谷樹忠

建立健全市縣級經(jīng)濟合作機制

谷樹忠

在連續(xù)四屆京津冀晉蒙政協(xié)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展論壇的推動下，華北地區(qū)省級經(jīng)濟合作的體制和機制初具形態(tài)，顯著推動了本地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展。但同時，我們也應(yīng)充分意識到，華北地區(qū)經(jīng)濟合作的主體是多元的、多層的，不僅需要省級主體的參與，也需要市縣級主體的廣泛和深度參與。因此，建立健全華北地區(qū)市縣級經(jīng)濟合作機制勢在必行。

一方面市縣是我國重要的行政單元，而縣域是最為穩(wěn)定的行政單元。

縣域是我國人口發(fā)展和管理的基本點。我國約70%的人口居住在縣域，多數(shù)省和自治區(qū)的縣域人口占總?cè)丝诘谋壤?0%以上。同時，鑒于社會經(jīng)濟發(fā)展的城鄉(xiāng)差距和生育觀念的差異性，縣域特別是鄉(xiāng)村，往往是計劃生育政策實施的重點區(qū)域?？刂迫丝谠鲩L、提高人口素質(zhì)主要立足于縣域。

縣域是各類空間功能區(qū)劃或空間管制的著力點。全國縣域陸地面積870多萬平方公里，占全國陸地國土面積的94%?？h域是水、礦產(chǎn)等資源功能分區(qū)的重點，是生態(tài)功能區(qū)劃的重點，是自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)管理與保護的重點。

縣域是國家區(qū)域分類發(fā)展和分類指導(dǎo)的關(guān)鍵點。以區(qū)域差異發(fā)展和區(qū)域分類指導(dǎo)為核心的區(qū)域政策，是我國政策體系的重要組成部分。國家層次的區(qū)域分類指導(dǎo)，往往要打破省級行政界限，但堅持以縣為基本單元。同時，各種政策的基本實施單元也往往是縣域，政策的具體實施往往主要依靠縣域各級黨政機構(gòu)及其首腦。從這個意義上講，縣級機關(guān)是政策的主要實施者。

縣域是自然資源和社會公共資源統(tǒng)籌的結(jié)合點。水、土地、能源、礦產(chǎn)、生物等在內(nèi)的自然資源，主要來源于縣域，縣域是國家資源安全保障的重點地區(qū)。絕大多數(shù)人口集聚縣域，國家教育、文化、衛(wèi)生、科技等公共資源向縣域的配置，主要依靠國家及省級層面的統(tǒng)籌和安排，特別是縣域社會保障體系的建立更需要各級政府的支持。

縣域是區(qū)域經(jīng)濟或國民經(jīng)濟發(fā)展的增長點?？h域往往擁有稀缺的自然資源，擁有豐富而價格低廉的勞動力資源，擁有良好的生態(tài)環(huán)境，擁有農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)得天獨厚的優(yōu)勢，加之產(chǎn)業(yè)空間轉(zhuǎn)移的趨勢，縣域經(jīng)濟已進入快速增長時期，部分地區(qū)的縣域經(jīng)濟增長速度超過了該地區(qū)的平均增長速度，許多省份的縣域經(jīng)濟呈現(xiàn)加速增長態(tài)勢。

縣域是城市化與工業(yè)化的支撐點?？h域內(nèi)蘊藏著巨大的工業(yè)化潛力，當(dāng)然，這種工業(yè)化并不一定意味著農(nóng)業(yè)的萎縮，相反，可能意味著工業(yè)與農(nóng)業(yè)的高度融合和一體化，其中農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是重要的結(jié)合點。

縣域是社會矛盾的平衡點?？h域是城鄉(xiāng)矛盾、工農(nóng)矛盾、現(xiàn)代與傳統(tǒng)矛盾的多發(fā)區(qū)，是資源、環(huán)境、生態(tài)矛盾的多發(fā)區(qū)。由土地征占及其補償、水源地保護及其利益關(guān)系、礦產(chǎn)資源開發(fā)及其利益分配等引發(fā)的矛盾，基本上發(fā)生在縣域。還有社會保障、就業(yè)等矛盾也多發(fā)生在縣域。因此，縣域是社會矛盾的主要平衡點或緩沖點。

