陳培雄,李 冬,田雙鳳,呂小飛

(國家海洋局第二海洋研究所工程海洋學重點實驗室 杭州 310012)

利益相關(guān)者分析在海域使用論證中的重要性

陳培雄,李 冬,田雙鳳,呂小飛

(國家海洋局第二海洋研究所工程海洋學重點實驗室 杭州 310012)

文章根據(jù)工作實例闡述了海域使用論證中關(guān)于項目利益相關(guān)者分析在海域使用論證中的作用以及分析項目利益相關(guān)者的一些要點。通過這些論述有助于明確并重視“項目利益相關(guān)者分析”在整個論證工作中的職責,理清“項目利益相關(guān)者分析”論證思路和工作方法。

海域使用論證;利益相關(guān)者;協(xié)調(diào);建議

海域使用論證是指通過科學的調(diào)查、調(diào)研、計算、分析和預測,對項目用海的可行性進行分析,給出相應的書面材料的方法與制度[1]。從1998年國家海洋局制定《海域使用可行性論證管理辦法》至今,海域使用論證工作在我國已經(jīng)運作了10余年,該工作的開展,有效實現(xiàn)了加強海域使用管理、維護國家海域所有權(quán)和海域所有權(quán)人的合法權(quán)益、促進海域合理開發(fā)和可持續(xù)利用的目標,有效遏制了海域使用中長期存在的“無序、無度、無償”的局面,有力地保障了海洋經(jīng)濟持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。同時,由于海域使用論證工作起步相對較晚,相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)范建立不夠完善,論證工作的管理和實施依然有賴于在工作實踐中逐步規(guī)范完善,因此,就需要廣大海域使用論證工作人員在工作中對相關(guān)的難點和疑點問題進行剖析總結(jié),提出可操作性強的一些解決和改進方案。筆者結(jié)合工作中的實踐經(jīng)驗,就目前我國海域使用論證報告中項目利益相關(guān)者分析存在的一些論述要點以及存在的一些問題和難點進行探討,并提出一些建議,以期為推動我國海域使用論證工作的完善,促進海洋管理水平及海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展敬獻綿薄之力。

1 海域使用論證中項目利益相關(guān)者分析的概念

利益相關(guān)者(Stakeholder)一詞源于管理學概念,1963年由斯坦福研究院的學者首次提出。隨后,利益相關(guān)者理論得到了更為廣泛的關(guān)注,眾多學者開展了相關(guān)的研究,并由最初的企業(yè)為研究主體延伸到政府、社會組織、社區(qū)、政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境等眾多方面[2]。此后,隨著理論研究的深入和不斷發(fā)展,利益相關(guān)者的理論應用范圍得以不斷擴大,許多學者對于利益相關(guān)者的概念做了很多界定,1984年,Freeman率先把該理論運用于實踐,并認為:“一個組織的利益相關(guān)者是指任何可以影響組織目標的或被組織目標影響的群體或個人”[3]。這個定義第一次正式將社區(qū)、政府及環(huán)境保護主義者等實體納入利益相關(guān)者管理的研究范疇,該定義得到了眾多學者的一致認可和推廣。近年來,國內(nèi)有學者已把該理論廣泛運用到生態(tài)旅游[4]、企業(yè)管理[5]和市場營銷[6]等相關(guān)領(lǐng)域,并取得較好的研究成果。

隨著《中華人民共和國海域使用管理法》的頒布和海域使用論證制度的建立,利益相關(guān)者的概念也衍生至海域使用論證工作中。2008年7月頒布的《海域使用論證技術(shù)導則(試行)》(以下簡稱《導則》)將利益相關(guān)者定義為:利益相關(guān)者是指與用海項目有直接或者間接連帶關(guān)系或者受到項目用海影響的開發(fā)、利用者。在國家海洋局新近頒布的《關(guān)于征求〈海域使用論證技術(shù)導則(征求意見稿)〉意見的函》中,對該部分的內(nèi)容進行了小部分修改,將利益相關(guān)者定義為:與項目用海有直接利益關(guān)系和受到用海項目影響而引發(fā)利益關(guān)系的開發(fā)、利用者。二者主要的區(qū)別在于將“間接連帶關(guān)系相關(guān)者”的剔除,也就是去掉了間接利益相關(guān)者這個概念,而只需要論證與方案直接產(chǎn)生關(guān)聯(lián)的開發(fā)、利用者。

