張 旺，周躍云

(1.首都師范大學(xué) 資源環(huán)境與旅游學(xué)院,北京 100048；2.湖南工業(yè)大學(xué) 長株潭兩型社會研究院，湖南 株洲 412007)

長株潭城市群統(tǒng)籌規(guī)劃利用土地的調(diào)控研究

張 旺1，2，周躍云2

(1.首都師范大學(xué) 資源環(huán)境與旅游學(xué)院,北京 100048；2.湖南工業(yè)大學(xué) 長株潭兩型社會研究院，湖南 株洲 412007)

長株潭三市是湖南省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心區(qū)。隨著長株潭城市群和區(qū)域一體化的建設(shè)發(fā)展，在協(xié)調(diào)用地上存在著以下問題：各主城區(qū)擴(kuò)張不夠合理，建設(shè)用地布局分散失衡；建設(shè)用地各主城區(qū)不足，周邊縣市相對寬松；城鄉(xiāng)土地利用統(tǒng)籌不夠，用地二元結(jié)構(gòu)問題嚴(yán)重；處于不完整產(chǎn)業(yè)鏈低端，土地利用經(jīng)濟(jì)效益不高；三地市場存在行政分割，區(qū)域發(fā)展土地成本較高。為有效解決這些問題，應(yīng)采取統(tǒng)籌規(guī)劃利用土地資源的創(chuàng)新舉措：一是編制一體化的土地利用總體規(guī)劃和專項規(guī)劃；二是成立土地利用調(diào)控管理機(jī)構(gòu)，制定全面協(xié)調(diào)的政策體系；三是適度向重點(diǎn)區(qū)域和項目傾斜，優(yōu)惠政策保障建設(shè)用地供給；四是技術(shù)和制度并舉，積極拓展建設(shè)用地空間。

長株潭城市群；統(tǒng)籌規(guī)劃；建設(shè)用地；調(diào)控

長株潭城市群已成為湖南省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心增長極，土地資源作為其發(fā)展的空間和載體，肩負(fù)著為區(qū)域的持續(xù)、快速、協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展提供保障與支撐的重任。隨著長株潭區(qū)域一體化和“兩型社會”綜改區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，土地管理制度改革也提上了議事日程。2008年4月，國土資源部鹿心社副部長在“綜合改革試驗區(qū)國土資源管理制度配套改革座談會”上發(fā)表講話，明確提出要積極開展和推進(jìn)長株潭的國土資源管理制度配套改革。立足于區(qū)域一體化的全局，又考慮到長株潭三市的發(fā)展?jié)摿头较蛴兴煌?，很有必要形成土地開發(fā)、利用與保護(hù)“一盤棋”的思路，通過構(gòu)建協(xié)調(diào)的體制，達(dá)到區(qū)域間土地資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、相互協(xié)作和城鄉(xiāng)空間布局優(yōu)化的目的。本文嘗試將長株潭城市群作為一個“塊狀經(jīng)濟(jì)體”，剖析其土地資源協(xié)調(diào)利用中存在的問題，探討統(tǒng)籌規(guī)劃利用土地的調(diào)控創(chuàng)新對策，為改革土地管理制度、促進(jìn)土地集約節(jié)約利用提供理論支撐和決策參考。

