張啟春

（華中師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢430079）

區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政平衡機(jī)制
——以加拿大的經(jīng)驗(yàn)為視角

張啟春

（華中師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢430079）

“十二五”規(guī)劃將建立健全基本公共服務(wù)作為其重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。目前我國(guó)區(qū)域基本公共服務(wù)發(fā)展不均衡的主要原因之一是政府間橫向和縱向的財(cái)政不平衡。加拿大三級(jí)政府之間也存在財(cái)政失衡，但在包括均等化項(xiàng)目、健康和社會(huì)基金及地區(qū)常規(guī)支持在內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付工具體系的作用下，加拿大各級(jí)政府縱向和橫向財(cái)政不均衡現(xiàn)象得到明顯改善，各地區(qū)公共服務(wù)水平大體相等的均等化目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。我國(guó)可以借鑒加拿大的成功經(jīng)驗(yàn)，明確均等化目標(biāo)，通過構(gòu)建財(cái)政平衡機(jī)制，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，給予地方政府適度的自主權(quán)，從而更快更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。

基本公共服務(wù)均等化；財(cái)政平衡機(jī)制；加拿大經(jīng)驗(yàn)；轉(zhuǎn)移支付

“十二五”規(guī)劃將建立健全基本公共服務(wù)作為其重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)“逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域的基本公共服務(wù)均等化”。我國(guó)現(xiàn)階段主要是將一般公共服務(wù)（行政管理服務(wù)）、基礎(chǔ)教育服務(wù)、公共衛(wèi)生與基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)、公共文化服務(wù)、基礎(chǔ)科研服務(wù)、就業(yè)與社會(huì)保障服務(wù)、公益性基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)及生態(tài)環(huán)境保護(hù)服務(wù)等納入了基本公共服務(wù)的范疇。基本公共服務(wù)作為“純度最高”的公共服務(wù)，其非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特質(zhì)也最強(qiáng)，因而決定了基本公共服務(wù)的提供者主要是政府。但是各級(jí)政府之間財(cái)政能力不均衡又直接導(dǎo)致了區(qū)域間基本公共服務(wù)無法實(shí)現(xiàn)均等化，因此有必要構(gòu)建和完善財(cái)政平衡機(jī)制，通過均衡財(cái)政分配來實(shí)現(xiàn)區(qū)域間財(cái)政能力均等化，進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)的均等化。從某種意義上說，財(cái)政均衡是“能力的均衡”，基本公共服務(wù)均等化是“結(jié)果的均衡”，“能力均衡”雖然不是“結(jié)果均衡”的充分條件，但是它是實(shí)現(xiàn)“結(jié)果均衡”的必要條件。財(cái)政平衡機(jī)制是確保地方政府具有提供均等化基本公共服務(wù)能力的重要保障，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化最直接、最有效的杠桿。

