徐 剛 梁嘉真

聯(lián)合國安理會(huì)改革的進(jìn)程及前景分析

徐 剛 梁嘉真

在聯(lián)合國 60多年的發(fā)展歷程中,尤其是冷戰(zhàn)結(jié)束后,關(guān)于安理會(huì)改革的呼聲日漸高漲。安理會(huì)改革從 1993年成立工作組至今已經(jīng)走過了 17個(gè)年頭,經(jīng)歷了三大階段,出現(xiàn)了不少方案。但是,由于國際社會(huì)與聯(lián)合國機(jī)制之間存在需求與供給不平衡的矛盾,以及改革程序的復(fù)雜,導(dǎo)致了改革的進(jìn)程比較緩慢?；谝酝慕?jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),聯(lián)合國的改革可走一條“先標(biāo)準(zhǔn)后地位、先擴(kuò)大后否定”的漸進(jìn)式道路。

聯(lián)合國;安理會(huì)改革;四國聯(lián)盟;團(tuán)結(jié)謀共識集團(tuán);非洲集團(tuán);常任理事國

一、安理會(huì)改革的緣起

自聯(lián)合國成立后,由于國際形勢的不斷變化和聯(lián)合國自身發(fā)展的需要,聯(lián)合國改革的呼聲不絕于耳,其中關(guān)于安理會(huì)改革的聲音最為強(qiáng)烈,也是聯(lián)合國改革中最復(fù)雜、最關(guān)鍵、爭議最大、難度最大的部分。早在 1945年討論和通過《聯(lián)合國憲章》 (以下簡稱《憲章》)的舊金山會(huì)議上,一些中小國家就提出要求增加非常任理事國以擴(kuò)大中小國家在安理會(huì)成員中比重的意見,但未被采納。1956年第 11屆聯(lián)大召開期間,拉美國家首次提出擴(kuò)大安理會(huì)問題,建議將非常任理事國從 6個(gè)增加到 8個(gè)。蘇聯(lián)等國反對擴(kuò)大安理會(huì),理由是在中華人民共和國在聯(lián)合國席位問題沒有解決之前,不得修改《憲章》,因此,建議在大會(huì)表決時(shí)未獲通過。1960年代初,由于大批新獨(dú)立的亞非拉國家加入聯(lián)合國,要求擴(kuò)大安理會(huì)的呼聲越來越高,1963年12月召開的第 18屆聯(lián)大通過了一項(xiàng)擴(kuò)大決議,將安理會(huì)非常任理事國的席位由 6個(gè)增加到 10個(gè),但常任理事國保持原來的 5個(gè)不變,該決議于 1965年 8月 31日開始生效。這是聯(lián)合國安理會(huì)成員的第一次,也是迄今為止唯一的一次擴(kuò)大。此后,繼續(xù)要求擴(kuò)大安理會(huì)的呼聲持續(xù)不斷,但“幾乎沒有任何嚴(yán)肅的努力來改變其構(gòu)成”〔1〕。1970年,美國研究和平委員會(huì)在建議日本和印度應(yīng)為常任理事國的同時(shí),還提出一項(xiàng)關(guān)于“半常任理事國”的倡議。1972年,尼日利亞主張擴(kuò)大安理會(huì),以保證常任理事國在各地區(qū)的代表性。在 1979年第 34屆聯(lián)大期間,阿爾及利亞、阿根廷、孟加拉國、印度等 10個(gè)國家再次要求把公平分配安理會(huì)席位和增加成員國數(shù)目的問題列入聯(lián)大議程,但有關(guān)安理會(huì)擴(kuò)大的問題一直被列入聯(lián)大議程中而沒有進(jìn)行正式審議。

冷戰(zhàn)結(jié)束后,國際格局、國際形勢和聯(lián)合國的規(guī)模與成員結(jié)構(gòu)都發(fā)生了深刻變化,這使得安理會(huì)的固有格局和工作方法面臨著新的挑戰(zhàn)。一方面,兩極格局的解體,多極化趨勢的出現(xiàn),使得國際格局與聯(lián)合國成立之初乃至冷戰(zhàn)時(shí)期的情況大不相同,國際社會(huì)對安理會(huì)的結(jié)構(gòu)安排和決策過程越來越不滿意,要求打破舊格局、重塑身份、重排座次、重定規(guī)則。另一方面,會(huì)員國數(shù)量大幅增加,尤其是發(fā)展中國家占據(jù)了多數(shù),使得聯(lián)合國安理會(huì)代表的廣泛性和決策的民主性受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。這樣,安理會(huì)改革逐漸被提上日程。在 1991年第 46屆聯(lián)大上,日本、德國、埃及、巴西、尼日利亞等 15個(gè)國家共同提出修改《憲章》和擴(kuò)大安理會(huì)的問題,是冷戰(zhàn)結(jié)束后第一次對安理會(huì)擴(kuò)大發(fā)出的公開聲音。1992年 1月 31日,聯(lián)合國召開了第一次安理會(huì)首腦會(huì)議,在聯(lián)合國改革方面主要就秘書長如何提高秘書處的規(guī)劃和作業(yè)的效率提出建議,同時(shí)在這次會(huì)議上,日本、印度、委內(nèi)瑞拉以及津巴布韋等國領(lǐng)導(dǎo)人還就安理會(huì)擴(kuò)大和改革發(fā)表了意見。同年 12月 11日第 47屆聯(lián)大召開,大會(huì)以協(xié)商一致的方式通過了由日本、印度、德國、巴西等國家提交的“安全理事會(huì)席位公平分配和成員數(shù)目增加的問題”的第 47/62號決議,各成員國根據(jù)該決議的要求就安理會(huì)組成問題于1993年6月30日前提交了書面意見,這些意見被匯總成 A/48/264號與 A/48/264號增編兩個(gè)文件提交到第 48屆聯(lián)大討論,聯(lián)合國由此開始正式審議安理會(huì)改革問題。①當(dāng)時(shí)包括中國在內(nèi)的63個(gè)會(huì)員國提交了書面意見,占會(huì)員國總數(shù)的34%。在63個(gè)國家的意見中,提出具體改革方案的有24個(gè),占38%。盡管方案很多,但基本上是各講各話。

