張 明

(廣東海洋大學(xué),廣東湛江524088)

政府績效評(píng)估的多元主體分析及指標(biāo)體系構(gòu)建＊

張 明

(廣東海洋大學(xué),廣東湛江524088)

政府績效評(píng)估問題早在20世紀(jì)50年代就已經(jīng)受到了國外學(xué)界和政界的關(guān)注,我國對這個(gè)問題的研究現(xiàn)已如火如荼。本文從政府績效評(píng)估的含義入手,分析了政府績效評(píng)估的理論構(gòu)架,討論了評(píng)估主體多元化模型,認(rèn)為評(píng)估主體應(yīng)包括政府組織、同級(jí)人大組織、專家或?qū)W術(shù)研究組織和公共群體;進(jìn)而采用“維度—基本指標(biāo)—指標(biāo)要素”的指標(biāo)模型結(jié)構(gòu)構(gòu)建了政府績效評(píng)估指標(biāo)體系。

政府績效;績效評(píng)估;評(píng)估主體多元化;評(píng)估指標(biāo);人大組織;公共群體

一、政府績效評(píng)估內(nèi)涵

從世界范圍來看,學(xué)術(shù)界對政府績效評(píng)估的研究始于二戰(zhàn)期間,其主要標(biāo)志是克萊倫斯·雷德和赫伯特·西蒙兩人合著的著作《政府工作衡量——行政管理評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查》[1]。大規(guī)模的政府績效評(píng)估理論研究與實(shí)踐始于20世紀(jì)70年代。從學(xué)術(shù)研究視角來看,人們探討政府績效評(píng)估已有50余年的歷史。

國內(nèi)學(xué)者對政府績效評(píng)估內(nèi)涵做了較多的論證。中國行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組將政府績效評(píng)估定義為:運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序,對政府機(jī)關(guān)的業(yè)績、成就和實(shí)際工作做出盡可能準(zhǔn)確的評(píng)價(jià),在此基礎(chǔ)上對政府績效進(jìn)行改善和提高[2]。李靜芳認(rèn)為政府績效評(píng)估,就是對政府及其行政人員“政績”的評(píng)估。它是用一定的目標(biāo)尺度,考核、判斷該政府及行政人員所取得的成績[3]。顏如春將政府績效定義為:政府在社會(huì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益及其管理工作的效率、效能,是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其過程中體現(xiàn)出的管理能力;并認(rèn)為,政府績效評(píng)估是指以一定的時(shí)段為界限,對政府績效進(jìn)行測量和評(píng)價(jià),以期改善政府行為績效和增強(qiáng)控制的活動(dòng)。政府行為是一項(xiàng)高投入、高產(chǎn)出的社會(huì)管理活動(dòng)。政府運(yùn)行要投入包括制度、人力、物力、財(cái)力等在內(nèi)的大量資源,而消耗資源所產(chǎn)出的效果以及這種生產(chǎn)過程,人們并沒有給予足夠的關(guān)注。政府績效評(píng)估的目的正是對其產(chǎn)出所進(jìn)行的監(jiān)測和促進(jìn)[4]。王慰認(rèn)為,所謂政府績效評(píng)估就是運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)φ畽C(jī)關(guān)的業(yè)績、成就和實(shí)際工作作出盡可能客觀的評(píng)價(jià)。績效評(píng)估代表著政府全方位的管理工作,它包括各方面的責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)、民眾的期望、政策的產(chǎn)出以及個(gè)人、局部和全局的績效互動(dòng)等[5]。臧乃康認(rèn)為,政府績效是評(píng)判政府治理水平和運(yùn)作效率的重要依據(jù)。政府績效意指扣除政府成本后的盈余,一般用于衡量政府工作業(yè)績。政府工作業(yè)績不單純是一個(gè)政績層面的概念,還包括政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會(huì)進(jìn)步、發(fā)展預(yù)期的含義在內(nèi)。從框架上而言,政府績效主要包括經(jīng)濟(jì)績效、社會(huì)績效、政治績效[6]。林瓊、凌文壯指出,政府績效,也就是政府行政管理活動(dòng)中所取得的業(yè)績、成就和實(shí)際效果,其價(jià)值選擇是指以一定的價(jià)值觀念去衡量、評(píng)價(jià)政府體制的優(yōu)劣,政府組織和政府行為的效率高低、效果好壞等,是改造政府、重塑政府的主要?jiǎng)恿突緝?nèi)容之一[7]。蔡立輝認(rèn)為政府績效評(píng)估就是根據(jù)管理的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公共滿意程度等方面的判斷,對政府公共部門管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)[8]。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看,學(xué)術(shù)界對政府績效評(píng)估的主體、對象、方法以及內(nèi)容等方面都尚未達(dá)成共識(shí)。本文認(rèn)為,政府績效評(píng)估是對政府的管理效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共服務(wù)及管理等方面的評(píng)判,對政府在運(yùn)行過程中所反映的績效進(jìn)行評(píng)定。