分稅制改革使得中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系得到改善，告別了包干制下無休止的政府間爭(zhēng)端，但收入差異和支出成本負(fù)擔(dān)的不同，以及收入種類劃分和支出責(zé)任劃分原則的不同，必然導(dǎo)致部分地方財(cái)政困難①，從而使得區(qū)域基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程受阻。在立足國(guó)情的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政平衡制度的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重大意義。目前世界上財(cái)政平衡制度較完善的國(guó)家是加拿大、澳大利亞、德國(guó)、日本等國(guó)。澳大利亞財(cái)政均衡性轉(zhuǎn)移支付較完善，其轉(zhuǎn)移支付計(jì)算公式中考慮的收入因素和支出因素分別多達(dá)30多項(xiàng)和60多項(xiàng)，制度相當(dāng)復(fù)雜，很難為其他國(guó)家所效仿；德國(guó)是通過縱、橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度來實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡的，規(guī)范的地方政府間橫向轉(zhuǎn)移支付是重要的平衡機(jī)制；日本通過地方交付稅制度，將中央征稅的一部分按照一定標(biāo)準(zhǔn)在各地區(qū)之間進(jìn)行分配的方式來實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡；加拿大的財(cái)政平衡機(jī)制主要是縱向轉(zhuǎn)移支付體系，通過自上而下的縱向資金分配方式實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力缺口的彌補(bǔ)，通過財(cái)力均等化進(jìn)而促進(jìn)各地基本公共服務(wù)提供的均等化②。考慮到我國(guó)目前轉(zhuǎn)移支付制度主要也是以縱向轉(zhuǎn)移支付方式為主，本文將加拿大作為典型案例，重點(diǎn)考察來自加拿大的成功經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)于加拿大的財(cái)政平衡機(jī)制的研究，具有代表性的當(dāng)屬加拿大本國(guó)以及北美財(cái)政學(xué)者的研究。如 Shah、Boadway、Bahl、Bird、Vaillancourt 等等③。加拿大財(cái)政學(xué)者、世界著名財(cái)政學(xué)專家Boadway詳細(xì)介紹過加拿大的財(cái)政管理體制，并從經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和政治效應(yīng)兩個(gè)維度對(duì)其作了評(píng)價(jià)，得出的結(jié)論是：加拿大的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度解決了政府間橫向和縱向財(cái)政失衡問題，有效改善了加拿大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r并促進(jìn)了各地政府財(cái)政能力的均衡，為各地政府提供相當(dāng)水平的公共服務(wù)創(chuàng)造了條件④。Jun Ma在比較加拿大與其他各國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，認(rèn)為公式化的均等化轉(zhuǎn)移支付對(duì)均衡各省提供公共服務(wù)的能力有較大作用⑤。Richard M.Bird指出加拿大政府間的財(cái)政安排雖然促進(jìn)了區(qū)域公共服務(wù)的均衡提供，但卻加劇了區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)差距⑥。Jean Tremblay通過分析加拿大各級(jí)政府財(cái)政收支狀況以及用于公共服務(wù)的資金分配狀況得出加拿大分權(quán)化程度大幅提高的結(jié)論⑦。國(guó)內(nèi)也有不少學(xué)者關(guān)注過加拿大的財(cái)政制度，如倪平松、楊之剛對(duì)加拿大財(cái)政制度的介紹研究主要集中在轉(zhuǎn)移支付制度上，其研究目的是為規(guī)范我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度提供借鑒經(jīng)驗(yàn)⑧。王瑩從加拿大財(cái)政平衡機(jī)制發(fā)展變革的視角指出中國(guó)應(yīng)該學(xué)習(xí)其均等化概念，達(dá)到縮小區(qū)域差距的目的⑨。但國(guó)內(nèi)大多數(shù)對(duì)加拿大財(cái)政制度的關(guān)注僅限于泛泛介紹或集中在其聯(lián)邦財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度本身，很少?gòu)臋M向均等化目標(biāo)的政府財(cái)政平衡機(jī)制角度作深入探討。王軍領(lǐng)導(dǎo)的課題組對(duì)財(cái)政均衡制度的起源和概述的討論中涉及了加拿大財(cái)政平衡制度⑩。本文旨在從中國(guó)實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)出發(fā)，重點(diǎn)從基本公共服務(wù)均等化的政府財(cái)政平衡機(jī)制角度進(jìn)一步研究加拿大的轉(zhuǎn)移支付制度，剖析其運(yùn)行中的平衡機(jī)理，并從縱向和橫向兩個(gè)維度評(píng)價(jià)其運(yùn)行效果，以期進(jìn)一步從中發(fā)現(xiàn)可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、加拿大的財(cái)政平衡機(jī)制

加拿大是實(shí)行三權(quán)分立的聯(lián)邦制國(guó)家，由聯(lián)邦、省、地方三級(jí)政府構(gòu)成，各級(jí)政府間明確的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分是其財(cái)政平衡機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)。加拿大憲法規(guī)范了各級(jí)政府的事權(quán)：聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)國(guó)防、外交、社會(huì)公共服務(wù)、社會(huì)治安、社會(huì)保障等事務(wù)，省級(jí)政府負(fù)責(zé)本省范圍內(nèi)的教育、健康醫(yī)療、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障等事務(wù)，地方政府負(fù)責(zé)本地區(qū)的教育、市政建設(shè)和管理、社區(qū)規(guī)劃等事務(wù)，對(duì)于某些外溢性較強(qiáng)的公共服務(wù)如教育、健康醫(yī)療等事務(wù)則由兩級(jí)或兩級(jí)以上的政府共同承擔(dān)。加拿大稅種繁多，聯(lián)邦及省和地方政府最主要的稅收有個(gè)人所得稅、公司所得稅和一般銷售稅，聯(lián)邦政府財(cái)政收入的65%及省和地方政府財(cái)政收入的50%來源于這三項(xiàng)稅收。而加拿大聯(lián)邦政府和省政府之間就稅額較大和稅源較穩(wěn)定的稅種簽訂稅收協(xié)定并確定分享比例，其分享比例大致為：個(gè)人所得稅聯(lián)邦政府占63%，省級(jí)政府占37%；公司所得稅聯(lián)邦占62%，省占38%；一般銷售稅聯(lián)邦和省各占50%。由于各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，各省的分配比例不盡相同，在簽訂稅收協(xié)定時(shí)作具體確定。

基于上述事權(quán)和財(cái)權(quán)管理體制，加拿大聯(lián)邦政府集中了較大部分比例的財(cái)政收入，擁有較強(qiáng)的財(cái)政能力，而各省和地方政府財(cái)政能力相對(duì)較弱，存在明顯的財(cái)政缺口。同時(shí)，由于加拿大各地區(qū)之間尤其是三個(gè)北方寒冷地區(qū)在資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上存在較大差異，直接導(dǎo)致了各地政府財(cái)政收入能力的不均衡。加拿大聯(lián)邦財(cái)政體制主要通過政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來解決這種政府間縱向和橫向的財(cái)政不均衡現(xiàn)象，從而保證各地公共服務(wù)提供能力的均等化。加拿大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其轉(zhuǎn)移支付體系如圖1所示：