二、安理會(huì)改革的進(jìn)程

安理會(huì)改革從正式啟動(dòng)至今大致可以分為三個(gè)階段。

第一個(gè)階段,從 1993年 12月到 2004年 12月,安理會(huì)改革正式啟動(dòng)、成立專門工作組但成效不大,這一階段近12年。

1993年 12月第 48屆聯(lián)大召開,根據(jù)會(huì)議通過的 48/26號決議成立了“安理會(huì)席位公平分配和成員數(shù)目及其他相關(guān)問題工作組”(簡稱安理會(huì)改革工作組),以審議安全理事會(huì)成員數(shù)目增加問題的所有方面以及與安全理事會(huì)有關(guān)的其他事項(xiàng)。工作組不限成員名額,從 1994年 1月開始工作,由當(dāng)年的聯(lián)大主席擔(dān)任工作組會(huì)議的主席。每屆聯(lián)大都要聽取工作組的報(bào)告并進(jìn)行討論。在接下來幾年中,工作組的討論雖然非常激烈,也出臺了不少方案,但皆因缺少共同點(diǎn)而擱置。

1997年 1月,安南出任聯(lián)合國秘書長,著手對聯(lián)合國進(jìn)行改革,他在 7月 16日提交了一份長達(dá) 94頁名為《革新聯(lián)合國:改革方案》(Renewing the United Nations:A Programme for Reform)的一攬子報(bào)告,②Renewing the United Nations:A Programme for Reform,http://daccess-dds-ny. un. org/doc/UNDOC/GEN/N97/189/79/ IMG/ N9718979.pdf?OpenElement旨在對除安理會(huì)改革外幾乎包括聯(lián)合國所有的領(lǐng)域、部門和機(jī)構(gòu)提出改革的建議和措施。一方面,安南清楚地知道安理會(huì)改革非常棘手、復(fù)雜,干脆避而不提;另一方面,還因?yàn)樵谒峤粓?bào)告 4個(gè)月前第 51屆聯(lián)大主席拉扎利·伊斯梅爾 (Razali Is mail)已經(jīng)提出了一份安理會(huì)改革方案,即“拉扎利方案”。其具體內(nèi)容是:增加 5個(gè)常任理事國 (兩個(gè)發(fā)達(dá)國家,亞、非、拉各一個(gè)國家),4個(gè)非常任理事國 (亞、非、拉、東歐地區(qū)各一席),新常任理事國不享有否決權(quán);敦促現(xiàn)任常任理事國僅限于在根據(jù)“憲章”第七章采取行動(dòng)時(shí)使用否決權(quán)。③龍小泉,劉繼南.對聯(lián)合國安理會(huì)改革的幾點(diǎn)思考 〔J〕.國際問題研究,2005,(4).由于各成員國在安理會(huì)擴(kuò)大規(guī)模、增加常任理事國和否決權(quán)等問題上分歧很大,未能達(dá)成共識,該方案也隨著拉扎利本人任期屆滿而擱淺。

2000年 9月,聯(lián)合國千年首腦會(huì)議召開,191個(gè)國家通過了具有里程碑意義的《聯(lián)合國千年宣言》,會(huì)議還就安理會(huì)改革工作進(jìn)行了審議,表示“加緊努力改革安全理事會(huì)的所有方面”④United NationsMillennium Declaration,http://www.un.org/millennium/declaration/ares552e.htm.,但“會(huì)議并未采取具體的改革行動(dòng)”〔2〕。2002年安南連任聯(lián)合國秘書長,繼續(xù)推動(dòng)聯(lián)合國改革,但未取得大的進(jìn)展。2003年 3月,美英等國家繞過聯(lián)合國發(fā)動(dòng)了伊拉克戰(zhàn)爭,聯(lián)合國陷入了空前的信任危機(jī),許多國家批評安理會(huì)沒有制止這場戰(zhàn)爭。于是,在同年召開的第58屆聯(lián)大成為了改革聯(lián)合國呼聲較為強(qiáng)烈的一次聯(lián)大。安南決定啟動(dòng)聯(lián)合國新一輪改革,安理會(huì)擴(kuò)大也再度成為熱點(diǎn)問題。2003年 11月,安南宣布一個(gè)由 16名在國際事務(wù)中具有影響力的權(quán)威人士組成的“威脅、挑戰(zhàn)和改革問題”高級別小組 (The High-Level Panel on Threat,Challenges and Change) (簡稱“名人小組”)成立,旨在對聯(lián)合國改革進(jìn)行研究磋商、提出意見以及出臺報(bào)告,為新一輪的聯(lián)合國及安理會(huì)的改革做準(zhǔn)備。