一 長株潭城市群協(xié)調(diào)用地存在的問題

1.各主城區(qū)擴(kuò)張不夠合理，建設(shè)用地布局分散失衡。城市總體規(guī)劃在很大程度上引導(dǎo)著城市用地的擴(kuò)張。目前《長沙市城市總體規(guī)劃(2001-2020)》中城市空間結(jié)構(gòu)為“一主二次四組團(tuán)”，即河?xùn)|主城區(qū)、河西新城、星馬城及撈霞組團(tuán)、高星組團(tuán)、含浦組團(tuán)、暮云組團(tuán)。《株洲城市總體規(guī)劃(2006-2020)》中是形成“一江兩岸雙中心，二主五次七組團(tuán)”城市空間結(jié)構(gòu)?！岸魑宕巍敝赶娼瓋砂冻鞘兄行乃诘暮?xùn)|、河西兩個城市主組團(tuán)和栗雨、楓溪、荷塘、田心、石峰五個城市次組團(tuán)?！断嫣妒谐鞘锌傮w規(guī)劃(2001-2020年)》也采用組團(tuán)式規(guī)劃布局結(jié)構(gòu)：重點(diǎn)形成河?xùn)|組團(tuán)(含岳塘中心區(qū)、板塘—荷塘片區(qū)、雙馬片區(qū)、下攝司片區(qū))與河西組團(tuán)(含舊城片區(qū)、羊牯片區(qū)、赤馬片區(qū))兩大組團(tuán)，通過湘江和城市組團(tuán)的綜合性干道聯(lián)結(jié)周圍小組團(tuán)的空間布局形態(tài)(即“沿湘江兩片、外圍兩點(diǎn)的有機(jī)組合型”結(jié)構(gòu))。先從擴(kuò)張方式上看，這種軸帶式延伸、組團(tuán)式空間布局，有可能導(dǎo)致各城市建成區(qū)面積的不斷增大，不利于節(jié)能省地，與發(fā)展緊湊型的低碳城市理念不甚相符；再從擴(kuò)張方向上看，長沙主要是向東北和東南，株洲主要是向東北和西南，湘潭主要是向東南和西北，因而三市擴(kuò)展并不完全朝向三市的結(jié)合地帶，見圖1。

隨著長株潭城市群建設(shè)的推進(jìn)，城市建設(shè)用地擴(kuò)張速度加快。但建設(shè)用地擴(kuò)張形態(tài)缺乏引導(dǎo)，使得區(qū)

域內(nèi)建設(shè)用地的布局顯得分散和失衡。城市建設(shè)用地布局的不合理一方面表現(xiàn)為各城市內(nèi)部各類建設(shè)用地的布局不合理，以株洲市區(qū)月塘為例，其處于城市核心片區(qū)邊緣，仍然零星分布著一些傳統(tǒng)工業(yè)，土地利用綜合效益不高；另一方面表現(xiàn)在長株潭區(qū)域各城市之間的產(chǎn)業(yè)布局不協(xié)調(diào)，如各城市和組團(tuán)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)缺少定位、分工協(xié)調(diào)，工業(yè)生產(chǎn)門類自成體系，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化現(xiàn)象十分嚴(yán)重[1]。

2.建設(shè)用地各主城區(qū)不足，地市下轄縣市相對寬松。從建設(shè)用地指標(biāo)來看，以長沙市為例，2009年長沙市報請國務(wù)院審批的城市建設(shè)用地，其缺口大約在4 000公頃以上，占到全省缺口7 000公頃的57%左右，而且長沙下轄五區(qū)的缺口又占全市的50%以上，由此可見長沙市特別是城區(qū)，急速增長的用地需求和層層嚴(yán)控的用地指標(biāo)之間存在嚴(yán)重的矛盾，而相應(yīng)株洲市和湘潭市及其下轄縣市的建設(shè)用地保障壓力就相對小一些。

再從城鄉(xiāng)建設(shè)用地的角度來分析，根據(jù)長株潭三市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)中的相關(guān)數(shù)據(jù)計算整理的結(jié)果見表1。

表1 長株潭城市群城鄉(xiāng)建設(shè)用地的現(xiàn)狀規(guī)模和規(guī)劃控制(單位:公頃)行政區(qū)2005年現(xiàn)狀規(guī)模2020年規(guī)劃控制新增面積新增面積占現(xiàn)狀規(guī)模的比例(%)長沙市域125744.98156512.930767.9224.47長沙市主城區(qū)24013.3441707.3517694.0173.68長沙下轄縣市101731.64114805.5513073.9112.85株洲市域70240811181087815.49株洲市主城區(qū)1289419714682052.89株洲下轄縣市573466140440587.08湘潭市域5499163197820614.92湘潭市主城區(qū)836112732437152.28湘潭下轄縣市466305046538358.22

從表1最后一列數(shù)據(jù)可以看出：三市各主城區(qū)的數(shù)據(jù)均在50%以上，比其下轄縣市的要大得多，說明各主城區(qū)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地保障壓力相對要大很多；長沙無論是整個市域(24.47%)還是主城區(qū)(73.68%)以及下轄縣市(12.85%)的數(shù)據(jù)都比株洲(15.49%，52.89%，7.08%)和湘潭(14.92%，52.28%，8.22%)兩地的都要大，這說明長沙各個尺度的城鄉(xiāng)建設(shè)用地保障壓力相應(yīng)也比另外兩市的要大。