圖1 加拿大的轉(zhuǎn)移支付體系

從各個(gè)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的發(fā)展演變歷程和實(shí)施效果來看，均等化項(xiàng)目、社會(huì)健康項(xiàng)目和地區(qū)常規(guī)支持是加拿大發(fā)展最為完善和成熟的聯(lián)邦資助項(xiàng)目，在整個(gè)轉(zhuǎn)移支付體系中起主導(dǎo)作用，也是直接提高各地公共服務(wù)供給能力、影響全國(guó)公共服務(wù)均等化程度的項(xiàng)目。鑒于此，筆者將這三大轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目作為主要研究對(duì)象。

（一）均等化項(xiàng)目（EP）

均等化項(xiàng)目是聯(lián)邦為解決省際財(cái)政能力不均衡、縮小各省財(cái)政能力差距而設(shè)計(jì)的無條件轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，其最終目的是實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的公共服務(wù)均等化。它起源于20世紀(jì)40年代聯(lián)邦和省政府之間簽訂的“均等化和稅收出租協(xié)議”[11]。在協(xié)議中各省將征稅權(quán)出租給聯(lián)邦政府，由聯(lián)邦代征各省相關(guān)稅收，同時(shí)聯(lián)邦每年給各省支付一定的補(bǔ)償金以彌補(bǔ)各省的損失。1982年均等化項(xiàng)目被載入憲法，并規(guī)定聯(lián)邦和省政府應(yīng)該“致力于通過均等化項(xiàng)目的實(shí)施確保省政府在比較合理的稅收水平下有足夠的收入來提供合理的公共服務(wù)”。

均等化項(xiàng)目的支出總額及其在各省的分配比例是通過立法公式計(jì)算得出的。其計(jì)算方法的參照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行過多次變更。1961－1980年采用10個(gè)省的平均財(cái)政能力為參照標(biāo)準(zhǔn)，1982—2003年選擇5個(gè)中等財(cái)政能力的省作為參照標(biāo)準(zhǔn)，2007年至今則重新恢復(fù)了以10個(gè)省的平均財(cái)政能力為參照標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法。其計(jì)算公式包含三個(gè)主要步驟。其一是計(jì)算出各省的財(cái)政收入能力，這主要是通過測(cè)量每個(gè)省的代表性稅收財(cái)政能力得到的；其二是確定全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入能力，它是根據(jù)10個(gè)省平均財(cái)政能力確定的；其三是將各省收入能力與全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)收入增長(zhǎng)能力進(jìn)行對(duì)比。用公式可以表示為：Ea＝［（R10／B10）× （B10／P10）－（R10／B10）×（Ba／Pa）］Pa[12]。只要該省財(cái)政收入能力低于 標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入能力，即可獲得均等化項(xiàng)目資助，其資助數(shù)額為兩者缺口。如果財(cái)政能力高于全國(guó)平均水平將不能獲得均等化項(xiàng)目下的資助。

均等化支付公式中關(guān)于稅基的計(jì)算也發(fā)生了較大的改變。最初的均等化項(xiàng)目只通過三個(gè)稅種計(jì)算稅基：個(gè)人所得稅、公司稅和遺產(chǎn)稅。但是經(jīng)過一段時(shí)間的發(fā)展，所涉及的稅種發(fā)展到了33種，由于操作相當(dāng)復(fù)雜，2007年新的均等化項(xiàng)目選用個(gè)人所得稅、公司所得稅、消費(fèi)稅、財(cái)產(chǎn)稅和自然資源稅5個(gè)稅種計(jì)算稅基。各省可以自主決定是否將50%的資源收入計(jì)入財(cái)政收入能力的計(jì)算，即在計(jì)算轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的公式里確定稅基時(shí)，各省既可以選擇除去50%的資源收入，也可以選擇完全除去資源收入。從圖2中可以發(fā)現(xiàn)資源收入高于平均水平的省份一般會(huì)選擇將資源稅完全排除的計(jì)算方式，而資源收入低于平均水平的省份一般會(huì)選擇將資源稅排除50%的計(jì)算方式。

2007年以前，加拿大均等化項(xiàng)目數(shù)額確定后是以三年移動(dòng)平均的方式分配，2007年改為三年移動(dòng)平均和滯后兩年發(fā)放的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。以2005年為例，如2005年獲得轉(zhuǎn)移支付總額為100萬美元，則2007年度支付50萬（占比50%），2008年度支付25萬（占比25%），2009年度支付25萬（占比25%），如表1所示。這種支付方式為各省準(zhǔn)確預(yù)測(cè)各年度財(cái)政收入提供了便利。由表2可以看出比較富裕的省份如阿爾伯特沒有獲得均等化轉(zhuǎn)移支付，英屬哥倫比亞、薩斯喀徹恩及紐芬蘭等省則由于財(cái)政狀況的提升而逐步失去均等化轉(zhuǎn)移。其他相對(duì)較為貧困的省份則獲得較大的轉(zhuǎn)移支付，這顯然是有利于財(cái)政能力均等化的。