第二個(gè)階段,從 2004年 12月到 2008年 9月,安理會(huì)改革方案迭出、兩大陣營顯現(xiàn),這一階段約 4年。

2004年 12月,“名人小組”向安南提交了一份題為《一個(gè)更安全的世界:我們的共同責(zé)任》 (A More Secure World:Our Shared Responsibility)的聯(lián)合國改革建議報(bào)告(簡稱“名人小組報(bào)告”),其中最引人注目的是關(guān)于安理會(huì)擴(kuò)大的A、B方案。⑤A方案:增加 6個(gè)沒有否決權(quán)的常任理事國席位 (非洲、亞太各兩個(gè),歐洲和美洲各1個(gè))和 3個(gè)任期 2年的非常任理事國,按主要區(qū)域分配。B方案:不增加常任理事國席位,但新增 8個(gè)任期 4年并可連任的“半常任理事國”席位 (也稱準(zhǔn)常任理事國,非洲、亞太、歐洲和美洲各2個(gè))和 1個(gè)任期 2年、不可連任的非常任理事國席位,按主要區(qū)域分配。參見安理會(huì)改革課題組.聯(lián)合國安理會(huì)改革面面觀 〔J〕.國際資料信息,2005: (7),10;Report of the High-Level Panel on Threat,Challenges and Change—A More SecureWorld:Our Shared Responsibility,http://www.un.org/secureworld/report2.pdf,p.81;“威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組的報(bào)告”,2004年 12月 1日,http://www.un.org/chinese/secureworld/reportlist.htm.“名人小組報(bào)告”的出臺標(biāo)志著安理會(huì)改革的又一次啟航。2005年 3月 21日,安南在“名人小組報(bào)告”的基礎(chǔ)上向聯(lián)大提交了一份題為《大自由:實(shí)現(xiàn)人人共享發(fā)展、安全和人權(quán)》(In Large Freedom:TowardsDevelopment,Security and Human Rights for All)的報(bào)告①報(bào)告分六大部分,詳見 InLarge Freedom:TowardsDevelopment,Security and Human Rights forAll,http://www.un.org/largerfreedom/ contents.htm;梁西.安理會(huì)改革熱潮再析 〔J〕.武大國際法評論,2006:(2),3.,報(bào)告旨在“建立一個(gè)全球合作和具體行動(dòng)的新時(shí)代的藍(lán)圖”,力求成為 “聯(lián)合國歷史上最有深遠(yuǎn)意義的一次改革”?！?〕“安南報(bào)告”的出臺引發(fā)了國際社會(huì)的廣泛爭論,特別是在有關(guān)安理會(huì)擴(kuò)大的建議方面出現(xiàn)了明顯的分歧,報(bào)告迄今也未為聯(lián)大所采納。依據(jù)對方案的選擇,國際社會(huì)大致可分成三大陣營,即贊成 A方案的 “四國聯(lián)盟”(即德國、日本、巴西和印度)及其支持者,贊成B方案的“團(tuán)結(jié)謀共識集團(tuán)”②最初稱為“咖啡俱樂部”(Coffee Club),由巴基斯坦、意大利、加拿大、西班牙、阿爾及利亞、韓國、墨西哥、阿根廷、肯尼亞等12國組成,它們反對增加常任理事國,只希望增加非常任理事國。及其支持者,以及安理會(huì)常任理事國與其他國家。它們或者提出了自己的方案,或者表明了自己的立場。其中,“四國聯(lián)盟”與“團(tuán)結(jié)謀共識集團(tuán)”較量最為激烈,雙方互不妥協(xié)。

2007年 1月 24日,時(shí)任聯(lián)大主席、安理會(huì)改革工作組組長的哈亞 (Haya Rashed Al Khalifa)女士致信成員國重新啟動(dòng)關(guān)于安理會(huì)改革的討論,并宣布安理會(huì)改革工作組將于 2月 8日恢復(fù)工作。哈亞表示,由于成員國希望以新穎和富有創(chuàng)意的方式考慮安理會(huì)改革,因此,建議工作組圍繞如下問題進(jìn)行思考,即擴(kuò)大后的安理會(huì)規(guī)模、成員類別、區(qū)域席位分配、否決權(quán)問題、安理會(huì)工作方法和安理會(huì)與聯(lián)合國大會(huì)的關(guān)系。③GA PresidentAnnounces Resumption ofDiscussions,http://www.centerforunreform.org/system/files/PGA-Letter-24Jan07.pdf.恢復(fù)工作的第二天,安理會(huì)改革工作組召開會(huì)議,并任命了五位協(xié)調(diào)員專門負(fù)責(zé)研究上述五個(gè)問題。④Update on GA Discussions on Security Council Reform,http://www.centerforunreform.org/node/239.在整個(gè)第 61屆聯(lián)大期間,工作組的重點(diǎn)也從先前的“方案提出者”轉(zhuǎn)變?yōu)?“改革僵局的推動(dòng)者”。針對各方關(guān)于改革是采取“過渡性做法”(transitional approach)還是啟動(dòng)“政府間談判”(intergovernmental negotiations)的爭辯,哈亞加緊與成員國磋商,于 4月 19日將五位協(xié)調(diào)員提出的報(bào)告提交給成員國,并將該報(bào)告與 6月 26日智利的報(bào)告一起匯總為“關(guān)于安理會(huì)改革下一步設(shè)想”的報(bào)告在7月 19日的工作組非正式會(huì)議上提出。⑤Report of the Five Facilitators,http://www.un.org/ga/president/61/letters/SC-reform-Facil-report-20-April-07.pdf;Report of Ambassador Christian Wenaweser of Liechtenstein and Ambassador Heraldo Mu?oz of Chile,http://www.un.org/ga/president/61/letters/ SCR-Report-26June07.pdf;Member StatesDiscuss Next Steps for Security Council Reform,19 July 2007,http://www.centerforunreform.org/node/270.報(bào)告建議,“在目前情況下,各會(huì)員國不妨在保留其原先立場的同時(shí),探討目前正在出現(xiàn)的有關(guān)對安全理事會(huì)改革采用過渡性做法的新設(shè)想”,“探討設(shè)立新的非常任理事國席位和過渡類別席位的問題”,以緩和成員國在設(shè)立新的常任理事國問題上的尖銳對立,此外,報(bào)告還提出了新設(shè)非常任理事國的四種形式。⑥一是在整個(gè)過渡安排期間擔(dān)任非常任理事國,但可以被罷免;二是任期比正常的兩年任期長,但可連選連任,任期長短和連選連任的方式由談判決定;三是任期比正常的兩年任期長,但不能連選連任,任期長短由談判決定;四是任期兩年,但可立即連選連任。吳云.安理會(huì)改革:剪不斷理還亂 〔N〕.人民日報(bào),2010年 9月 13日.由于報(bào)告沒有提出設(shè)立新的常任理事國席位的問題,“四國聯(lián)盟”表示出了明顯的反對立場,并要求哈亞任命新的工作組負(fù)責(zé)人。5月,哈亞任命了兩名新協(xié)調(diào)員,他們提出以“過渡性做法”為基礎(chǔ)的報(bào)告仍沒有引起“四國聯(lián)盟”的興趣。“四國聯(lián)盟”轉(zhuǎn)向要求啟動(dòng)安理會(huì)改革的“直接談判”,引起了各方的爭論甚至是反對。但就在第 61屆聯(lián)大即將閉幕時(shí),各方經(jīng)過磋商和妥協(xié)通過決定擬在第 62屆會(huì)議期間就安全理事會(huì)席位公平分配和成員數(shù)目增加問題及與安全理事會(huì)有關(guān)的其他事項(xiàng)進(jìn)行政府間談判。由此,“政府間談判”一詞正式進(jìn)入聯(lián)大關(guān)于安理會(huì)改革的文件中。