2 海域使用論證中利益相關(guān)者分析的意義

利益相關(guān)者分析是項目海域使用論證工作中的核心部分之一,也是體現(xiàn)編制工作人員對于整個項目的認知和協(xié)調(diào)能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。海洋開發(fā)是一項復雜的系統(tǒng)工程,由于多種資源共生于一個立體的、開放流動的環(huán)境中,一種資源的開發(fā)可能影響到另外一種或多種海洋開發(fā)活動。其次,由于海洋開發(fā)力度的不斷加大以及工程項目的建設(shè)需求,新建項目可能需要占用已有項目的空間,導致已建項目布局或開發(fā)方式的改變,從而引起與周邊原有和已經(jīng)規(guī)劃的開發(fā)利用者之間的沖突和矛盾的產(chǎn)生。因此,必須對這些利益相關(guān)者進行充分論證,明確界定項目的利益相關(guān)者,分析項目對其影響概況,同時也要定量定性分析項目開發(fā)活動對利益相關(guān)者的利益損失量,提出具有可操作性強、科學、客觀、公正的協(xié)調(diào)建議。利益相關(guān)者分析可以確定海洋開發(fā)管理者和與項目有關(guān)的受影響者,并通過對這些受影響者間的關(guān)聯(lián)分析、相互權(quán)利關(guān)系和影響程度輕重等確定每個利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)優(yōu)先性。隨著海域使用管理工作的深入,這部分工作已經(jīng)越來越多地受到重視,并成為論證工作中一個重要基礎(chǔ),從而使得項目通過論證工作,能及早明確受到影響的各方開發(fā)、利用者,確定其法人代表和管理部門,平衡這些群體與論證項目的利益關(guān)系。利益相關(guān)者分析是判斷海域使用科學性、和諧性、合理性和可操作性的主要內(nèi)容,是海域使用論證工作是否可行的主要依據(jù)之一,也是判別報告編制質(zhì)量的重要依據(jù)。因此,做好利益相關(guān)者分析工作,是海域論證工作的基石,只有將這個基礎(chǔ)打扎實了,論證工作才能做到有力、有據(jù)、有效。

3 海域使用論證中利益相關(guān)者分析的要求和步驟

《導則》中明確要求要根據(jù)利益相關(guān)者調(diào)查情況,以及項目用海類型、方式和規(guī)模等,按照受到影響程度的大小確定利益相關(guān)者,同時對于海域使用論證工作中利益相關(guān)者分析的內(nèi)容也做了以下規(guī)定:①要重點分析項目用海對利益相關(guān)者的不利影響,包括:影響范圍、時間以及強度等;②對于分階段實施的項目用海,按照項目用海的每個實施階段分別分析論證對利益相關(guān)者的影響,并給出總體影響的論證結(jié)論;③要根據(jù)不同項目用海的特點和施工工藝,分析論證對利益相關(guān)者用?；顒拥挠绊?給出施工工藝的論證意見或建議;④要定量或定性確定利益相關(guān)者的利益損失量;⑤要提出與利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)或建議。

從要求中可以看出,利益相關(guān)者的分析工作大致可分成3個最基本的步驟:一是在現(xiàn)場踏勘、相關(guān)單位和個人調(diào)訪之后,界定用海項目的利益相關(guān)者,并且列出一個利益相關(guān)者列表。二是對于羅列的利益相關(guān)者進行深入分析,重點反映用海項目對利益相關(guān)者可能造成的影響,這個影響不僅僅包含空間的影響,同時也應包括時間的概念。如,填海項目對于周邊利益相關(guān)者的影響,除了領(lǐng)域交界以及征地等所帶來的空間敏感點分析外,對于填海項目在未來幾年內(nèi)可能對周邊利益相關(guān)者造成的沖淤影響也必須有個明確的論證,以保證項目實施對利益相關(guān)者的損失最小化和利益最大化。三是對于利益相關(guān)者定性或者定量損失的一個補償協(xié)議和建議。如果說前面兩個工作是在探索和發(fā)現(xiàn)問題的話,那么最后一個工作則是試圖在解決問題,這也是進行利益相關(guān)者論證的最終目的,只有在前期將利益相關(guān)者群體調(diào)訪清楚,并提出協(xié)調(diào)和解決方案,施工工作才能做到有的放矢,才能保證工期的有效和順利進展,減少甚至杜絕矛盾的產(chǎn)生和激化。