圖2 排除50%的資源收入和完全排除資源收入下的均等化項(xiàng)目對(duì)比

表1 均等化項(xiàng)目支付方式

表2 2005－2010年各省獲得的均等化轉(zhuǎn)移支付數(shù)額

（二）加拿大的健康和社會(huì)轉(zhuǎn)移支付（CHST）

健康和社會(huì)轉(zhuǎn)移支付是加拿大最大的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，由于聯(lián)邦政府根據(jù)相關(guān)法案對(duì)資金使用的方向、用途作了限制性規(guī)定，因此CHST屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般而言，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付從性質(zhì)上來說，并非直接是為了實(shí)現(xiàn)橫向均等化目標(biāo)，但從各國(guó)實(shí)踐我們也可以發(fā)現(xiàn)，指定用途的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付通過資金使用方向、領(lǐng)域的限制和規(guī)定，完全可以間接地起到均等化作用。加拿大的健康和社會(huì)轉(zhuǎn)移支付，其主要目的正是要通過聯(lián)邦政府在財(cái)政上支持省和地方的健康、教育和社會(huì)保障等項(xiàng)目以實(shí)現(xiàn)這些領(lǐng)域全國(guó)范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化保障目標(biāo)。因此，筆者將其視為加拿大財(cái)政平衡機(jī)制的組成部分。由表3可以看出，在主要轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中健康和社會(huì)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額最大。

表3 加拿大政府2005－2009年主要轉(zhuǎn)移支付數(shù)額

CHST最初是由1961年實(shí)行的“加拿大援助計(jì)劃（CAP）”演變而來的。1977年又建立了既定項(xiàng)目籌資計(jì)劃（EPF）。各省統(tǒng)一得到13.5%的個(gè)人所得稅和1%的公司所得稅的稅收返還。1996年CHST計(jì)劃開始全面代替CAP和EPF項(xiàng)目，其主要由加拿大健康轉(zhuǎn)移支付（CHT）和加拿大社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)移支付（CST）兩大項(xiàng)目構(gòu)成。

CHST以人均標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，所有省級(jí)政府都可獲得一定數(shù)額的CHST轉(zhuǎn)移支付。其轉(zhuǎn)移方式有兩種：一是稅收轉(zhuǎn)移（tax transfer），即聯(lián)邦政府將聯(lián)邦個(gè)人所得稅收入的13.5%和企業(yè)所得稅收入的1%讓渡給省級(jí)政府，專項(xiàng)用于健康和社會(huì)項(xiàng)目支出。另一種轉(zhuǎn)移方式是現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付（cash transfer），即由聯(lián)邦政府直接撥付，總量標(biāo)準(zhǔn)由聯(lián)邦政府制定。現(xiàn)金轉(zhuǎn)移是為了補(bǔ)足省級(jí)政府在得到稅收轉(zhuǎn)移后仍存在的資金缺口。表4給出了CHT和CST在兩種不同轉(zhuǎn)移方式下所得到的補(bǔ)助金額。

其中CHT轉(zhuǎn)移支付主要是用在健康衛(wèi)生醫(yī)療方面，為了確保加拿大居民公平享有健康衛(wèi)生服務(wù)，并以法律的形式確定了CHT以每年6%的速度增長(zhǎng)。CST則主要是用來資助初等以上水平的教育事業(yè)、社會(huì)救助和社會(huì)保障、兒童教育及發(fā)展等方面，且相關(guān)法律規(guī)定，到2013－2014年之前，對(duì)CST的投入每年要以3%的速度增長(zhǎng)。表5和表6分別反映了CHT和CST轉(zhuǎn)移支付在各項(xiàng)具體用途上的支出。

表4 2008－2009年各省和地區(qū)CHST轉(zhuǎn)移支付數(shù)額 （單位：億美元）

表5 2004－2014年CHT轉(zhuǎn)移支付用途 （單位：億美元）

表6 2007－2010年CST轉(zhuǎn)移支付用途（單位：億美元）

（三）地區(qū)常規(guī)支持（TFF）

TFF項(xiàng)目是在1985年建立的，它是聯(lián)邦政府對(duì)北方三個(gè)地區(qū)提供的無條件轉(zhuǎn)移支付。由于北方地區(qū)氣候寒冷，經(jīng)濟(jì)總量較小，提供公共服務(wù)成本偏高，因而聯(lián)邦政府為這三個(gè)地區(qū)政府提供資金，使其有能力為北方居民提供均等的公共服務(wù)。地區(qū)常規(guī)資金是聯(lián)邦政府對(duì)三個(gè)地區(qū)的最大的轉(zhuǎn)移支付，也是北方三個(gè)地區(qū)的主要收入來源，2007年各地區(qū)的TFF資金數(shù)額占其總收入的比重都達(dá)到50%以上，說明這三個(gè)地區(qū)對(duì)TFF的依賴程度較高。表7顯示了TFF轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。

