民使用,對不同企業(yè)及居民的物質(zhì)利益進(jìn)行有效調(diào)節(jié),擴(kuò)大宏觀正經(jīng)濟(jì)效益。國家財(cái)政對于從事提高能源技術(shù)和減排技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的企業(yè)和單位給予財(cái)政補(bǔ)貼,一方面,彌補(bǔ)了企業(yè)和單位生產(chǎn)經(jīng)營公共產(chǎn)品的損失,從而調(diào)動(dòng)企業(yè)和單位生產(chǎn)經(jīng)營公共產(chǎn)品的積極性,維持和促進(jìn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn);另一方面,在保證低價(jià)格的同時(shí),可以維持人們對低碳產(chǎn)品的消費(fèi)。此外,通過財(cái)政補(bǔ)貼彌補(bǔ)一些企業(yè)因生產(chǎn)具有宏觀正效益的產(chǎn)品產(chǎn)生的損失,可使企業(yè)樂意擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模,與此同時(shí),使社會(huì)得到了更多的經(jīng)濟(jì)效益,從而滿足了社會(huì)需要。

2、財(cái)政投資支出。通過投資支出加快低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,進(jìn)而帶動(dòng)其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,投資重大低調(diào)環(huán)保項(xiàng)目,支持發(fā)展具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的低調(diào)節(jié)能技術(shù),建設(shè)低碳高新開發(fā)區(qū),對低碳企業(yè)重點(diǎn)扶持改造生產(chǎn)技術(shù)。一方面,低碳經(jīng)濟(jì)交易時(shí)具有很高的交易“風(fēng)險(xiǎn)”成本,這個(gè)成本往往大于交易收益期望而使市場無法形成,財(cái)政投資就可以彌補(bǔ)這個(gè)空間;同時(shí),由于傳統(tǒng)上低碳環(huán)境等低碳產(chǎn)品是沒有價(jià)格的,可以免費(fèi)地使用,因此,低碳產(chǎn)品市場至今尚未發(fā)育起來,甚至還不存在。由于這些低碳產(chǎn)品,如公共綠地、潔凈空氣等的價(jià)格為零,往往導(dǎo)致被過度使用而日益稀缺。有些低碳產(chǎn)品的市場雖然存在,但價(jià)格偏低,僅僅反映勞動(dòng)和資本的成本,而忽略了生產(chǎn)中低碳技術(shù)開發(fā)與創(chuàng)新的成本,導(dǎo)致浪費(fèi)嚴(yán)重。從我國的具體實(shí)踐來看,這方面的支出主要集中在低碳環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施方面,如污水處理、垃圾處理設(shè)施、大氣污染處理、碳排放污染處理等方面。這時(shí),財(cái)政投資就必須發(fā)揮作用,以彌補(bǔ)由于低碳經(jīng)濟(jì)尚處于起步階段,市場的各個(gè)方面不完善的缺陷。

3、稅式支出。稅式支出有具體的政策意圖和目標(biāo),其目的是激勵(lì)特定的行為,即通過減少部分相關(guān)企業(yè)的負(fù)擔(dān),從而影響其行為,對支持低碳經(jīng)濟(jì)起到特殊的調(diào)節(jié)作用。這其中包括無息貸款和稅收減免等形式。這是一種通過稅收制度規(guī)定的各種減免條款,表現(xiàn)為對稅收收入的放棄。這是一種特殊形式的間接的政府支出。對一些已經(jīng)實(shí)施能源政策的國家,從直接管制、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等政策措施的實(shí)施效果等方面進(jìn)行評價(jià)和分析,結(jié)果表明,經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策取得了相對較好的效果,并一致認(rèn)為稅收優(yōu)惠將是未來能源政策的發(fā)展方向?！?4〕由于能源使用和污染排放行為具有較強(qiáng)的外部性特征,因此,稅式支出是促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)手段。例如,對購買低碳產(chǎn)品進(jìn)行再生產(chǎn)的企業(yè)、進(jìn)行使用的單位以及對購買低排放汽車的個(gè)人給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠,實(shí)施照顧性稅式出政策;對提高能源技術(shù)和減排技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更新的企業(yè)提供適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠,實(shí)施激勵(lì)性稅收支出政策,鼓勵(lì)資金、技術(shù)的投入,可以達(dá)到加速企業(yè)對低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