3.城鄉(xiāng)土地利用統(tǒng)籌不夠，用地二元結(jié)構(gòu)問題嚴(yán)重。以2007年為例，長株潭城市群農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積為175 291.55公頃，占到城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地的77.02%，由此可見城市用地的相對不足；而且農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散、星羅棋布，村莊周圍空隙地較多，集約節(jié)約用地水平低下，人均用地287.39M2，高出國家人均150M2標(biāo)準(zhǔn)137M2。隨著近年來長株潭地區(qū)城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的速度則明顯高于農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少的速度。再者據(jù)湖南省國土資源廳地籍處有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看：1997～2007年這10年間，長株潭城市群 、 長沙 、 株洲 、 湘潭這4個區(qū)域城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積增加的公頃數(shù)分別是22 676.83、14 426.89、5 154.85、3 095.09，而其農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少的公頃數(shù)卻分別是3 267.84、554.87、2 257.78、455.19，可見城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的增加量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村居民點(diǎn)用地的減少量，特別是對長沙市而言，前者是后者的26倍，由此說明城鄉(xiāng)二元用地結(jié)構(gòu)問題較為突出。

4.處于不完整產(chǎn)業(yè)鏈低端，土地利用經(jīng)濟(jì)效益不高。首先拿第二產(chǎn)業(yè)來講，長株潭三市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)雖有分工，但一方面各城市之間細(xì)化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似性仍然很高，總體差異不大，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象明顯[2]；另一方面城市產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián)度較低，如湖南華菱鋼鐵集團(tuán)公司湘潭鋼鐵廠開發(fā)生產(chǎn)的冷鐓鋼，可作為工程機(jī)械、汽車、機(jī)床和發(fā)電設(shè)備等的原材料，而長株潭三市內(nèi)卻沒有幾家企業(yè)對其進(jìn)行深加工，其產(chǎn)品大部分外銷。其次，再從第三產(chǎn)業(yè)來說，長株潭三市的支柱產(chǎn)業(yè)仍然停留在批發(fā)和零售、交通運(yùn)輸和倉儲及郵政等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)上，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)不夠發(fā)達(dá)。以上說明長株潭城市群存在一定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同和產(chǎn)業(yè)集聚度不高，勢必導(dǎo)致用地結(jié)構(gòu)的趨同，這實質(zhì)上是一種變相的土地浪費(fèi)，土地利用效率低下，不符合土地集約節(jié)約利用的要求。最后長株潭城市群整體以及各市的土地集約利用水平較低，長沙仍處于基本集約水平，株洲和湘潭則處于欠集約水平[3]。

從土地產(chǎn)出效益來看，長株潭城市群普遍存在著人均用地比較粗放，建筑容積率較低[4]等問題，如土地產(chǎn)出水平最好的長沙高新區(qū)、株洲高新區(qū)等園區(qū)的土地產(chǎn)出，也只有4～8.5億元/平方千米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)園區(qū)10億元以上的地均產(chǎn)出水平。特別是在三市交匯的金三角地區(qū)，長沙設(shè)立了暮云工業(yè)園，株洲成立了云龍新區(qū)，而湘潭設(shè)立了九華工業(yè)園，它們之間的規(guī)劃布局銜接不夠，造成開發(fā)區(qū)建設(shè)失控，空間擴(kuò)張無序、土地效益不高。

5.三地市場存在行政分割，區(qū)域發(fā)展土地成本較高。從1982年張萍研究員提出建立“長株潭經(jīng)濟(jì)區(qū)”的設(shè)想至今已有27年時間，雖則三市一體化的進(jìn)程有了很大的進(jìn)展，但是在實際運(yùn)作中，遇到的制約瓶頸，依然是行政體制分割。三市的產(chǎn)業(yè)布局以行政區(qū)劃為界，畫地為牢，就地供應(yīng)，過多的行政關(guān)卡和地方壁壘，低水平的重復(fù)建設(shè)日趨嚴(yán)重[5]。這樣在長株潭區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)成為最大的阻力，一方面由于三市各地方政府過多地介入了經(jīng)濟(jì)活動，使得人才、資金等生產(chǎn)要素在跨行政區(qū)流動時受到明顯的權(quán)力阻隔，交易費(fèi)用較高，這樣間接造成經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的土地成本居高不下；另一方面政府之間的溝通和協(xié)調(diào)也不夠，因現(xiàn)行政績考核機(jī)制和財稅體制帶來的本位主義思想導(dǎo)致土地利用呈現(xiàn)拼盤、散亂式發(fā)展，經(jīng)濟(jì)集聚度不高，難以形成產(chǎn)業(yè)集群，從而不能充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)的作用。

