文/劉宣材 中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院

我國自然災(zāi)害應(yīng)急管理存在的問題和對策

文/劉宣材 中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院

我國是世界上自然災(zāi)害發(fā)生比較嚴(yán)重的少數(shù)國家之一，災(zāi)害種類多，發(fā)生頻率高，分布地域廣，造成損失大，給經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展造成了嚴(yán)重的破壞。自20世紀(jì)90年代以來，全球?yàn)?zāi)害數(shù)量和規(guī)模明顯上升，加之我國獨(dú)特的地理?xiàng)l件和氣候環(huán)境，我國進(jìn)入新的災(zāi)害多發(fā)期，加強(qiáng)自然災(zāi)害應(yīng)急管理非常重要。

我國自然災(zāi)害應(yīng)急管理存在的問題

一是災(zāi)害應(yīng)急管理的法律體系建設(shè)不夠完善。截至目前，在防災(zāi)減災(zāi)方面，我國已經(jīng)出臺了不少相關(guān)法律和行政法規(guī)，如《防震減災(zāi)法》、《防洪法》、《氣象法》、《森林防火條例》、《草原防火條例》等，建立了比較完備的應(yīng)對地震、水災(zāi)、火災(zāi)等方面的法律法規(guī)。但這些都是單災(zāi)種防災(zāi)法，并不是統(tǒng)一處置災(zāi)害的基本法。美國等發(fā)達(dá)國家都將綜合減災(zāi)法作為國家層面的第一大法，利用它規(guī)范社會各階層的防災(zāi)行為。因此，從建立防災(zāi)減災(zāi)法律體系上看，即使所有部門單災(zāi)種防災(zāi)法全部完成，也不能替代國家防災(zāi)減災(zāi)基本法的作用。另外，一些亟需建立的防災(zāi)減災(zāi)法律制度尚未通過法律、行政法規(guī)建立起來。而在現(xiàn)行災(zāi)害應(yīng)急法律體系中，有的規(guī)范性不夠強(qiáng)、效力不夠高，有的對政府可以采取的應(yīng)急措施規(guī)定得不夠具體。

二是自然災(zāi)害應(yīng)急管理責(zé)任主體職責(zé)不夠規(guī)范。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：（一）管理機(jī)構(gòu)職能過于分散、出現(xiàn)交叉。我國涉及災(zāi)害管理的部門多達(dá)十幾個(gè)，不僅不同災(zāi)害歸不同的部門管理，同一災(zāi)害的管理也被分割了，不能形成救災(zāi)合力。各個(gè)涉災(zāi)部門都建立了獨(dú)立的災(zāi)害信息管理系統(tǒng)，自成體系，難以做到信息共享。一些部門建立了各自的專業(yè)緊急救援隊(duì)伍以及救災(zāi)物資儲備體系，相互之間缺乏必要的合作，重復(fù)建設(shè)造成了巨大的資源浪費(fèi)，導(dǎo)致行政運(yùn)行成本增加，同時(shí)也增加了協(xié)調(diào)的難度。（二）災(zāi)后救助缺位嚴(yán)重。目前我國災(zāi)害管理和救助體系中對于災(zāi)時(shí)救助有十分詳細(xì)的規(guī)定和處理辦法，但是災(zāi)后救助缺位嚴(yán)重。災(zāi)害過后，災(zāi)區(qū)、災(zāi)民生產(chǎn)生活建設(shè)困難重重。除此之外，很多地方忽略了對災(zāi)后災(zāi)民的心理健康恢復(fù)工作。

三是基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)有待改進(jìn)和完善。長期以來，我國實(shí)施了防汛抗旱、防震抗災(zāi)、防風(fēng)防潮、防沙治沙、生態(tài)建設(shè)等一系列重大減災(zāi)工程，建立了包括地面監(jiān)測、海洋海底觀測在內(nèi)的自然災(zāi)害立體監(jiān)測體系，但城市抗災(zāi)基礎(chǔ)性建設(shè)方面力度過小。經(jīng)歷了汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流等災(zāi)害后，基礎(chǔ)性設(shè)施落伍給我國敲響了警鐘，有計(jì)劃地加強(qiáng)城市抗災(zāi)基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)是今后災(zāi)害管理投入的重要方面。

四是國家防災(zāi)資金投入不夠。由于我國人口眾多，且還處于發(fā)展中，經(jīng)濟(jì)承受能力有限，在災(zāi)害管理的理念上形成了重救輕防、事后設(shè)防的舊觀念，導(dǎo)致防災(zāi)投入問題至今未能很好地解決。另外，自然災(zāi)害應(yīng)急管理水平存在較大的區(qū)域差異。一般而言，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)以及災(zāi)害多發(fā)地區(qū)災(zāi)害應(yīng)急研究和管理水平較高；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的災(zāi)害應(yīng)急研究和管理水平相對較低。

加強(qiáng)我國自然災(zāi)害應(yīng)急管理的對策和措施

自然災(zāi)害的群發(fā)性、突發(fā)性、頻發(fā)性和危害性，決定了政府必須將應(yīng)急管理納入到日常的管理和運(yùn)作之中。

第一，進(jìn)一步加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急管理的法制機(jī)制建設(shè)。災(zāi)害應(yīng)急法律制度是及時(shí)有效處置自然災(zāi)害，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會安定的重要依據(jù)和手段。一是制定綜合的災(zāi)害管理基本法，加強(qiáng)地方減災(zāi)立法；二是制定國家的減災(zāi)總體規(guī)劃，并將其納入國家社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃之中，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)與減災(zāi)工作協(xié)調(diào)進(jìn)行；三是各有關(guān)部門、各級政府制定切實(shí)可行的減災(zāi)規(guī)劃，并不斷補(bǔ)充、提高、完善；四是各級政府制定重大自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，形成統(tǒng)一的體系，以便災(zāi)害發(fā)生后作出緊急反應(yīng)，協(xié)調(diào)行動，減輕損失。

