文/于霄

大檢察與小監(jiān)督讀《不同權(quán)力結(jié)構(gòu)模式下的檢察權(quán)研究》

文/于霄

如果“一般的監(jiān)督權(quán)”沒有具體和明確標(biāo)準(zhǔn)，或者檢察院沒有獲得更有效的監(jiān)督措施，不管是因?yàn)榉梢?guī)定的不足，還是行使職權(quán)現(xiàn)實(shí)的困難，都會(huì)使檢察權(quán)實(shí)際上只能是“小監(jiān)督”。

著/王戩出版/法律出版社

王戩，女，1975年生。法學(xué)博士，華東政法大學(xué)副教授。2001年碩士畢業(yè)于華東政法大學(xué)，2004年博士畢業(yè)于四川大學(xué)，2006-2009年在中國政法大學(xué)博士后流動(dòng)站從事研究工作。主要研究方向?yàn)樵谛淌略V訟法學(xué)、檢察原理與檢察制度。在《法學(xué)家》、《法學(xué)》等核心期刊發(fā)表學(xué)術(shù)論文五十余篇。

我國在建國之初，接受了蘇聯(lián)“大檢察”的觀念，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)除了參與刑事、民事訴訟之外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)政府和公民是否遵守法律行使一般的監(jiān)督權(quán)。所以，1954年憲法第81條規(guī)定，人民檢察院對(duì)國務(wù)院所屬各部門、地方各級(jí)國家機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)。1978年憲法也沿襲了這一規(guī)定。

然而，因?yàn)檫@種規(guī)定過于模糊和寬泛，執(zhí)行起來沒有標(biāo)準(zhǔn)，于是彭真在1979年《人民檢察院組織法草案》中指出：“檢察院對(duì)于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的監(jiān)督，只限于違反刑法，需要追究刑事責(zé)任的案件。至于一般違反黨紀(jì)、政紀(jì)并不觸犯刑法的案件，概由黨的紀(jì)律檢查部門和政府機(jī)關(guān)處理?！边@樣一來，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)主要限定在司法領(lǐng)域和訴訟活動(dòng)之中，明確了檢察機(jī)關(guān)主要在訴訟活動(dòng)中，通過訴訟方式行使法律監(jiān)督職能這一基本格局。

“大檢察”的直接法理來源應(yīng)當(dāng)是列寧關(guān)于社會(huì)主義國家檢察機(jī)關(guān)職能的認(rèn)識(shí)和闡述?！读袑幦酚涗浟诉@樣的觀點(diǎn)：“檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督為專職專責(zé)”；“檢察長的唯一職權(quán)和必須做的事情只有一件：監(jiān)督全共和國內(nèi)對(duì)法制有絕對(duì)一致的理解，不受任何地方上的影響”；“檢察長的責(zé)任是要使任何地方當(dāng)局的任何決定都不與法律相抵觸”。列寧的“大檢察觀”因?yàn)橐庾R(shí)形態(tài)的原因，在社會(huì)主義國家中影響深遠(yuǎn)。新中國成立后，“大檢察觀”也隨著其他政治法律制度移植到了我國。

我國的“大檢察”觀念還可以在歷史上的監(jiān)察制度中找到印證。只要有權(quán)力就要有監(jiān)督，我國歷史上的統(tǒng)治者對(duì)這一點(diǎn)認(rèn)識(shí)很早，比如奴隸社會(huì)時(shí)期的史巫都有監(jiān)督權(quán)力的功能。時(shí)至秦漢，統(tǒng)治者更是建立了三公九卿的完備國家體系，其中直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)的三公，就有御史大夫一職專門掌管監(jiān)督。那時(shí)御史大夫的職權(quán)范圍比現(xiàn)代的檢察權(quán)大得多，它大致可以包括檢察權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審計(jì)權(quán)、彈劾權(quán)等內(nèi)容。之后，中國雖然改朝換代，但在國家體系中總有監(jiān)察官的存在，并且占有重要地位?？v觀中國歷史各個(gè)時(shí)期，監(jiān)察官的權(quán)力主要包括以下幾個(gè)方面：一是監(jiān)督朝政，駁正違失；二是肅正朝儀，嚴(yán)明禮制；三是糾彈百官，察舉非法；四是推鞫獄訟，審錄冤枉。這種權(quán)力范圍不能不說比列寧的“大檢察權(quán)”還要廣泛。雖然我國對(duì)傳統(tǒng)上的監(jiān)察制度主要抱著批判的態(tài)度，但這種歷史的影響至少也讓我們對(duì)蘇聯(lián)“大檢察”觀念更容易理解和接受。

在1979年我國對(duì)“大檢察”的制度設(shè)計(jì)根據(jù)自身的情況進(jìn)行了一些改變，但直至今日，“大檢察觀”還是支配著我國的立法和司法實(shí)踐：一方面檢察機(jī)關(guān)仍然被定位為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察權(quán)本質(zhì)上仍被視為一種監(jiān)督權(quán)；另一方面檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事領(lǐng)域仍然行使著廣泛的監(jiān)督權(quán)。