2007年 9月,第 62屆聯(lián)大開幕,各成員國繼續(xù)圍繞在改革工作組框架內(nèi)還是另起爐灶舉行政府間談判啟動(dòng)安理會(huì)改革展開較量。12月,時(shí)任聯(lián)大主席、安理會(huì)改革工作組組長的斯?fàn)栙Z·凱里姆 (Srgjan Kerim)宣布成立由他及智利、孟加拉國、葡萄牙常駐聯(lián)合國代表組成專門小組,就安理會(huì)改革狀況向安理會(huì)改革工作組提交報(bào)告,并對政府間談判機(jī)制進(jìn)行討論。2008年夏,專門小組向聯(lián)合國安理會(huì)工作組提交報(bào)告,仍然堅(jiān)持對安理會(huì)的下一步改革實(shí)行“過渡性做法”,遭到了部分成員國的反對。9月,專門小組提交新報(bào)告建議在第 63屆聯(lián)大期間舉行政府間談判,但沒有明確具體時(shí)間。

9月 15日是第 62屆聯(lián)大的最后一天,如果仍未達(dá)到一致意見,那么,工作組將因失去聯(lián)大授權(quán)而再度被迫停止安理會(huì)改革的討論工作。成員國在最后時(shí)刻尋求了妥協(xié),“團(tuán)結(jié)謀共識集團(tuán)”接受了“四國聯(lián)盟”的要求,同意為政府間談判確定啟動(dòng)時(shí)間,最終促成第 62屆聯(lián)大通過 62/ 557號決議,規(guī)定在聯(lián)大非正式會(huì)議框架下啟動(dòng)政府間談判,談判在第 63屆聯(lián)大期間舉行,將不晚于 2009年 2月28日⑦Security Council Reform-the 62nd GA Session and the Road Ahead,http://www.centerforunreform.org/node/372.,并重申安理會(huì)改革將涉及哈亞建議的五個(gè)問題。

第三個(gè)階段,從 2008年 9月到 2010年 9月 12日,啟動(dòng)政府間談判到進(jìn)入“基于案文”談判,這一階段約 2年。

2008年9月,第63屆聯(lián)大開幕,政府間談判的“框架和模式”仍是有關(guān)各方的爭論核心和焦點(diǎn)。在 12月5日第一次會(huì)議上,“四國聯(lián)盟”主張適用聯(lián)大議事規(guī)則進(jìn)行談判及表決,“團(tuán)結(jié)謀共識集團(tuán)”則堅(jiān)持適用一致通過的決策方式,主張先就談判規(guī)則達(dá)成協(xié)議,然后再啟動(dòng)談判。①Open-endedWorking Group Meets to Discuss Framework forUpcomingNegotiations,http://www.centerforunreform.org/node/378.在雙方互不妥協(xié)的情形下,時(shí)任政府間談判機(jī)制主席、阿富汗常駐聯(lián)合國代表查希爾·塔寧(Zahir Tanin)提出了一個(gè)折衷方案,即“政府間談判不適用聯(lián)大議事規(guī)則,但在條件成熟時(shí),再在聯(lián)大正式會(huì)議的框架內(nèi)進(jìn)行談判并適用聯(lián)大議事規(guī)則。”〔4〕2009年 2月 19日,聯(lián)大召開非正式全體會(huì)議,正式啟動(dòng)安理會(huì)改革的政府間談判。但事實(shí)上,直到2009年9月第 64屆聯(lián)大開幕后,各方的立場仍舊沒有改變,而且金融危機(jī)席卷全球,各國轉(zhuǎn)向生產(chǎn)自救,安理會(huì)改革也相應(yīng)地被“冷落”。

然而,一直致力于加快安理會(huì)改革步伐的“四國聯(lián)盟”并沒有保持沉默。2009年12月,“四國聯(lián)盟”征集了近 140個(gè)成員國的簽名,并致信塔寧,要求他提出具有各種選擇的文本,并以此為基礎(chǔ)啟動(dòng)談判。此舉遭到了“團(tuán)結(jié)謀共識集團(tuán)”的質(zhì)疑,認(rèn)為目前開啟“以文本為基礎(chǔ)”的談判(Text-Based Negotiations)時(shí)機(jī)不成熟,而且文本應(yīng)由成員國而非政府間談判機(jī)制主席提出。