表7 1999—2007年TFF轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及占財(cái)政總收入的比例

續(xù)表

TFF按“補(bǔ)充缺口”原則確定支付數(shù)額，首先，通過基于人口因素調(diào)整后的支出預(yù)測(cè)系統(tǒng)衡量各地區(qū)的支出需求，預(yù)測(cè)結(jié)果按三年移動(dòng)平均、滯后兩年的模式進(jìn)行，因而能夠保持支出需求的穩(wěn)定增長(zhǎng)，也能使其與人口增長(zhǎng)保持一致。然后，運(yùn)用代表性稅收系統(tǒng)的七種稅基（個(gè)人所得稅、公司所得稅、煙草稅、汽油稅、酒精燃料稅、工資稅和柴油稅）來衡量財(cái)政收入能力。最后，計(jì)算出本地區(qū)支出需求和財(cái)政收入能力二者之間的缺口，缺口數(shù)額即為轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。其資金主要用于住房、交通和教育基礎(chǔ)設(shè)施的投入，從而很好地解決了三個(gè)地區(qū)由于地理原因造成的財(cái)政困難。TFF轉(zhuǎn)移支付也是按三年移動(dòng)平均、滯后兩年模式進(jìn)行的，但其每年支付比例與均等化項(xiàng)目有所不同。其支付方式如表8所示：

表8 地區(qū)常規(guī)支持資金支付方式

二、加拿大財(cái)政平衡機(jī)制的均等化效應(yīng)評(píng)價(jià)

財(cái)政能力均等化是實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化的核心，加拿大力圖通過上述財(cái)政平衡機(jī)制實(shí)現(xiàn)財(cái)政能力的均等化，其均等化效果可以從縱向和橫向兩個(gè)維度進(jìn)行衡量。

（一）加拿大財(cái)政平衡機(jī)制的縱向平衡效果評(píng)價(jià)

財(cái)政縱向不平衡是由中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱引起的財(cái)政能力的不均衡，通常用VFI系數(shù)（vertical fiscal imbalance）[13]來衡量其縱向不平衡的程度。通過比較轉(zhuǎn)移支付前后的VFI系數(shù)可以看出轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)縱向不平衡缺口的效應(yīng)。

表9顯示，在轉(zhuǎn)移支付前各省的VFI系數(shù)較大，且差異明顯，說明各省自有來源收入不足以滿足其支出需求，且各省自有來源收入滿足財(cái)政支出的能力各有差異。在轉(zhuǎn)移支付以后，各省的VFI系數(shù)變小，甚至出現(xiàn)負(fù)數(shù)，VFI數(shù)據(jù)差異也變小，說明轉(zhuǎn)移支付后各省的收入能較大程度地滿足其財(cái)政支出需求，財(cái)政能力的差距也相對(duì)縮小。這表明轉(zhuǎn)移支付有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政能力的均等化，進(jìn)而促進(jìn)公共服務(wù)的均等化。從表中還可以看出轉(zhuǎn)移支付受益最大的是相對(duì)貧困的地區(qū)，如北方三個(gè)地區(qū)等，而安大略和阿爾伯特等相對(duì)富裕省份則得到相對(duì)較少的轉(zhuǎn)移支付，這與實(shí)現(xiàn)各省份財(cái)力均衡的目標(biāo)是一致的。

表9 1999—2008年各省及地區(qū)轉(zhuǎn)移支付前后的VFI系數(shù)

（二）加拿大財(cái)政平衡機(jī)制的橫向平衡效應(yīng)評(píng)價(jià)

橫向財(cái)政不平衡主要是由各省財(cái)政收入和資源稟賦差異造成的，通常用變異系數(shù)[14]來衡量各省橫向財(cái)政不平衡狀況。變異系數(shù)越大，表明各省之間橫向財(cái)政不平衡現(xiàn)象越嚴(yán)重。表10給出了各省和地區(qū)轉(zhuǎn)移支付前后差異系數(shù)的變化狀況。