二 長株潭城市群統(tǒng)籌規(guī)劃利用土地資源的創(chuàng)新舉措

1.編制一體化的土地利用總體規(guī)劃和專項規(guī)劃。為了增強(qiáng)土地利用的區(qū)域協(xié)調(diào)性，必須緊抓 “兩型社會” 綜合配套改革實驗區(qū)建設(shè)的契機(jī)，在三市間進(jìn)行土地資源的合理調(diào)控和分配，實現(xiàn)土地利用的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益的最大化。具體目標(biāo)是：適應(yīng)長株潭一體化的進(jìn)程和要求，依靠行政調(diào)控、市際協(xié)調(diào)和市場機(jī)制的協(xié)同作用，構(gòu)建和完善統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城市群土地要素市場體系，實現(xiàn)土地資源的高度優(yōu)化配置；打破三市間自我封閉、自我發(fā)展和無序競爭的發(fā)展格局，從城市群總體的高度統(tǒng)籌各城市土地利用方式、土地使用方向和土地保護(hù)措施，杜絕因職能割據(jù)和各自為政對土地造成的污染、破壞和浪費(fèi)。

具體做法如下：以新一輪的土地利用總體規(guī)劃修編為契機(jī)，統(tǒng)一組織編制長株潭土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃布局長株潭城市群土地開發(fā)、利用與保護(hù)工作。再以此為龍頭，編制長株潭產(chǎn)業(yè)用地專項規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)專項規(guī)劃、生態(tài)用地專項規(guī)劃和土地開發(fā)整理復(fù)墾專項規(guī)劃。

2.成立土地利用調(diào)控管理機(jī)構(gòu)，制定全面協(xié)調(diào)的政策體系。長株潭城市群目前協(xié)調(diào)發(fā)展的最大難題依舊是行政區(qū)劃的分割體制，導(dǎo)致城市群統(tǒng)籌規(guī)劃利用土地上的一系列困境。針對長株潭三市土地利用規(guī)劃各自為政而難以協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀，建議設(shè)立長株潭三市合一的土地利用調(diào)控管理機(jī)構(gòu)，置于三市已有的土地管理機(jī)構(gòu)之上，從三市區(qū)域一體化的高度出發(fā)，采取變通和靈活的土地利用指標(biāo)調(diào)控政策、全面協(xié)調(diào)的耕地占補(bǔ)平衡政策、整體規(guī)劃的土地利用生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，打破市域行政界線，使建設(shè)用地指標(biāo)、基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境承載力指標(biāo)等可在三市間合理分配和流通[6]。

可按照綜改區(qū)的要求，建設(shè)有效的運(yùn)作體制和機(jī)制，通過組織保障，使改革試驗真正落到實處。在原長株潭一體化辦公室領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)長株潭土地一體化管理局，業(yè)務(wù)上又對湖南省國土資源廳負(fù)責(zé)，再在其下專設(shè)一個協(xié)調(diào)部門——土地利用協(xié)調(diào)處，協(xié)調(diào)長株潭三市土地利用、協(xié)調(diào)處理三市建設(shè)用地的安排、協(xié)調(diào)處理三市耕地占補(bǔ)平衡、協(xié)調(diào)三市與全省的土地利用以及各類土地用途管制的協(xié)調(diào)[7]。