2010年 2月 5日,塔寧致信成員國,要求成員國提出“適合以談判為目的”的案文,并準(zhǔn)備開始政府間第五輪談判,這封信被視為“可能結(jié)束一個(gè)緩慢的進(jìn)程并開啟改革的真正進(jìn)步”。②A New Phase in Security Council Reform Has Started,http://www.centerforunreform.org/node/423.經(jīng)過幾個(gè)月的準(zhǔn)備,5月 10日塔寧將文本草案提交給成員國審議,最后收回了 30份意見,塔寧綜合這些意見提出了“談判案文” (negotiation text)。6月 2日、11日、16日和 28日相繼召開了第五輪談判的四次會(huì)議,到9月 12日,政府間第五輪談判結(jié)束。由此,關(guān)于安理會(huì)改革的政府間談判進(jìn)入了具有實(shí)質(zhì)意義的“基于案文”階段。③Text-based Negotiations in Full Swing,http://www.centerforunrefor m.org/node/426.

三、安理會(huì)改革的方案及分歧

自 1993年安理會(huì)改革工作組成立至今已過去 17年,出現(xiàn)了不少方案。在 1990年代,多數(shù)成員國都提出了本國關(guān)于安理會(huì)改革的方案,匯集于 1993年的 A/48/264號與A/48/264號增編兩個(gè)文件中。④由于篇幅限制,24個(gè)國家提出的關(guān)于安理會(huì)成員及區(qū)域席位分配的方案不能列出,參見袁士檳、錢文榮主編.聯(lián)合國機(jī)制與改革〔M〕.北京語言學(xué)院出版社,1995,84-88.進(jìn)入新世紀(jì),就方案的代表性和爭論激烈的程度來看,主要集中在“四國聯(lián)盟”與“團(tuán)結(jié)謀共識集團(tuán)”之間。當(dāng)然,影響改革進(jìn)程的因素是錯(cuò)綜復(fù)雜的,尤其是五大常任理事國的態(tài)度和立場。

在安理會(huì)擴(kuò)大問題上。盡管各成員國對此基本認(rèn)同并持開放態(tài)度,但在擴(kuò)大類別、擴(kuò)大數(shù)目、成員資格以及選舉方式和任期等諸多問題上存有異議,至今沒有一個(gè)方案能得到規(guī)定 2/3會(huì)員國的支持。這里不妨以擴(kuò)大類別的分歧略作分析。⑤有關(guān)這三條路線的具體情況及主張,參見李東燕.對安理會(huì)改革及其方案的比較分析 〔J〕.世界經(jīng)濟(jì)與政治,2001:(11),39.“四國聯(lián)盟”主張?jiān)黾映Ｈ卫硎聡头浅Ｈ卫硎聡鴥深惓蓡T,并極力使自身躋于常任理事國之列?！皥F(tuán)結(jié)謀共識集團(tuán)”則反對增加常任理事國席位,主張擴(kuò)大安理會(huì)非常任理事國,并建議設(shè)立一個(gè)新的“準(zhǔn)常任理事國”成員類別。這種針鋒相對從下面兩點(diǎn)可以得到解釋,一方面,這些國家由于實(shí)力、財(cái)政貢獻(xiàn)等不足,難以提出更高的要求,另一方面,則是因?yàn)樗鼈兣c“四國聯(lián)盟”均為相鄰或周邊國家,互為地緣政治上的競爭對手。有學(xué)者指出:“意大利擔(dān)心一旦德國夢想成真,自己將成為惟一一個(gè)沒有常任理事國地位的歐洲大國;巴基斯坦自然不會(huì)支持它的‘宿敵’印度;墨西哥和阿根廷則反對巴西,因?yàn)樵谖靼嘌勒Z占主導(dǎo)地位的南美洲,巴西是個(gè)講葡萄牙語的 ‘另類’”;①龍小泉,劉繼南.對聯(lián)合國安理會(huì)改革的幾點(diǎn)思考 〔J〕.國際問題研究,2005,(4).韓國則由于歷史問題對日本保持高度的警惕②2004年 10月 10日《韓國時(shí)報(bào)》報(bào)道,韓國總統(tǒng)在就安理會(huì)改革發(fā)表意見時(shí)特別強(qiáng)調(diào):“任何一個(gè)希望成為安理會(huì)常任理事國的國家首先應(yīng)贏得該地區(qū)各國的信任。”這顯然是對夢寐以求成為“軍事大國”的日本的一種顧慮。韓國各大報(bào)章也紛紛發(fā)表評論,有的甚至提出日本對常任理事國的謀求“存在道義上的障礙”。參見梁西.國際困境:聯(lián)合國安理會(huì)的改革——從日、德、印、巴爭常任理事國說起 〔J〕.法學(xué)評論,2005:(1),3-4.。另外,在五大常任理事國中,美國和中國屬謹(jǐn)慎派③不過,美國經(jīng)常在適合本國戰(zhàn)略需要時(shí)向有關(guān)國家拋橄欖枝。美國曾經(jīng)表示過支持日本和德國入常,最近奧巴馬政府又表示“挺印”和支持日本入常。,強(qiáng)調(diào)“涉及安理會(huì)的任何變化應(yīng)以使安理會(huì)更有效率為前提”④參見Barbara Crossette,“US Ready formuch Larger Security Council,”New York Times,April 3,2000;《中國關(guān)于聯(lián)合國改革問題的立場文件》:http://bw.chineseembassy.org/chn/zt/WJS W/P020050919693140627290.pdf.,歡迎在《憲章》原則下擴(kuò)大成員;英法傾向于“四國聯(lián)盟”立場,支持增加常任理事國和非常任理事國兩類成員,并支持“四國聯(lián)盟”和非洲國家入常,法國還建議常任理事國應(yīng)將阿拉伯國家納入;俄羅斯對此沒有明確表態(tài),不過認(rèn)為聯(lián)合國“絕不能夠輕易地檢修一架既沒有損壞而且實(shí)際上還工作狀況良好的機(jī)器,而帶來使之癱瘓的危險(xiǎn)?！薄?〕