在綜合考慮一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的情況下，各省和3個(gè)地區(qū)的變異系數(shù)都出現(xiàn)了明顯的下降，2003－2009年度，10個(gè)省份的變異系數(shù)年均下降了0.06[15]，3個(gè)地區(qū)的變異系數(shù)年均下降了0.31，這說明一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付橫向平衡效果良好，而且轉(zhuǎn)移支付后3個(gè)地區(qū)的變異系數(shù)下降幅度比10個(gè)省份的變異系數(shù)更大，表明地區(qū)的橫向平衡效果要比省份的橫向平衡效果更好。若僅考慮一般轉(zhuǎn)移支付，其使得省份和地區(qū)的變異系數(shù)年均分別下降了0.05和0.3；僅考慮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，其使得省份和地區(qū)的變異系數(shù)年均分別下降了0.02和0.27，說明一般轉(zhuǎn)移支付比專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的橫向平衡效果更好，即均等化項(xiàng)目（EP）、地區(qū)常規(guī)資金（TFF）比社會(huì)健康轉(zhuǎn)移支付（CHST）的均等化效果更明顯，從而對(duì)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的貢獻(xiàn)更大。

三、對(duì)于中國(guó)的借鑒意義

加拿大通過上述主要財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，顯著改善了區(qū)域間的縱向和橫向財(cái)政不均衡狀況，從而為實(shí)現(xiàn)全國(guó)基本公共服務(wù)均等化提供了有力保障。筆者認(rèn)為，加拿大以政府間轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)建的政府間財(cái)政平衡機(jī)制為我國(guó)實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)提供了良好的借鑒經(jīng)驗(yàn)和完善思路。

第一，明確目標(biāo)，推進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。公共服務(wù)均等化目標(biāo)在加拿大憲法中有明確規(guī)定，其終極目標(biāo)是使得各省能夠在現(xiàn)有稅收能力下提供大致相等水平的公共服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，加拿大將這一目標(biāo)貫徹到了整個(gè)轉(zhuǎn)移支付工具體系的設(shè)計(jì)和執(zhí)行過程中，通過轉(zhuǎn)移支付這一財(cái)政平衡機(jī)制，很好地保證了存在顯著經(jīng)濟(jì)和財(cái)政能力差異的各省和地區(qū)大體均等的公共服務(wù)的提供，取得了良好的效果。而就我國(guó)情況而言，區(qū)域基本公共服務(wù)均等化概念的提出只是近幾年的事，政府工作報(bào)告中首次出現(xiàn)這一概念是2005年10月11日中共十六屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出了“按照公共服務(wù)均等化原則，加大國(guó)家對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”。其后，基本公共服務(wù)均等化逐步上升為政府工作目標(biāo)。2006年10月11日中共十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》進(jìn)一步提出，“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。黨的十七大報(bào)告提出要“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”，明確了財(cái)政促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的方向和任務(wù)?！笆濉币?guī)劃明確了逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域基本公共服務(wù)均等化、加強(qiáng)縣級(jí)政府提供基本公共服務(wù)財(cái)力保障等目標(biāo)和任務(wù)。雖然近些年基本公共服務(wù)均等化得到政府高度重視，但僅納入了中短期政府工作任務(wù)的范疇，更多的是作為解決影響現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深層次矛盾而提出的，并未從長(zhǎng)期明確基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)意義，以法律形式予以保障，更談不上上升到憲法高度加以明確。因而，下一步，應(yīng)將公共服務(wù)均等化作為我國(guó)的基本、長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)進(jìn)一步從法律高度予以明確，并將其分階段落實(shí)到各階段的執(zhí)行環(huán)節(jié)。這對(duì)逐步推進(jìn)、實(shí)現(xiàn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化具有指導(dǎo)性作用。

表10 2003－2009年各省及地區(qū)轉(zhuǎn)移支付前后人均財(cái)政收入變異系數(shù)

第二，以轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)建政府財(cái)政平衡機(jī)制，以均等化轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的合理搭配來實(shí)現(xiàn)區(qū)域財(cái)力均等化。如前所述，加拿大的一般性轉(zhuǎn)移支付主要有均等化項(xiàng)目和地區(qū)常規(guī)支持，前者運(yùn)用“均等化公式”核算，后者運(yùn)用“補(bǔ)充缺口”原則核算，具有良好的橫向區(qū)域均等化效應(yīng)。加拿大的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，雖然作為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付其直接目的不是為了橫向均等化，但主要用于社會(huì)健康項(xiàng)目，其基于人均標(biāo)準(zhǔn)，采用稅收轉(zhuǎn)移和現(xiàn)金轉(zhuǎn)移相結(jié)合的方式核算，也具有良好的均等化效果。并且，更為重要的是，直接用于橫向均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付包括均等化項(xiàng)目和地區(qū)常規(guī)資金在內(nèi)的比重也有逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)，2009年與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例已接近1∶1。中國(guó)的轉(zhuǎn)移支付主要由稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所組成。其中稅收返還數(shù)額按基數(shù)法確定，是舊財(cái)政管理體制的延續(xù)，不但不具備橫向平衡效應(yīng)，而且其設(shè)計(jì)初衷就是出于對(duì)既得利益的保護(hù)，是逆向均等化的，并且其規(guī)模從設(shè)計(jì)之初開始，一直是轉(zhuǎn)移支付中最大的項(xiàng)目，只是近年來才有較顯著回落。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的撥款辦法欠規(guī)范，從實(shí)際區(qū)域分布來看，往往發(fā)達(dá)地區(qū)獲得的專項(xiàng)撥款多于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而且可能被各級(jí)政府層層截留、擠占、挪用，因而均等化效果也不明顯。只有按照因素法計(jì)算的一般性轉(zhuǎn)移支付才是具有均等化效果的，但其在中國(guó)轉(zhuǎn)移支付中所占的比重偏低，雖然近年來規(guī)模不斷擴(kuò)大，但2008年仍僅占全部轉(zhuǎn)移支付的37.9%，無法有效發(fā)揮橫向均等化效果。因而借鑒加拿大轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度體系，加大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步降低直至取消稅收返還，合理調(diào)節(jié)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和援助方向，使轉(zhuǎn)移支付制度成為實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的主要平衡機(jī)制，最大限度地發(fā)揮其區(qū)域均等化功效，是中國(guó)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的主要路徑。