4、政府采購支出。低碳產(chǎn)品的生產(chǎn)和生態(tài)資源的保護(hù)需要在未來長期經(jīng)營,而未來意味著更多不確定性。不確定性在經(jīng)濟(jì)中是一種成本,風(fēng)險(xiǎn)過大時(shí),市場就無法形成。另外,信息是市場不可缺少的要素之一。低碳產(chǎn)品交易中往往存在嚴(yán)重的信息不對稱現(xiàn)象,因?yàn)榈吞冀?jīng)濟(jì)系統(tǒng)及產(chǎn)品的高復(fù)雜性和人的機(jī)會(huì)主義傾向,與交易者對信息的需求相比,信息的供給嚴(yán)重不足。這也導(dǎo)致低碳經(jīng)濟(jì)市場難以形成。〔15〕政府采購支出對經(jīng)濟(jì)具有調(diào)控作用,首先體現(xiàn)在對社會(huì)總需求的影響上。如同財(cái)政的投資性支出一樣,政府采購的購買性支出的變動(dòng),通過擴(kuò)大或縮減總需求,刺激或限制消費(fèi)需求、生產(chǎn)需求,增加了市場的有效需求,能起到調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用。其次,體現(xiàn)在政府對某些重點(diǎn)行業(yè)發(fā)展的直接支持和刺激。政府為扶植低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,除由政府提供優(yōu)惠貸款外,大量采購低碳產(chǎn)品,也可以直接支持低碳企業(yè)的迅速發(fā)展。再次,政府通過對某些商品的示范性采購,對這些行業(yè)的發(fā)展起到一種間接導(dǎo)向作用。由于政府采購相對于私人采購具有價(jià)格相對較高、規(guī)模較大、貨款支付有絕對保證等優(yōu)勢,政府這種有目的的、導(dǎo)向性的、示范性的采購,在一定程度上成為引導(dǎo)生產(chǎn)和消費(fèi)的“指揮棒”。〔16〕

(二)低碳經(jīng)濟(jì)中政府和相關(guān)企業(yè)的扮演角色

低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個(gè)很復(fù)雜的任務(wù),需要巨大資金投入。目前,低碳經(jīng)濟(jì)實(shí)際在國內(nèi)仍然處于探索狀態(tài),許多企業(yè)不能夠直觀的看到未來的發(fā)展效益潛力,在面對短期巨額投資成本時(shí)會(huì)動(dòng)搖決心,這就要求政府從財(cái)政支出上給予幫助和支持。政府的財(cái)力水平很大程度上決定了財(cái)政支出,同時(shí),如何制定相應(yīng)的政策、采取的方式、投入量的多少、支出的方向等,這些都需要政府合理、科學(xué)的界定。政府對發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)、決策決定著低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和程度。另外,低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展僅靠單一市場規(guī)則是無法實(shí)現(xiàn)的,“市場失靈”的出現(xiàn)要求政府必須承擔(dān)起維護(hù)公共利益的責(zé)任,遏制或消除負(fù)外部性對公共利益和“旁觀者”福利的影響。這時(shí),財(cái)政支出就是最有用的調(diào)節(jié)工具,為彌補(bǔ)這種初期的市場失靈,提高發(fā)展水平,切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變,政府必須將其從社會(huì)產(chǎn)品或國民收入中籌集起來的一部分財(cái)政資金通過財(cái)政支出的方式促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)工作。因此,政府在“低碳經(jīng)濟(jì)鉆石模型”中的重要性高于在“鉆石模型”中的作用,尤其是在處于轉(zhuǎn)型期的發(fā)展國家中,政府的作用將會(huì)更加突出。

企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量,是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的主體,是低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。企業(yè)角色是從事低碳產(chǎn)品低排放生產(chǎn)、節(jié)能減排,流通環(huán)節(jié)中對低能耗環(huán)保原材料采購,提供低碳產(chǎn)品滿足社會(huì)需要,這在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中毫無疑問是財(cái)政支出投入的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

從以上的要素分析中可以看出,整個(gè)模型是圍繞著政府如何讓財(cái)政支出在對低碳經(jīng)濟(jì)進(jìn)行支持的一種全新的認(rèn)識(shí)。低碳經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)容包括低碳產(chǎn)品、低碳技術(shù)和低碳能源的開發(fā)利用,其基礎(chǔ)是建立低碳能源系統(tǒng)、低碳技術(shù)體系和低碳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因此,可以說,低碳經(jīng)濟(jì)財(cái)政支出模式能夠從資金、技術(shù)和市場上實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)的資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)增長的相互協(xié)調(diào)發(fā)展。

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(本文責(zé)任編輯 王云川)

F062.2

A

1004—0633(2011)02—047—06

國家社科基金資助項(xiàng)目《企業(yè)在節(jié)能減排中的法律責(zé)任研究》(項(xiàng)目編號(hào):10XFX019)。

2010—12—20

陶倫康,法學(xué)博士,云南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授,主要從事經(jīng)濟(jì)立法、低碳經(jīng)濟(jì)立法研究;

尹奎,云南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院財(cái)政學(xué)專業(yè)學(xué)士,主要從事財(cái)政、稅收研究。云南昆明 650500