縣域是民主政治建設(shè)和發(fā)展的突破點?？h域是執(zhí)行政策并進行部分政策調(diào)整的基本行政單元、重要的政策實施單元，以縣域作為政策目標(biāo)區(qū)域已成為必然趨勢。村民自治政策推動著我國民主化進程，并因此對縣域各級行政機關(guān)的建立與運行產(chǎn)生重要影響。

另一方面，市縣域經(jīng)濟在我國社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。

實現(xiàn)國強民富的根本功能。發(fā)展市縣域經(jīng)濟，能持續(xù)、顯著地提高包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的絕大多數(shù)人口的收入水平，改善其生活水平。沒有市縣域經(jīng)濟的發(fā)展，就沒有真正意義上的全面小康和共同富裕。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵功能。作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向城市延伸和大城市產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村延伸的結(jié)合點，市域、縣域成為農(nóng)民進城的首選地，市縣級政府對鄉(xiāng)村的管理也往往最為有效。

加速國家工業(yè)化的基礎(chǔ)功能。農(nóng)業(yè)發(fā)展、特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，為工業(yè)化發(fā)展提供了不可或缺的基礎(chǔ)。同時，市縣域經(jīng)濟日益呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展趨勢，工業(yè)及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為市縣域經(jīng)濟的支柱。

實現(xiàn)國家城市化的助動功能?？h域經(jīng)濟發(fā)展有助于形成大中小城市或城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)、理性、健康、有序發(fā)展的空間格局，防止出現(xiàn)“農(nóng)村病”、“城市病”。

建立和諧社會的穩(wěn)定功能。縣域內(nèi)往往是各種社會經(jīng)濟矛盾的多發(fā)點，特別是由于城鄉(xiāng)、工農(nóng)、所有制等方面的差異所產(chǎn)生的糾葛，發(fā)展縣域經(jīng)濟有利于從根本上解決這些矛盾。

實現(xiàn)要素公平與有序配置的重要功能。隨著縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)容量擴張，直接提高了縣域?qū)趧恿Φ奈{能力和對自然資源的加工轉(zhuǎn)化能力，從而降低生產(chǎn)要素的無序低效流動。

生態(tài)環(huán)境保護的基礎(chǔ)功能。我國多數(shù)縣，特別是中西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟，基本以資源型產(chǎn)業(yè)為主，縣域經(jīng)濟的健康發(fā)展直接關(guān)系到環(huán)境和生態(tài)狀況。

北京密云縣城

保障國家資源安全的主體功能?？h域自然資源富集、資源型產(chǎn)業(yè)占據(jù)重要地位?？h域經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，有利于保障國家資源安全和資源供給。

深化華北地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟合作，既要在省級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下進行，亦要打破省級行政區(qū)劃的束縛，強化市縣級主體的作用，建立健全市縣級經(jīng)濟合作機制，使區(qū)域經(jīng)濟合作具有更堅實的基礎(chǔ)、可持續(xù)的機制和更可行的模式。

建議在原有京津冀晉蒙政協(xié)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展論壇的基礎(chǔ)上，廣泛吸納市縣級政協(xié)參與，增進五省區(qū)市基層政協(xié)之間的交流，增加經(jīng)濟合作的機會。并建議發(fā)起成立華北地區(qū)市縣區(qū)長經(jīng)濟合作聯(lián)誼會，就本地區(qū)多邊及雙邊的經(jīng)濟合作及其他領(lǐng)域的合作事宜，進行更加深入、細致的討論與研究策劃。為提升華北地區(qū)市縣級經(jīng)濟合作的效率和效果，建議研究制定華北地區(qū)市縣域經(jīng)濟合作行動計劃?；谑锌h域的比較優(yōu)勢和合作意愿，建立平等公平、互利互惠的合作關(guān)系。對華北地區(qū)各地市盟和縣旗區(qū)的資源條件、名優(yōu)產(chǎn)品、投資環(huán)境、合作意愿等，進行系統(tǒng)的梳理和分析，并就合作的方式、模式、重點等進行必要的說明。

作者系北京市政協(xié)委員、國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長

責(zé)任編輯 崔晨 助理編輯 徐飛