二、政府績效評(píng)估的理論框架

績效評(píng)估是一個(gè)復(fù)雜的、普遍的社會(huì)行為,構(gòu)成要素及其相互關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,涉及眾多利益相關(guān)者。從系統(tǒng)論的角度看,政府績效評(píng)估的構(gòu)成要素包括評(píng)估對象、評(píng)估定位、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估主體、績效信息收集、評(píng)估方法的選擇、評(píng)估結(jié)果使用等。上述要素之間并非相互獨(dú)立,而是相互依存、緊密聯(lián)系,共同構(gòu)成政府績效評(píng)估體系框架(如圖1所示)。

圖1 績效評(píng)估理論框架

在這一系統(tǒng)中,占重要地位并較難把握的是評(píng)估主體、評(píng)估方法、指標(biāo)體系等問題?？冃гu(píng)估的客觀性和準(zhǔn)確性受到評(píng)估主體的信息掌握和知識(shí)擁有程度、利益相關(guān)程度等的影響?？冃гu(píng)估方法直接影響評(píng)估計(jì)劃的成效和評(píng)估結(jié)果的正確與否,評(píng)估方法應(yīng)有代表性,必須具備信度和效度,并能為人接受。評(píng)估指標(biāo)體系則是績效考核的核心環(huán)節(jié),是評(píng)估成敗的關(guān)鍵。

三、政府績效多元化評(píng)估主體模型

(一)多元評(píng)估主體的確定

自20世紀(jì)90年代以來,政府績效評(píng)估進(jìn)入規(guī)范化、系統(tǒng)化的發(fā)展階段,引發(fā)了諸多如何科學(xué)有效地展開政府績效評(píng)估的思考,出現(xiàn)了一些新的發(fā)展特征和趨勢,其中評(píng)估主體多元化就是其主流趨勢之一。在科學(xué)選擇評(píng)估主體類型和合理搭配評(píng)估主體結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體多元化,成為解決政府績效評(píng)估問題的途徑之一,這不僅對我國政府績效評(píng)估本身的完善與發(fā)展具有重要意義,而且對于實(shí)現(xiàn)服務(wù)型、回應(yīng)型政府的轉(zhuǎn)型目標(biāo)也具有推動(dòng)作用。

績效評(píng)估的客觀性和準(zhǔn)確性受到評(píng)估主體的信息掌握程度、知識(shí)擁有程度、利益相關(guān)程度等的影響。評(píng)估主體的選擇應(yīng)首先應(yīng)考慮擁有相關(guān)信息和知識(shí)的主體,其次可以從評(píng)估對象涉及的利益相關(guān)者中選取(上級(jí)、同級(jí)、服務(wù)對象等),還可從與評(píng)估對象不存在利益關(guān)系的群體中選取(第三方獨(dú)立),以組成多元化的評(píng)估主體組合。評(píng)估主體的多元結(jié)構(gòu)是保證績效評(píng)估信度的基本原則,每個(gè)評(píng)估主體都有其特定的評(píng)估角度,綜合大多數(shù)的評(píng)估主體評(píng)估的結(jié)果,才能全面地客觀地評(píng)定被評(píng)估對象。

我們按照客觀性、效用性、評(píng)價(jià)成本的高低三個(gè)維度來確定評(píng)估主體,可分為以下四類:政府組織評(píng)估(其中包括上級(jí)政府、本級(jí)政府和下級(jí)政府組織);同級(jí)人大組織評(píng)估;專家或?qū)W術(shù)研究組織評(píng)估(第三方);服務(wù)對象評(píng)估(公共群體)。