在否決權(quán)問題上。否決權(quán)是聯(lián)合國運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的重要特征。60多年來,該問題一直被爭論但其改革無重大進(jìn)展。有學(xué)者指出,各國之間存在巨大分歧是歷次安理會(huì)改革的特征,更是造成歷次安理會(huì)否決權(quán)制度改革失敗的直接原因?！?〕其中,五大常任理事國的態(tài)度至關(guān)重要,它們非常重視否決權(quán)。例如,美國前國務(wù)卿赫爾曾指出:“我們的政府若不能保持它的否決權(quán),便不會(huì)在那里逗留一天的?！薄?〕總的來說,關(guān)于否決權(quán)改革的方案主要有三種:取消否決權(quán),主要以伊朗、古巴、新加坡以及一些非洲國家為代表,它們認(rèn)為“過時(shí)且不公正的‘否決權(quán)’已超出了本組織創(chuàng)始人對否決權(quán)所定的原義……必須永久取消否決權(quán)”〔8〕;限制否決權(quán),主要以“團(tuán)結(jié)謀共識集團(tuán)”為代表,它們主張否決權(quán)應(yīng)得到一定程度的限制,明確指出否決權(quán)只適用于《憲章》第七章,即威脅和平、破壞和平和侵略行為問題;保留否決權(quán),又因否決權(quán)擁有國的數(shù)量而分為維持現(xiàn)有不變和實(shí)現(xiàn)增常后 15年內(nèi)不變,前者以五常任理事國為代表,它們是否決權(quán)的設(shè)計(jì)者、享有者和既得利益者,它們都主張保留否決權(quán),反對取消或過分限制否決權(quán),對擴(kuò)大后的新常任理事國的否決權(quán)多采取回避姿態(tài),后者主要指“四國聯(lián)盟”,它們主張先實(shí)現(xiàn)入常,在入常后 15年內(nèi)新常任理事國將不使用否決權(quán),此后再進(jìn)行審議。在取消或限制否決權(quán)的國家看來,安理會(huì)的否決權(quán)就像一把大鐵錘,使眾多符合國際利益或中小國家要求的決議被無情地打掉了,有損“會(huì)員國主權(quán)平等”原則,而堅(jiān)持保留否決權(quán)的國家則認(rèn)為,這一制度是聯(lián)合國不可動(dòng)搖的基石,如果在大國不一致的情況下,安理會(huì)可以按多數(shù)票做出重大決定,并據(jù)此采取重大行動(dòng) (甚至軍事行動(dòng)),那即有可能激化國際社會(huì)的分裂,誘發(fā)危機(jī),動(dòng)搖國際法律秩序,甚至引起聯(lián)合國的癱瘓和解體?！?〕

四、安理會(huì)改革的前景分析

應(yīng)該說,安理會(huì)改革在許多原則上已經(jīng)達(dá)成了一致,如反映發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的要求以保證公平和代表性,改進(jìn)工作方法以增加決策的公開性與透明度,以及理性或限制使用否決權(quán)。但具體到如何改革時(shí),爭論和分歧依然存在,尤其是一些關(guān)乎改革的核心問題,如安理會(huì)組成的擴(kuò)大、否決權(quán)問題和民主化等。有學(xué)者總結(jié)了 17年安理會(huì)改革的三條路線,即改革工作小組主導(dǎo)的循序漸進(jìn)路線、對工作小組進(jìn)程失望的積極推動(dòng)路線與對改革極為不滿的激進(jìn)變革路線,并認(rèn)為它們既相互對立,又相互推動(dòng)、相互補(bǔ)充。⑤安理會(huì)改革包括一攬子內(nèi)容,是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性的工程,它將經(jīng)歷一個(gè)較長的曲折過程,不大可能一蹴而就。