4 海域使用論證中利益相關(guān)者界定的難點

海域使用管理除了解決人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系外,還要協(xié)調(diào)好人與人之間包括國民經(jīng)濟各部門、單位和個人之間在海域的分配、占有、使用和處分等方面的關(guān)系[7]。因此,對于利益相關(guān)者的界定工作就顯得尤為重要,但是由于我國海域使用管理工作是一項全新的綜合管理工作,加上該工作起步較晚,各項基本法規(guī)建設(shè)尚不全備[8];同時在實踐工作中,有些報告編制人員甚至專家對一些利益相關(guān)者界定工作意見不一,無明確的標準,導致利益相關(guān)者的界定工作很多時候出現(xiàn)錯位、失位和界定模糊不清現(xiàn)象。下面以筆者在實踐工作中遇到的案例為切入,引申并探討海域使用論證中的相關(guān)問題。

4.1 海域使用論證中航道和錨地的界定

目前關(guān)于航道和錨地的界定,編制工作人員存在著兩種編制方式:一種是將航道、錨地直接列為利益相關(guān)者進行分析論證;另一種則是將航道、錨地的管理部門作為利益相關(guān)者。顯然,前者對于《導則》中的概念理解更為廣義,是對概念的一種引申和推廣,認為利益相關(guān)者不僅僅是一個組織、群體和個人,同時也可以是帶有特殊性的一些自然屬性物體,但是這樣的界定結(jié)果帶來的是后期對于利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)問題,這種界定使得利益相關(guān)者失去了協(xié)調(diào)的主體,而在實際工作中作為真正的協(xié)調(diào)對象的相關(guān)管理部門則更多賦予管理地位,置身事外;第二種界定方式雖然相對清晰明了,但是在實際工作中也受到了很多管理部門的不解和疑惑,很多管理部門認為其對利益相關(guān)內(nèi)容只有管理的權(quán)力,沒有協(xié)調(diào)的義務,不應將其列為利益相關(guān)者。由此可見,關(guān)于航道、錨地利益相關(guān)者的界定方式,不論是技術(shù)工作人員還是政府相關(guān)管理部門之間各有己見,其協(xié)調(diào)方式也是各有方法,只是由于在工作程序中,航道、錨地的協(xié)調(diào)不像其他發(fā)生屬性轉(zhuǎn)移的利益相關(guān)者那么敏感(如,征地和青苗補償?shù)?,因此常常受到忽略,并不引起特別的重視。

4.2 海域使用論證中無居民海島的界定

海島的定義人們一度以格陵蘭島為界,比該島面積大的定義為洲或大陸,反則,面積小的定義為島。1982年發(fā)布的《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定,“島嶼是四面環(huán)水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域”,被很多國家所接受。我國于1988年開展全國海島綜合調(diào)查,鑒于當時調(diào)查技術(shù)和時間等條件,僅限于對500 m2的島嶼實施調(diào)查,因此所發(fā)布的《海洋學術(shù)語海洋地質(zhì)學》標準規(guī)定中,將海島定義為“散布于海洋中面積不小于500 m2的小塊陸地”,這是當時客觀需求,主觀界定的結(jié)果[9]。2009年12月26日,《中華人民共和國海島保護法》(以下簡稱《海島法》)由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過,并于2010年3月1日起施行。該法第二條明確定義:我國海島,是指四面環(huán)海水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域,包括有居民海島和無居民海島。同時《海島法》第四條和第三十條對于無居民海島的權(quán)屬和開發(fā)利用進行了規(guī)定:無居民海島屬于國家所有,國務院代表國家行使無居民海島所有權(quán);從事全國海島保護規(guī)劃確定的無居民海島的開發(fā)利用活動,應當遵守無居民海島保護和利用規(guī)劃,開發(fā)利用無居民海島,應當向省、自治區(qū)、直轄市人民政府海洋主管部門提出申請,并提交項目論證報告和開發(fā)利用具體方案等申請文件,由海洋主管部門組織有關(guān)部門和專家審查,提出審查意見,報省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。無居民海島的開發(fā)利用涉及利用特殊用途海島,或者確需填海連島以及其他嚴重改變海島自然地形、地貌的,由國務院審批。