第二，建立專門的自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。整合資源、建立統(tǒng)一的災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)是踏出災(zāi)害管理的第一步。從綜合管理的角度看，要始終發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，構(gòu)建全社會統(tǒng)一的災(zāi)害管理、指揮、協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由單一減災(zāi)向綜合減災(zāi)的轉(zhuǎn)變，形成災(zāi)害應(yīng)急管理的合力。我國可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立統(tǒng)一的、專門的自然災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)，一旦危機(jī)事件發(fā)生，該機(jī)構(gòu)可以權(quán)威地分配資源，在災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)區(qū)重建方面發(fā)揮協(xié)調(diào)有關(guān)部門的核心作用。

第三，塑造以能力為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理模式。2003年“非典”后，我國的應(yīng)急管理改變了“撞擊—反射式”的模式，實(shí)現(xiàn)了從結(jié)果導(dǎo)向型向原因?qū)蛐偷霓D(zhuǎn)變。對于突發(fā)事件，我們要繼續(xù)本著“預(yù)防為主”的原則，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測的能力，有針對性地做好可能發(fā)生突發(fā)事件的防范工作。同時(shí)，應(yīng)急管理應(yīng)該從原因?qū)蛐瓦M(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳芰A(chǔ)”型，即以應(yīng)對能力和恢復(fù)能力為基礎(chǔ)，綜合預(yù)防與處置各類風(fēng)險(xiǎn)，為應(yīng)急管理設(shè)置起三道“防線”：一是預(yù)防為主，將風(fēng)險(xiǎn)消滅于萌芽狀態(tài)；二是當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)防不勝防，突破第一道“防線”，可以憑借強(qiáng)大的應(yīng)對能力，最大限度地減輕影響；三是當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)超出應(yīng)對能力，突破第二道“防線”，可以依靠強(qiáng)大的恢復(fù)能力，迅速復(fù)原。

第四，加強(qiáng)救援隊(duì)伍和救援裝備建設(shè)。救援隊(duì)伍的素質(zhì)決定了災(zāi)害救援的水平和質(zhì)量。首先，根據(jù)自然災(zāi)害的時(shí)空分布特點(diǎn)，組建可以高度集中指揮的區(qū)域性災(zāi)害緊急救援隊(duì)伍，如災(zāi)區(qū)駐軍、武警官兵、消防部隊(duì)以及民兵預(yù)備役部隊(duì)。其次，建立由相關(guān)專業(yè)人員組成的災(zāi)害緊急救援隊(duì)，如醫(yī)療、電力、通訊、機(jī)械施工等專業(yè)人員；三是整合志愿者隊(duì)伍，特別是有專業(yè)技術(shù)和裝備器材的志愿者隊(duì)伍；四是發(fā)動城市社區(qū)和農(nóng)村基層黨員、干部及群眾，形成臨時(shí)救援隊(duì)伍，平時(shí)加強(qiáng)防災(zāi)救災(zāi)意識和基本救護(hù)能力的培養(yǎng)，一旦災(zāi)害發(fā)生，在專業(yè)救援隊(duì)伍到達(dá)之前，可以實(shí)施自救互救。

災(zāi)害救援裝備是做好災(zāi)害救災(zāi)工作的重要因素。要針對不同的災(zāi)害配備相應(yīng)的救援裝備，如地震災(zāi)害救援時(shí)需要用到的起重機(jī)、挖掘機(jī)、鼓風(fēng)機(jī)，洪澇災(zāi)害救援時(shí)用到的沖鋒舟、直升機(jī)等。此外，還有救援人員保護(hù)自身安全的必要裝備，如頭盔、防毒面具、防護(hù)衣、救生衣，以及實(shí)施救援時(shí)必須攜帶的鋼釬、繩索、镢頭等相關(guān)工具。

第五，加大民眾減災(zāi)防災(zāi)知識普及力度。我國民眾防災(zāi)知識普遍缺乏，整個(gè)社會的防災(zāi)安全意識停留在較低層面。為此，一是建立政府主導(dǎo)的全民宣傳教育制度，動用一切傳播手段和教育途徑，宣傳防災(zāi)知識，樹立減災(zāi)意識，由此喚起民眾對自然災(zāi)害的危機(jī)感和減災(zāi)的使命感。二是開展針對公眾的防災(zāi)減災(zāi)常識培訓(xùn)和教育，廣泛普及災(zāi)害知識和減災(zāi)的基本技能，通過頻繁組織演習(xí)，使人們處變不驚，增強(qiáng)應(yīng)對自然災(zāi)害的能力。

第六，建立健全救災(zāi)資金保障體系。無論是官方、專業(yè)組織還是民間的捐助，都應(yīng)納入財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)管范疇，逐步完善救災(zāi)資金保障體系建設(shè)。一是建立專項(xiàng)資金撥付機(jī)制，避免拖欠、擠占、挪用和截留救災(zāi)資金現(xiàn)象，確保救災(zāi)資金運(yùn)行的安全性和及時(shí)性。二是建立符合中國國情的災(zāi)害保險(xiǎn)制度。

■責(zé)任編輯 鐘金花