然而，20世紀(jì)90年代蘇聯(lián)解體，“大檢察觀”在它的產(chǎn)生地受到了巨大的沖擊。俄羅斯新刑事訴訟法典明確地廢除了檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事審判的監(jiān)督。我國的檢察制度是借鑒蘇聯(lián)制度形成的，蘇聯(lián)的轉(zhuǎn)變當(dāng)然也應(yīng)該引起我們的注意。我國政治體制不是三權(quán)分立，訴訟模式也并非對(duì)抗式，所以盲目跟進(jìn)改革顯然不是明智之舉。

我國根據(jù)自身的國情對(duì)“大檢察”進(jìn)行了很多的改革和完善，徹底推翻并接受英美的“檢察即公訴”的理念非常困難。但是我國“一般性的監(jiān)督權(quán)”體制內(nèi)還存在著一些具體的問題，我們可以總稱為“小監(jiān)督”，即監(jiān)督力的弱小?！靶”O(jiān)督”首先是在監(jiān)督范圍上存在不足。比如，檢察院僅可以對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案進(jìn)行監(jiān)督，而對(duì)于國家安全機(jī)關(guān)、人民法院、監(jiān)獄和軍隊(duì)的刑事立案權(quán)沒有明文授權(quán)。并且根據(jù)《刑事訴訟法》，檢察院僅對(duì)公安機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”的行為進(jìn)行監(jiān)督，而對(duì)“不應(yīng)當(dāng)立案而立案”或“不根據(jù)程序立案”的情況只能在事后監(jiān)督。雖然事后監(jiān)督有時(shí)可以進(jìn)行一些補(bǔ)救，但在很多時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)審查批捕時(shí)，嫌疑人已被超期羈押，強(qiáng)制措施已經(jīng)發(fā)生了很長時(shí)間，監(jiān)督的效果并不理想。其次“小監(jiān)督”也是指在監(jiān)督手段上缺少強(qiáng)制力。比如，檢察院在公安機(jī)關(guān)立案不作為中，只能通知公安機(jī)關(guān)立案，而公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案。但分析看來，這個(gè)“應(yīng)當(dāng)”并沒有強(qiáng)制性，因?yàn)槿绻矙C(jī)關(guān)沒有立案的話，檢察院也沒有后續(xù)的法律手段予以支持。又如，檢察院在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，多數(shù)情況下只能發(fā)出糾正意見或通知，而沒有實(shí)體上的處罰處分權(quán)。雖然檢察院可以在存在刑事違法的情況下提起公訴，但刑事違法在一般性的監(jiān)督中的確比較少見。最后“小監(jiān)督”還表現(xiàn)在監(jiān)督授權(quán)上存在不明確的情況。比如，根據(jù)法律規(guī)定，檢察院二審撤訴的事由是“認(rèn)為一審判決、裁定確有錯(cuò)誤”。而“確有錯(cuò)誤”的界定非常不明確，實(shí)踐中掌握的標(biāo)準(zhǔn)也并不一致。像上面這樣檢察院監(jiān)督權(quán)偏弱的例子并不少見，而其原因在與我國傳統(tǒng)上監(jiān)察權(quán)的比較中可見一斑。我國的監(jiān)察權(quán)是行政權(quán)的一個(gè)部分，并沒有獨(dú)立出來單獨(dú)行使。而監(jiān)察權(quán)的存在也只有一個(gè)目的，就是監(jiān)督行政權(quán)的正常行使。所以，監(jiān)察官監(jiān)察之權(quán)，如行政權(quán)一樣，上起朝廷下至地方，上起公卿百官下至地方小吏，無一不是其職權(quán)范圍。監(jiān)察官的強(qiáng)勢地位不言自明。

人民檢察院的權(quán)力雖然根據(jù)憲法也來自于國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但它與行政權(quán)在國家體系中的地位差別是明顯的。更何況，不管是人員和資金，還是規(guī)模和權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)相比都沒有什么優(yōu)勢。所以，從人民檢察院的現(xiàn)行設(shè)置來說，想完成“大檢察”所賦予的職責(zé)非常困難?？傊绻耙话愕谋O(jiān)督權(quán)”沒有具體和明確標(biāo)準(zhǔn)，或者檢察院沒有獲得更有效的監(jiān)督措施，不管是因?yàn)榉梢?guī)定的不足，還是行使職權(quán)現(xiàn)實(shí)的困難，都會(huì)使檢察權(quán)實(shí)際上只能是“小監(jiān)督”。不過隨著我國檢察權(quán)的完善和擴(kuò)大，檢察人員素質(zhì)提高，相信“大檢察”與“小監(jiān)督”這對(duì)矛盾最終可以解決。

編輯：黃靈 yeshzhwu@gmail.com