這些法律規(guī)定的實施,對于海島管理工作而言是一個里程碑,同時也是一個航標,它們使得海域使用論證中關(guān)于無居民海島的界定工作從有章可循(《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》)、無法可依進步到了有法可依、有章可循。但是,盡管無居民海島的界定和開發(fā)、利用工作得到了統(tǒng)一和規(guī)范,對于利益相關(guān)者中所涵蓋無居民海島問題,日前卻依然存在著兩種不同的理解和定位:一種理解認為無居民海島作為自然形成的陸地區(qū)域應該按照自然資源處理,可在報告中第一章節(jié)和第二章節(jié)中進行表述,并明確其已取得審批。另外一種理解則認為應該將無居民海島列為利益相關(guān)者群體,明確項目對于海島的影響范圍、程度,進行定性和定量的評定。這種界定方式目前得到了一些專家的認可,但這種界定方式又帶出一個問題:即在報告編制中無居民海島協(xié)調(diào)者是誰的問題。如上所敘述:國務院代表國家行使無居民海島所有權(quán)開發(fā)利用可利用無居民海島,應當向省、自治區(qū)、直轄市人民政府海洋主管部門提出申請,報省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批,那么編制人員是否把國務院或者是省、自治區(qū)、直轄市人民政府作為利益相關(guān)者列入利益相關(guān)者列表呢?這顯然也是個可商榷的問題。目前比較常見的是將無居民海島直接列為利益相關(guān)者,同時在附件中提供省、自治區(qū)、直轄市人民政府的相關(guān)批復,這種作法的可行性和合理性需要海域論證管理、工作人員進一步深思、探討并在實踐工作中進行完善、驗證。

可見,海域論證工作作為一門“管理科學”和“軟科學”,確實存在需要改進和完善的地方,只有在實踐中不斷地探索和思考,進而完善不足,彌補缺點,論證管理和編制工作才能做到“有序、有度、有償”的局面,才能有力保障海洋經(jīng)濟的持續(xù)、健康和協(xié)調(diào)發(fā)展。

5 海域使用論證中利益相關(guān)者分析實例

5.1 項目簡介

2008年,舟山順翔船舶修造有限公司決定選擇在舟山市定海區(qū)岑港鎮(zhèn)東大塘外涂投資興建船廠,發(fā)展船舶制造業(yè)。工程主體建設(shè)包括4萬噸級船臺3座、配套的舾裝碼頭1座及與其相適應的生產(chǎn)車間、堆場、辦公生活用房和生產(chǎn)輔助設(shè)施。其船臺及廠區(qū)附屬建筑場地通過圍墾造地形成,項目用海類型為船舶工業(yè)用海。

5.2 利益相關(guān)者的界定

由于海洋資源與環(huán)境的多種類和多價值性,形成了同一海區(qū)多功能的重疊,造成海洋開發(fā)的多宜性。正是這種海洋開發(fā)活動的多宜性,使某一種海洋開發(fā)活動可能對其他單位或個人一種或多種海洋開發(fā)活動造成影響。在海域使用論證的過程中,應該明確定出利益相關(guān)者,明確用海工程對這些利益相關(guān)者的影響程度和影響范圍。根據(jù)現(xiàn)場踏勘、咨詢和資料分析,舟山順翔船舶修造有限公司新建船舶修造項目工程的主要利益相關(guān)者有:海洋運輸管理部門(港口、航道、錨地)、定海西北臨港投資開發(fā)有限公司、舟山增洲船舶修造有限公司和五峙山鳥類保護區(qū)管委會等。項目對于利益相關(guān)者的影響程度和概況見表1。

表1 利益相關(guān)者分布

5.3 項目與利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)

5.3.1 項目用海對港口海運的影響與協(xié)調(diào)

本項目屬馬岙港區(qū),位于馬岙港區(qū)—金雞作業(yè)區(qū)深水岸線的西側(cè),項目舾裝碼頭與馬岙港區(qū)功能具有兼容性,是馬岙港區(qū)開發(fā)規(guī)劃的一部分。因此,不但項目開發(fā)與馬岙港口規(guī)劃發(fā)展不產(chǎn)生矛盾,而且臨港工業(yè)發(fā)展可以促進馬岙港區(qū)的開發(fā)。

5.3.2 項目用海與長白水道航道、長白島錨地區(qū)的影響與協(xié)調(diào)

本項目屬馬岙港區(qū),長白水道航道位于項目外側(cè)海域,該水道位于舟山本島北岸與長白山之間。根據(jù)《通航報告》擬建工程碼頭前沿與前方長白山島的直線距離約2.5 km,水深10 m以上的可航寬度約2300 m,本工程碼頭前沿至航道中心線約1.5 km。根據(jù)《舟山港航道錨地專項規(guī)劃》長白水道既不是主要航線也不是次要航線,因此只有小型漁船和運輸船來往,項目的施工和營運不會對水道的通航構(gòu)成影響。根據(jù)數(shù)模資料分析,本工程項目建設(shè)后水動力條件的變化,泥沙沖淤僅限于碼頭前沿局部海域,影響程度不是很大,不會改變前沿海域的流場整體格局,不會改變馬岙港區(qū)、長白水道航道、長白島錨地區(qū)的水深條件。