第一,國際社會(huì)與聯(lián)合國機(jī)制之間存在需求與供給不平衡的矛盾,導(dǎo)致安理會(huì)改革的步伐依然緩慢。如前所述,安理會(huì)改革的要求日益迫切,其代表的廣泛性與成員國的數(shù)目不成比例也是不爭的事實(shí),但國際經(jīng)濟(jì)、政治力量的結(jié)構(gòu)卻沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。安理會(huì)是“聯(lián)合國各種機(jī)構(gòu)中結(jié)構(gòu)最小、成員最少而權(quán)力最集中、影響最大的一個(gè)”〔10〕,是聯(lián)合國的“大腦”,“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。安理會(huì)的擴(kuò)大不是簡單地增加理事國數(shù)量的問題,而是權(quán)力分配的問題。否決權(quán)改革也不是簡單地獲取投票權(quán)的問題,而是聯(lián)合國和安理會(huì)內(nèi)部權(quán)力和利益再分配的問題。因此,“對安理會(huì)的任何實(shí)質(zhì)性的 (甚至非實(shí)質(zhì)性的)變動(dòng)不僅需要啟動(dòng)修改《聯(lián)合國憲章》的復(fù)雜程序,而且實(shí)際上還會(huì)涉及到世界權(quán)力重新分配的問題。尤其是對于擁有否決權(quán)的常任理事國席位的調(diào)整在國際政治中更為敏感,將牽動(dòng)會(huì)員國 (特別是大國)的每一根神經(jīng)?！薄?1〕以美國為例,它雖然承認(rèn)聯(lián)合國在國際事務(wù)中的重要性,特別是在授權(quán)使用武力方面,然而它在巴爾干和伊拉克的行動(dòng)使我們認(rèn)清了其本質(zhì):美國“意愿遵守國際協(xié)議,但僅僅在它適應(yīng)美國的時(shí)候。”〔12〕可見,世界上各主要力量在處理國際問題、進(jìn)行國際合作時(shí)都是以本國利益和力量為出發(fā)點(diǎn)的?，F(xiàn)實(shí)力量對比之間的利益沖突和較量,使安理會(huì)改革的力量出現(xiàn)了分化,未能形成合力。正如安南所指出的那樣,聯(lián)合國改革舉步維艱的根本原因在于聯(lián)合國結(jié)構(gòu)反映了數(shù)十年來各成員國在聯(lián)合國的權(quán)力構(gòu)成,在某些情況下甚至是各成員國深刻的政治分歧的產(chǎn)物?！?3〕聯(lián)合國及安理會(huì)制度設(shè)計(jì)上的功能取向在實(shí)際中往往讓步于成員國的行為理性。以德國爭常為例,一方面,由于歐盟內(nèi)英法已經(jīng)是常任理事國,德國入常必定會(huì)加重歐盟的力量,不利于結(jié)構(gòu)的平衡;另一方面,還會(huì)引起其他歐洲大國的心理失衡,尤其是意大利,這很好地解釋了為什么意大利極力推動(dòng)“團(tuán)結(jié)謀共識集團(tuán)”的方案。所以,正如一位學(xué)者所言:“全球化進(jìn)程導(dǎo)致對聯(lián)合國管理能力需求增加,而國際力量結(jié)構(gòu)和觀念結(jié)構(gòu)尚不能導(dǎo)致有效供給的加強(qiáng),因而在管理需求和資源供應(yīng)之間出現(xiàn)了巨大差距,從而有可能使聯(lián)合國改革進(jìn)入較長的討價(jià)還價(jià)停滯期?！薄?4〕這一點(diǎn)或許對安理會(huì)改革更加適用。

第二,復(fù)雜的程序也決定了安理會(huì)改革進(jìn)程是慢步、謹(jǐn)慎的。“聯(lián)合國太傾注于獲取程序上的權(quán)力以致于常常忽略了后果”〔15〕,以安理會(huì)擴(kuò)大來說,要實(shí)現(xiàn)安理會(huì)的擴(kuò)大,必須經(jīng)過“五關(guān)”:(1)秘書長的臨時(shí)議程關(guān); (2)總務(wù)委員會(huì)篩選關(guān);(3)專門委員會(huì)表決關(guān);(4)聯(lián)大全體會(huì)議表決關(guān); (5)修憲關(guān)。〔16〕從理論上講,五個(gè)常任理事國對修憲擁有否決權(quán),但一旦修憲決議已獲得聯(lián)大全體會(huì)議2/3成員的通過,它們也難以起得實(shí)質(zhì)性的阻擋作用。然而,安理會(huì)改革所要經(jīng)歷的程序異常之多,這些程序復(fù)雜、繁瑣,再加上各成員國在改革的具體問題存在著不同程度的利益矛盾與沖突,使得每一道程序的通過都是步履維艱。更重要的是,各國的意見還必須經(jīng)過其憲法程序批準(zhǔn)。在二十世紀(jì)六七十年代,安理會(huì)也進(jìn)行過改革,當(dāng)時(shí)的決議在通過后,由各會(huì)員國批準(zhǔn)生效的過程用了兩三年時(shí)間?！?7〕此外,在安理會(huì)改革的時(shí)間表上,各方力量也莫衷一是。比如,“四國聯(lián)盟”入常心切,2004年 3月它們邀集 130多個(gè)國家的駐聯(lián)合國代表在紐約舉行集會(huì)并發(fā)表聲明,提出了安理會(huì)改革程序:在 2005年夏季結(jié)束前由聯(lián)大通過框架決議草案,然后推選新的常任理事國,最后由聯(lián)合國大會(huì)表決修改聯(lián)合國憲章。5月 16日,“四國聯(lián)盟”大量散發(fā)有關(guān)“增?！钡目蚣苄詻Q議草案,除了規(guī)定 “三步走”的時(shí)間表 (6月聯(lián)大表決草案,7月中旬推選新常任理事國,兩周后聯(lián)大表決修憲)以外,還規(guī)定聯(lián)大可對有意成為新常任理事國的國家進(jìn)行多輪投票,直到全部選出為止。〔18〕且不說 “四國聯(lián)盟”方案的可行性如何,這種給聯(lián)大“設(shè)定時(shí)間表與議程”的 “過激行為”先后遭到了“團(tuán)結(jié)謀共識集團(tuán)”、中美俄以及非洲聯(lián)盟的反對,方案暫時(shí)破產(chǎn)。概而言之,在 17年的安理會(huì)改革進(jìn)程中,召開過數(shù)百次會(huì)議,方案迭出,爭論激烈,但總是“雷聲大雨點(diǎn)小”,這與安理會(huì)改革面臨的復(fù)雜程序問題有相當(dāng)大的關(guān)系,直到當(dāng)前 (第 65屆聯(lián)大召開前),它也僅僅是完成了從磋商到談判、由專門工作組到政府間談判的形式變化而已。