3.適度向重點(diǎn)區(qū)域和項目傾斜，優(yōu)惠政策保障建設(shè)用地供給。在全面掌握國家現(xiàn)有與綜改區(qū)有關(guān)土地管理制度的前提下，循序漸進(jìn)地進(jìn)行長株潭土地管理制度的改革，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行完善和創(chuàng)新，具體從以下幾個方面入手：其一，重點(diǎn)支持長沙的發(fā)展，緩解保障壓力。長沙作為省會城市，是全省的政治、經(jīng)濟(jì)、科教、文化和交通中心。隨著沿海產(chǎn)業(yè)的加速轉(zhuǎn)移以及一大批基礎(chǔ)設(shè)施項目的啟動，長沙發(fā)展活力顯著加強(qiáng)，但其土地資源保障的壓力越來越大，而株洲、湘潭用地相對寬松。因而在長株潭一體化的框架下，可通過三市土地利用協(xié)調(diào)機(jī)制與政策分配調(diào)劑余缺，在建設(shè)用地的數(shù)量和政策方面重點(diǎn)保證長沙的需要。對于株洲、湘潭兩市，依據(jù)產(chǎn)業(yè)分工和錯位競爭等原則采取優(yōu)惠的政策保障建設(shè)用地的供給。其二，重點(diǎn)保證主城區(qū)需求，分配用地指標(biāo)。為適應(yīng)當(dāng)前新型工業(yè)化和新型城市化建設(shè)發(fā)展的需要，針對當(dāng)前長株潭各主城區(qū)建設(shè)用地緊張而其下轄周邊縣市相對寬松的現(xiàn)狀，建議采取區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的辦法，將下轄周邊縣市的建設(shè)用地指標(biāo)份額，通過協(xié)調(diào)機(jī)制調(diào)劑到各主城區(qū)上來。并拿出一定比例，區(qū)分重點(diǎn)地區(qū)，區(qū)分重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，區(qū)分發(fā)展階段，向城鎮(zhèn)、向產(chǎn)業(yè)項目投放[8]。其三，確保重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，優(yōu)先保證供應(yīng)。對于長株潭區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，如湘江流域治理和航道建設(shè)工程、長株潭城際鐵路等，本著基礎(chǔ)設(shè)施一體化和共建共享的出發(fā)點(diǎn)，應(yīng)該千方百計做好建設(shè)用地保障。根據(jù)“因事而異，分類指導(dǎo)”的思想，對于城市群共建共享的能源、信息和水利水電設(shè)施等重大工程，如中電四十八所太陽能電池產(chǎn)業(yè)化項目等應(yīng)該在建設(shè)用地方面統(tǒng)籌規(guī)劃、合理分配；而對城際交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工程，如瀟湘大道和湘江大道南北延伸項目工程等，則應(yīng)編制并實施重大專項土地利用規(guī)劃，把有限的用地指標(biāo)用到重點(diǎn)急需的項目上。

4.技術(shù)和制度并舉，積極拓展建設(shè)用地空間。一是選擇一批土地低效利用的重點(diǎn)城鎮(zhèn)片區(qū)，實施建設(shè)用地再開發(fā)整理工程。運(yùn)用研發(fā)出來的土地開發(fā)整理產(chǎn)業(yè)化技術(shù)，調(diào)動國家、集體和個人投入土地開發(fā)整理的積極性，推進(jìn)土地再開發(fā)整理產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。二是按照農(nóng)村居住適當(dāng)集中化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)化的要求，實施農(nóng)村遷村并點(diǎn)工程。引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和農(nóng)村中心社區(qū)集中居住，推動城鎮(zhèn)農(nóng)村建設(shè)用地整理工作，促使農(nóng)村建設(shè)用地面積達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)“兩型”村莊。三是根據(jù)不同區(qū)域耕地資源稟賦和建設(shè)占用需求的現(xiàn)狀，實施基本農(nóng)田保護(hù)工程。在對長株潭城市群基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一界定的基礎(chǔ)上，進(jìn)行適當(dāng)微調(diào)，將基本農(nóng)田保護(hù)重心轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較優(yōu)勢明顯的長沙縣、寧鄉(xiāng)縣、瀏陽市、攸縣、醴陵市和湘潭縣等地，保證農(nóng)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定和糧食安全。同時將農(nóng)田作為城市群的綠化隔離帶，發(fā)揮生態(tài)改善和景觀美化的功能。四是統(tǒng)籌安排使用土地開發(fā)整理等資金，實施耕地后備資源開發(fā)和生態(tài)屏障工程。在摸清城市群耕地和生態(tài)用地后備資源的家底后，集中各種專項資金，在重點(diǎn)區(qū)域利用農(nóng)村閑置土地、荒山荒坡和灘涂等未利用土地，將它們開墾為耕地或林草地，增加有效耕地和生態(tài)用地面積，以實現(xiàn)長株潭三市范圍內(nèi)的耕地動態(tài)平衡和生態(tài)綠地的保障。五是針對建設(shè)用地瓶頸，改革和創(chuàng)新現(xiàn)行土地管理制度：首先對部分城市或獨(dú)立工礦區(qū)附近確實嚴(yán)重污染的農(nóng)用地(包括基本農(nóng)田)，如株洲清水塘重金屬污染地區(qū)等，在土地評價機(jī)構(gòu)和環(huán)保等相關(guān)部門對其土壤及地下水的質(zhì)量進(jìn)行檢測與綜合評價后，確認(rèn)其不再適宜于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，可以由政府統(tǒng)一收購并作為建設(shè)用地，采取招標(biāo)、拍賣和掛牌等方式公開出讓，以彌補(bǔ)城市或工業(yè)建設(shè)用地的不足。將這些污染嚴(yán)重的農(nóng)用地改為城市建設(shè)用地或工業(yè)用地等他用(主要是民用)時，可以不受我國基本農(nóng)田保護(hù)制度的制約[5]。其次是制定建設(shè)用地置換政策，重點(diǎn)做好新型城市化過程中城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模增加與農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)?？s小的掛鉤工作。再次是在株洲攸縣網(wǎng)嶺鎮(zhèn)北平村開展農(nóng)林用地承包經(jīng)營權(quán)的價值化(財產(chǎn)化)、交易許可、市場化流轉(zhuǎn)等改革實驗試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在長株潭城市群內(nèi)進(jìn)行大面積的推廣，并進(jìn)一步將對合法取得的村民宅基地等集體建設(shè)用地進(jìn)行確權(quán)和發(fā)證，實行交易許可、中介代理等改革試點(diǎn)和推廣，這樣將促進(jìn)各市城鄉(xiāng)結(jié)合部集體建設(shè)用地的合理流轉(zhuǎn)，還將促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)老舊企業(yè)、老舊廠區(qū)土地的合法流動，滿足日益增長的建設(shè)用地需求。