圖2 各類績效評(píng)估主體

(二)多元化評(píng)估主體模型分析

我們從利益相關(guān)度、角色定位和主體對評(píng)估對象的客觀程度進(jìn)行分析。政府組織評(píng)估(其中包括上級(jí)政府、本級(jí)政府和下級(jí)政府組織)的評(píng)估,不論是上級(jí)、同級(jí)還是下級(jí)政府,利益相關(guān)性都很強(qiáng),但客觀程度不能確定;同時(shí),恰恰是利益相關(guān)性強(qiáng)的政府組織對他們自己部門最為了解,所以,結(jié)果也就更接近于真實(shí)。政府組織評(píng)估結(jié)果往往作為政府職員升遷、調(diào)任等的依據(jù),具有較強(qiáng)的效力,也是目前評(píng)價(jià)體系的核心。

同級(jí)人大組織評(píng)估,雖然有一定的利益相關(guān)性,但畢竟是一個(gè)監(jiān)督部門,所起到的作用也是監(jiān)督者,相對來說,評(píng)估結(jié)果會(huì)更加客觀一些。

作為局外人的專家或?qū)W術(shù)研究組織評(píng)估(第三方),與政府組織本身的利益相關(guān)性非常弱,客觀程度也當(dāng)然是最強(qiáng)的。

而服務(wù)對象(公共群體)的復(fù)雜性和對評(píng)估知識(shí)的欠缺也決定了這類評(píng)估主體也不能獨(dú)立行事,但是作為政府績效評(píng)估的補(bǔ)充,建立公眾導(dǎo)向的績效評(píng)估體系和服務(wù)型社會(huì)意義重大,其調(diào)查評(píng)估結(jié)果也十分值得政府部門參考。

所以,政府部門績效評(píng)估的主體必須走多元化發(fā)展的道路,才能夠更加客觀、準(zhǔn)確地評(píng)估政府部門的績效。

表1 政府績效評(píng)估的多元主體

(三)多元化評(píng)估主體獲取信息的方法

服務(wù)對象評(píng)估和同級(jí)評(píng)估通過問卷調(diào)查測量獲得,上級(jí)評(píng)估主要通過平衡積分卡法獲得,專業(yè)技術(shù)評(píng)估綜合現(xiàn)場問卷調(diào)查和平衡積分卡法的數(shù)據(jù)獲得。

四、多元評(píng)估主體的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系的建立

(一)政府績效評(píng)估指標(biāo)內(nèi)容框架

績效評(píng)估指標(biāo)體系是由反映一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)的一系列指標(biāo)所組成的相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充、相互依存的指標(biāo)群。確定績效指標(biāo)是績效考核的核心環(huán)節(jié),是評(píng)估成敗的關(guān)鍵。

圖3 政府績效評(píng)估指標(biāo)內(nèi)容框架

(二)基于不同評(píng)估主體的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

對評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)置,既要有經(jīng)濟(jì)、效率與效果方面的內(nèi)容,也要有公平方面的內(nèi)容;既要注重政府部門產(chǎn)出和結(jié)果方面的指標(biāo),也要注重政府服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度方面的指標(biāo)。這一指標(biāo)體系要突出構(gòu)建服務(wù)型政府的需要,指標(biāo)的選取要經(jīng)過嚴(yán)密的理論篩選和實(shí)證研究,合理確定指標(biāo)體系和指標(biāo)的權(quán)重,以保證指標(biāo)的合法性、有效性、實(shí)用性及可操作性。結(jié)合前文對政府績效評(píng)估主體的分析,為明確各個(gè)主體在進(jìn)行政府績效評(píng)估時(shí)應(yīng)使用的評(píng)估指標(biāo)體系,采用“維度—基本指標(biāo)—指標(biāo)要素”的指標(biāo)模型結(jié)構(gòu)構(gòu)建政府績效評(píng)估指標(biāo)體系。

1.政府組織評(píng)估指標(biāo)體系

由政府組織來評(píng)估政府績效,是使用最多的方法。政府組織對政府管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果最為了解,評(píng)價(jià)最接近現(xiàn)實(shí)。