第三,未來的安理會(huì)改革將經(jīng)歷一個(gè)“先易后難、循序漸進(jìn)”①就一致建議盡快做出決定,對重大分歧問題繼續(xù)磋商,爭取廣泛一致,但不應(yīng)人為設(shè)定時(shí)限或強(qiáng)行推動(dòng)作出決定。參見《中國關(guān)于聯(lián)合國改革問題的立場文件》,2005年 6月 7日,http://bw.chineseembassy.org/chn/zt/WJS W/P020050919693140627290.pdf.的過程。無論從國際影響力、財(cái)政貢獻(xiàn)還是地域分配的角度來看,“四國聯(lián)盟”都具有成為安理會(huì)擴(kuò)員的潛在優(yōu)勢。然而,事態(tài)的進(jìn)展與其意愿并不合拍,一方面,它們?nèi)氤＜鼻?沒有認(rèn)清聯(lián)合國機(jī)制和國際環(huán)境生成的阻力,另一方面,四國捆綁是一把雙刃劍,組成聯(lián)盟入?！安皇窃黾恿酥С置?而是增加了反對面”〔19〕,甚至在某些問題上它們之間也存有分歧。然而,“安理會(huì)改革不是一個(gè)事件,而是一個(gè)過程”②加權(quán)返還累進(jìn)表決法也是少數(shù)服從多數(shù),但其多數(shù)是指表決權(quán)量的多數(shù),并非國家數(shù)量的多數(shù)。參見舒源.尋求權(quán)利與權(quán)力的平衡點(diǎn)——加權(quán)返還累進(jìn)表決法 〔J〕.世界經(jīng)濟(jì)與政治,2001:(2),36-40.,雖存在著很多阻力,但改革的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。因此,基于 17年的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),筆者建議,安理會(huì)改革可走一條“先標(biāo)準(zhǔn)后地位、先擴(kuò)大后否定”的漸進(jìn)式道路,具體來說:在安理會(huì)擴(kuò)大上,未來幾年內(nèi)(五年為宜),先按地域、貢獻(xiàn)等標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大非常任理事國,同時(shí)給四國和某幾個(gè)處于 “第二梯隊(duì)”的國家提供 “半(準(zhǔn))常任理事國”席位,在接下來的五到十年內(nèi)實(shí)現(xiàn)“半 (準(zhǔn))常任理事國”個(gè)別而非捆綁式的入常;在名額分配上,非常任理事國四席,亞、非、東歐、拉美和加勒比國家各一席;半 (準(zhǔn))常任理事國五席,四國和一個(gè)非洲國家,一旦所有“半 (準(zhǔn))常任理事國”全部入常則取消該席位。如此,否決權(quán)問題也要做相應(yīng)變化,“可考慮將常任理事國的‘一票否決制’改進(jìn)為‘2-3票 (綴連)否決制’”〔20〕或?qū)嵭?“加權(quán)返還累進(jìn)表決法”①①加權(quán)返還累進(jìn)表決法也是少數(shù)服從多數(shù),但其多數(shù)是指表決權(quán)量的多數(shù),并且是國家數(shù)量的多數(shù)。參見舒源.尋求權(quán)利與權(quán)力的平衡點(diǎn)——加權(quán)返還累進(jìn)表決法 〔J〕.世界經(jīng)濟(jì)與政治,2001,(2).,但常任理事國的否決權(quán)不能完全取消。

〔1〕[英]亞當(dāng)·羅伯茨,[新西蘭]本尼迪克特·金斯伯里主編.全球治理——分裂世界中的聯(lián)合國 〔M〕.吳志成等譯,中央編譯出版社,2010.413.

〔2〕李鐵城.走近聯(lián)合國 〔M〕.人民出版社,2008.333.

〔3〕KofiAnanan.“‘In Larger Freedom’:Decision Time at the UN,”Foreign Affairs,May/June 2005.

〔4〕吳云.安理會(huì)改革:剪不斷理還亂 〔N〕.人民日報(bào),2010-09-13.

〔5〕〔8〕袁士檳,錢文榮主編.聯(lián)合國機(jī)制與改革 〔M〕.北京語言學(xué)院出版社,1995.80,89.

〔6〕Barbara Crossette,“US Ready formuch Larger Security Council,”New York Times,April 3,2000.

〔7〕轉(zhuǎn)引自 [美]陳世材.國際組織——聯(lián)合國體系的研究 〔M〕.中國友誼出版公司,1986.67.

〔9〕〔11〕〔20〕梁西.國際困境:聯(lián)合國安理會(huì)的改革——從日、德、印、巴爭常任理事國說起 〔J〕.法學(xué)評論,2005, (1).

〔10〕謝啟美等編.走向 21世紀(jì)的聯(lián)合國 〔M〕.世界知識出版社,1996.203.

〔12〕“WorkingOut theWorld,”The Economist,March 29,2001,p.24.

〔13〕轉(zhuǎn)引自余華川主編.聯(lián)合國改革與發(fā)展:歐亞視角國際會(huì)議論文集 〔C〕.華東師范大學(xué)出版社,2009,132.

〔14〕朱立群.聯(lián)合國改革前景的分析 〔J〕.外交評論,2005,(3).

〔15〕Thomas G.Weiss,“The Illusion ofUN Security Council Refor m,”TheWashington Quarterly,Autumn 2003,p.152.

〔16〕〔18〕安理會(huì)改革課題組.聯(lián)合國安理會(huì)改革面面觀 〔J〕.國際資料信息,2005,(7).

〔17〕鄭啟榮,李鐵城主編.聯(lián)合國大事編年:1945——1996〔M〕.北京語言文化大學(xué)出版社,1998.149.

〔19〕何洪澤.安理會(huì)改革陷僵局 〔N〕.人民日報(bào),2005-06-10.

(本文責(zé)任編輯 謝蓮碧)

D813.4

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1004—0633(2011)02—014—07

2010—11—20

徐剛,北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士研究生;

梁嘉真,北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院。 北京 100871