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TheResearchonRegulatingandControllingLandPlanningandUseasaWholeinCZTUrbanAgglomeration

ZHANGWang，ZHOUYue-yun

(College of Resource Environment and Tourism，Capital Normal University, Beijing 100048, China；CZT Institute of Two-oriented Society Construction, Hunan University of Technology ,Zhuzhou 412007, China)

CZT area is the core area of economic and social development of Hunan province. With the construction of regional integration and urban agglomeration.There exist the following problems in the land use in CZT area：The expansion of main urban districts was not reasonable and the layout of building land was dispersive and imbalanced. The building land was insufficient in the downtown areas but relatively sufficient in surrounding counties. There is lack of planning in the land use of urban and rural areas and there exist dualistic structure in the use of building land. Most industries are in low side of industry chain, so the economic efficiency of land use is low. The land market is segmented by administration in every city that the cost of land is high. To solve effectively these problems, a series of innovated countermeasures are proposed for the planning and use of land resources in CZT area：Firstly, the administrators in Changsha, Zhuzhou and Xiangtan should make the overall land use planning. Secondly the management agency of land use should be established and relevant policies should be made to coordinate land use in CZT. Thirdly, the strategy of favoring properly important areas and projects should be carried out. Finally, the space of building land should be expanded by technique as well as policy innovation.

CZT Urban agglomeration; planning and use as a whole; building land; regulating and controlling

F301.24

A

1674-9014(2011)03-0030-05

2011-02-18

國家“十一五”科技支撐計劃項目“城鎮(zhèn)人居環(huán)境改善與保障關(guān)鍵技術(shù)研究”(2006BAJ02A13)、“歷史文化村鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)模式示范研究”(2008BAJ08B18)；湖南省社會科學(xué)基金重大項目“長株潭城市群經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的土地利用政策研究”(07ZDA04)。

張 旺(1974- )，男，湖南汨羅人，首都師范大學(xué)資源環(huán)境與旅游學(xué)院博士研究生，湖南工業(yè)大學(xué)長株潭兩型社會研究院科研項目部負(fù)責(zé)人，助理研究員，研究方向為城鄉(xiāng)規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)；

周躍云(1961-)，男，湖南益陽人，湖南工業(yè)大學(xué)長株潭兩型社會研究院常務(wù)副院長，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向為區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)和城鄉(xiāng)低碳規(guī)劃。

(責(zé)任編輯：劉英玲)