該指標(biāo)體系應(yīng)用于上級(jí)評(píng)估、下級(jí)評(píng)估和同級(jí)評(píng)估,使用經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)四個(gè)維度的指標(biāo)較為全面。以政府組織為主體評(píng)估政府績效,能夠充分利用政府信息獲取方面的方便,對政府的工作效率、成本、效益等進(jìn)行績效評(píng)估。政府組織的評(píng)估結(jié)果經(jīng)常用于政府部門和政府工作人員的政績考核、工作人員的升遷等,對政府行為具有較強(qiáng)的約束力。

表2 政府組織為主體的績效評(píng)估指標(biāo)體系

2.同級(jí)人大組織評(píng)估和第三方評(píng)估指標(biāo)體系

人大組織與第三方進(jìn)行評(píng)估,由于身份比較中立或獨(dú)立,對政府績效測評(píng)比較公正、客觀,考核結(jié)果可信性較強(qiáng)。另外,第三方由于其學(xué)術(shù)聲望等,使得測評(píng)結(jié)果更具權(quán)威性和可信性;第三方擁有的豐富的理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)使評(píng)估結(jié)果更具科學(xué)性。然而,在現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中,目前公民意識(shí)不夠成熟,加上往往作為政府績效評(píng)估的輔助性工具,其效力問題受到置疑。指標(biāo)體系一般結(jié)合了政府組織評(píng)價(jià)指標(biāo)和公眾群體評(píng)價(jià)指標(biāo)共同使用,按照不同的目的,使用調(diào)查問卷和平衡積分卡等方式獲取數(shù)據(jù)。人大組織作為政府部門的監(jiān)督部門,其考評(píng)結(jié)果往往用于建議性的意見,把民聲傳達(dá)給政府。

3.公共群體評(píng)估指標(biāo)體系

我國政府職能的轉(zhuǎn)變,政治民主化進(jìn)程的深入發(fā)展,“公眾”本為的行政理念開始運(yùn)用到政府管理工作中來。公眾參與評(píng)議政風(fēng)行風(fēng)、評(píng)估政府績效的活動(dòng)越來越多。應(yīng)該讓公眾充分、有效地參與績效評(píng)估的整個(gè)過程,公眾參與政府績效評(píng)估才能發(fā)揮作用。

公眾群體對政府績效的信息主要來源于對政府為公眾服務(wù)的感受、觀察和在服務(wù)過程中的親身體會(huì),指標(biāo)應(yīng)該貼近民眾生活,與民生等問題息息相關(guān)。

公眾作為政府服務(wù)的對象,對政府的績效評(píng)估起著非常重要的作用,有助于建立服務(wù)型政府,讓政府在制定、實(shí)施政策時(shí)切實(shí)考慮到民眾的利益。該指標(biāo)體系可以通過訪談和調(diào)查問卷的形式獲得,其考核結(jié)果可作為政績考核的重要參考。

(三)新績效評(píng)估指標(biāo)體系具有以下特點(diǎn)

1.強(qiáng)調(diào)了政府服務(wù)公眾能力

該指標(biāo)體系能夠體現(xiàn)政府服務(wù)公眾的能力和水平,突出服務(wù)效率及民本思想。將公眾關(guān)注的民生和民智問題作為評(píng)估指標(biāo),如住房、環(huán)境、文化管理等使得政府在行政管理過程中更加關(guān)注其服務(wù)公眾的職責(zé),更加有利于建立服務(wù)型政府。

2.評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)得以明晰化

從公平性、客觀性、重要性、可操作性的角度出發(fā),對我國政府績效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)置了一級(jí)指標(biāo),二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo),指標(biāo)體系詳細(xì)完整,標(biāo)準(zhǔn)明確,操作方便。關(guān)注民眾對參與調(diào)查和接受咨詢的看法和觀點(diǎn),更加重視公眾的利益。

五、構(gòu)建政府績效評(píng)估指標(biāo)體系的意義

表3 公眾主體的績效評(píng)估指標(biāo)體系

政府績效評(píng)估對政府工作起著重大的激勵(lì)和監(jiān)督作用,能夠?yàn)檎咧贫ㄕ?、公共部門及行政人員改進(jìn)績效提供有價(jià)值的信息,為社會(huì)公眾對不同的部門和行政人員及其所提供的服務(wù)進(jìn)行選擇提供了依據(jù)。在西方新公共管理改革實(shí)踐中,政府績效評(píng)估被證明可以減輕財(cái)政壓力、回應(yīng)民眾民主訴求和提高政府服務(wù)意識(shí)等,并且使社會(huì)危機(jī)和矛盾得以緩和。而評(píng)估指標(biāo)則是績效評(píng)估中的依據(jù),構(gòu)建政府績效評(píng)估指標(biāo)體系具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