第三，在轉(zhuǎn)移支付資金分配方式和均等化標(biāo)準(zhǔn)制定方面，重視細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。加拿大的轉(zhuǎn)移支付工具體系設(shè)計(jì)存在諸多創(chuàng)新，比如其采取公式法規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額分配，采用三年移動(dòng)平均和滯后兩年的形式發(fā)放轉(zhuǎn)移支付金額，這使得各省政府和地方政府能夠更準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)本級(jí)政府的財(cái)政收入規(guī)模，更早地合理安排財(cái)政支出領(lǐng)域。加拿大的均等化轉(zhuǎn)移支付制度起源于20世紀(jì)40年代的聯(lián)邦和省政府之間簽訂的“均等化和稅收出租協(xié)議”，后來，在保持相對(duì)穩(wěn)定中逐步改革完善，1982年載入憲法。之后，聯(lián)邦政府也多次調(diào)整完善轉(zhuǎn)移支付方式、提高均等化和轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付分配方式亟待完善，除稅收返還采用基數(shù)法以1993年為基期計(jì)算極不合理、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付辦法欠規(guī)范外，一般性轉(zhuǎn)移支付的分配也存在諸多問題。由于采取漸進(jìn)式的擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的辦法，致使現(xiàn)階段一般性轉(zhuǎn)移支付名目不斷增多，這一方面形成對(duì)因素法分配方式的抵消和沖擊，另一方面也使得一般性轉(zhuǎn)移支付變動(dòng)過于頻繁。因此，在建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上，借鑒加拿大經(jīng)驗(yàn)，探索、建立適合中國(guó)國(guó)情的、規(guī)范的、長(zhǎng)期的轉(zhuǎn)移支付分配方式，并根據(jù)各階段情況實(shí)時(shí)調(diào)整均等化標(biāo)準(zhǔn)和轉(zhuǎn)移支付是當(dāng)務(wù)之急。

第四，給予省和地方政府更多的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性。如何恰當(dāng)處理轉(zhuǎn)移支付和地方財(cái)政努力問題是轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)須考慮的問題之一。加拿大聯(lián)邦政府在設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付公式時(shí)，非常重視各地方政府的自主選擇權(quán)。如在設(shè)計(jì)均等化項(xiàng)目的稅基時(shí)，加拿大聯(lián)邦政府賦予各地方政府選擇的權(quán)利，即各省既可以選擇除去50%的資源稅后計(jì)算所得的轉(zhuǎn)移支付，也可以選擇完全除去資源稅收后計(jì)算所得的轉(zhuǎn)移支付。這種選擇權(quán)的存在使得各省在接受轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)不會(huì)減少政府自身的財(cái)政努力。對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度效果的研究表明，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的公共服務(wù)均等化效果并不理想?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度抑制了地方政府的財(cái)政努力，且富裕地區(qū)的財(cái)政努力程度不如貧窮地區(qū)，從而使得轉(zhuǎn)移支付效果弱化[16]，甚至于在很多地區(qū)還出現(xiàn)了爭(zhēng)當(dāng)國(guó)家級(jí)貧困縣的事例?？紤]到上述情況，我國(guó)可以采取與加拿大政府類似的激勵(lì)方案，在轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中，通過增加地方政府自主權(quán)等方式以增強(qiáng)地方政府的財(cái)政努力程度。