綜上所述,本項目的建設(shè)對長白水道的航行基本沒有影響,工程建設(shè)對過往船舶僅有臨時性影響,但不會影響長白水道的正常通航。

5.3.3 項目用海對船廠的影響與協(xié)調(diào)

根據(jù)數(shù)模計算分析,順翔船業(yè)填海、碼頭用海產(chǎn)生的海床沖淤變化對增洲船廠基本沒有影響。順翔、增洲這些公司均在浙江定海工業(yè)園區(qū)內(nèi),項目之間由管委會統(tǒng)籌兼顧,相互協(xié)調(diào),用海無沖突。

5.3.4 項目用海對東海農(nóng)場養(yǎng)殖場的影響與協(xié)調(diào)

根據(jù)現(xiàn)場踏勘和調(diào)訪,項目工程區(qū)附近并無灘涂養(yǎng)殖,也無正規(guī)張網(wǎng)作業(yè)。區(qū)內(nèi)主要漁業(yè)生產(chǎn)是東海農(nóng)場圍塘養(yǎng)殖。根據(jù)定海工業(yè)園區(qū)的開發(fā)需要,東海農(nóng)場養(yǎng)殖場于2006年列入規(guī)劃開發(fā)區(qū)域,并于2008年7月停止使用,養(yǎng)殖戶的補償協(xié)議業(yè)已簽署,因此工程的實施對養(yǎng)殖塘沒有影響。

5.3.5 項目用海對公用碼頭的影響與協(xié)調(diào)

根據(jù)數(shù)模計算分析,順翔船業(yè)填海、碼頭用海產(chǎn)生的海床沖淤變化對公用碼頭基本沒有影響。公用碼頭和本項目都為浙江定海工業(yè)園區(qū)內(nèi)項目,由管委會統(tǒng)籌兼顧管理,相互協(xié)調(diào),用海無沖突。

6 結(jié)束語

通過對舟山順翔船舶有限公司新建船舶修造工程項目開發(fā)利用現(xiàn)狀的現(xiàn)場踏勘以及深入的調(diào)訪工作,可以歸納得出本項目用海的利益相關(guān)者主要有海洋運輸管理部門(港口、航道、錨地)、定海西北臨港投資開發(fā)有限公司、舟山增洲船舶修造有限公司和五峙山鳥類保護區(qū)管委會等。通過項目對這些利益相關(guān)者的影響及協(xié)調(diào)分析,論述了項目對海洋功能和周邊利益相關(guān)者的影響。通過這些工作,使得項目的實施能夠做到“有的放矢”“和諧”“高效”,能夠保障項目與自然因素以及社會因素的協(xié)調(diào)性。

綜上所述,項目用海利益相關(guān)者分析是論證報告的重點及基礎(chǔ)之一,其對于了解項目的開發(fā)利用現(xiàn)狀以及對周邊海洋功能及利益相關(guān)者的影響,進而制定相關(guān)措施以保證項目能和諧施工、高效營運有很大的幫助,具有重要的意義。只有對項目利益相關(guān)者進行充分論證,整個項目的用海才能做到安全、有效。因此對于這方面的工作務必引起我們的重視。在實際工作中,論證工作者應該詳細收集資料,科學分析,對項目用海利益相關(guān)者合理分析,做到分析全面、言簡意賅、剖析透徹、富有邏輯。

[1] 苗豐民.海域使用管理技術(shù)概論[M].北京:海洋出版社,2004.

[2] FREEMAN R E.Strategic Management:astakeholder approach[M].Boston:Pitman,1984.

[3] 鄭偉元.中國土地學會土地規(guī)劃分會土地利用規(guī)劃修編研討會綜述[J].中國土地科學,2005,19(5):59-60.

[4] 譚紅楊,朱永杰.自然保護區(qū)生態(tài)旅游利益相關(guān)者結(jié)構(gòu)分析[J].北京林業(yè)大學學報:社會科學版,2007,6(3):45-49.

[5] 江若塵.企業(yè)利益相關(guān)者問題的實證研究[J].中國工業(yè)經(jīng)濟,2006,223(10):67-74.

[6] 郭媛媛,王季,王永東.基于利益相關(guān)者理論視角的營銷關(guān)系分析[J].企業(yè)經(jīng)濟,2007,321(5):74-76.

[7] 杭金建.參與式森林資源調(diào)查過程中的利益相關(guān)者[J].分析方法,2005,13(2):19-23.

[8] 賈后磊.海域使用管理中存在的問題及對策[J].海洋開發(fā)與管理,2006,23(5):79-80.

[9] 吳桑云,劉寶銀.中國海島管理信息系統(tǒng)基礎(chǔ):海島體系[M].北京:海洋出版社,2008.