首先,政府績效評(píng)估指標(biāo)體系的建立是對“官僚主義”行政管理的革命,是公共管理模式的重大創(chuàng)新和變革。建立政府績效評(píng)估指標(biāo),堅(jiān)持績效導(dǎo)向,從權(quán)威崇拜向績效核心轉(zhuǎn)變。政府績效評(píng)估充分吸收現(xiàn)代企業(yè)文化,績效指標(biāo)像企業(yè)的利潤指標(biāo)一樣,成為公共管理的靈魂和核心。同時(shí),指標(biāo)體系增強(qiáng)公民評(píng)議、民生民智等指標(biāo),堅(jiān)持公民導(dǎo)向,從對上負(fù)責(zé)到對下負(fù)責(zé)。與以往強(qiáng)調(diào)官員對上級(jí)權(quán)威負(fù)責(zé)不同,績效評(píng)估則強(qiáng)調(diào)對公眾的敏感性,強(qiáng)調(diào)公眾滿意度。公共管理改革的實(shí)踐證明,只有建立對下負(fù)責(zé)的機(jī)制,才能為政府管理帶來持久的活力和動(dòng)力。

其次,使政府績效評(píng)估形成一套系統(tǒng)的制度安排。從評(píng)估自身體系看,包括確定戰(zhàn)略方向和標(biāo)準(zhǔn)、制定績效指標(biāo)、監(jiān)控實(shí)施過程、收集績效信息、運(yùn)用績效結(jié)果等重要環(huán)節(jié);從評(píng)估實(shí)施的要求看,需要有其他相關(guān)制度的配套,包括政務(wù)公開制度、財(cái)政預(yù)算制度、組織人事制度、公務(wù)員薪酬制度等,按照績效導(dǎo)向的原則來構(gòu)建和改革這些制度。

最后,政府績效評(píng)估指標(biāo)體系將公共目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)清晰化,提高公共管理科學(xué)化水平。長期以來公共管理標(biāo)準(zhǔn)的模糊性和不確定性,導(dǎo)致公共管理一直徘徊在主觀與客觀之間,成為政府績效

3.增強(qiáng)了公民評(píng)議

站在公眾角度評(píng)估服務(wù)績效,重視政府服務(wù)對象——公眾的利益,加強(qiáng)了公民評(píng)議。指標(biāo)關(guān)注于公眾服務(wù),把基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、信息公開、公眾的滿意程度和環(huán)境治理等項(xiàng)目明確于指標(biāo)中,考核評(píng)估工作中的瓶頸。政府績效評(píng)估指標(biāo)體系從政府工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性方面來衡量公共績效,使公共績效評(píng)估的價(jià)值判斷統(tǒng)一,標(biāo)準(zhǔn)具體明確,使量化考核變得可行,使公共管理上的模糊變?yōu)榍逦?定性判斷變?yōu)槎繙y評(píng)。

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(責(zé)任編校:夏東,朱德東)

SubjectsD iversification Analysis and Index System Construction of Government Performance Appra isal

ZHANGMing
(School of Business,Guangdong Ocean University,Guangdong Zhanjiang524088,China)

The issue of government performance appraisal has been paid close attention in foreign academic and political circles since in the 1950s and has become a hot topic in China so far.The article begins with the definition of government appraisal, analyzes its theoretical framework,discusses themodelof appraisal subjects diversification composed by governmentorganization, NPC organization,experts or academic organization and the public,and,further more,constructs the governmental perfor mance appraisal index system based on the model of“dimension-basic index-index element”.

government performance;perfor mance appraisal;appraisal subjects diversification;appraisal index;NPC organization;public group

C931.2;F20

A

1672-0598(2011)01-0054-06

12.3969/j.issn.1672-0598.2011.01.009

2010-12-07

張明(1982—),女,河南濮陽人;講師,在廣東海洋大學(xué)任教,博士研究生,在首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)習(xí),主要從事人力資源開發(fā)與管理研究。