總之，加拿大圍繞區(qū)域財(cái)力和公共服務(wù)均等化目標(biāo)，構(gòu)建了包括一般性轉(zhuǎn)移支付（均等化項(xiàng)目、地區(qū)常規(guī)項(xiàng)目）和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（健康和社會(huì)轉(zhuǎn)移支付）等在內(nèi)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度體系，以此作為其政府財(cái)政平衡機(jī)制。與具有世界上最精細(xì)的公式化因素法、制度相當(dāng)復(fù)雜、很難為其他國(guó)家所完全仿效的澳大利亞財(cái)政平衡機(jī)制相比，加拿大的平衡機(jī)制相對(duì)更加簡(jiǎn)化、有效。與具有縱、橫交錯(cuò)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度的德國(guó)相比，加拿大選擇的是僅以縱向轉(zhuǎn)移支付制度體系來平衡區(qū)域財(cái)力和公共服務(wù)。中國(guó)未來無論是仍然選擇以轉(zhuǎn)移支付加中央財(cái)政投資的雙主體財(cái)政平衡機(jī)制，還是選擇以轉(zhuǎn)移支付制度為單一的財(cái)政平衡機(jī)制，無論是選擇縱、橫交錯(cuò)（縱向轉(zhuǎn)移支付加橫向?qū)谥г┻€是單一考慮以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，加拿大簡(jiǎn)化高效的、以均等化轉(zhuǎn)移支付為主體的縱向轉(zhuǎn)移支付制度平衡框架、以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要用于健康和社會(huì)轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)驗(yàn)都值得我國(guó)高度重視和學(xué)習(xí)借鑒。

（感謝華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)碩士研究生李淑芳、程文在前期的文獻(xiàn)收集、數(shù)據(jù)處理過程中所做的工作。）

注釋

①賈康：《中央地方財(cái)力分配關(guān)系的體制邏輯與表象辨析》，《財(cái)政研究》2011年第1期。

②⑤Jun Ma.“Intergovernmental fiscal transfers in nine countries：lessons for developing countries.”Public ResearchWorkingPaper，1997.

③Anwar Shah.“IntergovernmentalFiscalRelations inCanada：AnOverview.”World Bank working paper，1995；Boadway，R.and H.Kitchen.CanadianTaxPolicy.Canadian Tax Foundatio，1999；Bahl，R.and Martines－Vazquez，Jorge.“Sequencingfiscaldecentralization.”World Bank Policy Research Working Paper 3914，Public Sector Governance Group.Washington，DC：World Bank，2006；Bahl，R.and S.Wallace.“PublicFinanceinDeveloingandTransitionCountries.”Public Budgeting and Finance，Silver Anniversary Issue.2005：83－98；Bahl，R.and C Wallich.“intergovernmentalfiscalrelationinChina.”World Bank Policy Research Papers，WPS863， World Bank，1992；Bird R.M.and F Vaillancourt.Perspectiveson fiscalfederalism.Washington，D.C，The Wold Bank，2006；Bird R.M.nd F Vaillancourt.Fiscaldecentralizationindevelopingcountries.Cambridge：Cambridge University Press.

④Boadway，R.and P.Hobson.“Intergovernmental FiscalRelationsinCanada.” Canadian Tax Foundation，1993.

⑥Richard Miller Bird and Fran?ois Vaillancourt.“ReconcilingDiversitywithEquality：TheRoleofIntergovernmentalFiscalArrangementsinMaintainingandEffectiveState inCanada.”International Tax Program，2005.

⑦Jean－Francois Tremblay.“FiscalFederalismand PublicServiceProvisioninCanada.”East Asian Bureau of Economic Research，2007.

⑧楊之剛：《加拿大政府間轉(zhuǎn)移支付：簡(jiǎn)介和評(píng)價(jià)》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2002年第6期；倪平松：《加拿大政府間轉(zhuǎn)移支付制度及其借鑒》，《中南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》1997年第5期。

⑨王瑩：《加拿大的均等化制度與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)選擇》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)觀察》2008年第1期。

⑩王軍、賈康、祝小芳、項(xiàng)中新、張曉云等：《財(cái)政均衡制度的起源和概述》，《決策與信息》2006年第6期。

[11]Equalization and tax rent treaty，來自1867年憲法。

[12]其中Ea為a省獲得的轉(zhuǎn)移支付；R10為10個(gè)省的稅收；B10為10個(gè)省的稅基；P10為10個(gè)省的人口總數(shù)；Pa為a省的人口數(shù)；（R10／B10）× （B10／P10）表示全國(guó)平均財(cái)政能力（人均水平）；（R10／B10）× （Ba／Pa）表示a省財(cái)政能力（人均水平）。

[13]轉(zhuǎn)移支付前VFI變化系數(shù)＝（財(cái)政支出－不包括轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的財(cái)政收入）／（財(cái)政支出）×100%；轉(zhuǎn)移支付后VFI變化系數(shù)＝（財(cái)政支出－包括轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的財(cái)政收入）／（財(cái)政支出）×100%；VFI系數(shù)越大，表明縱向不均衡現(xiàn)象越嚴(yán)重。

[14]變異系數(shù)＝標(biāo)準(zhǔn)差／平均數(shù)；轉(zhuǎn)移支付前差異系數(shù)＝轉(zhuǎn)移支付前各省人均收入的標(biāo)準(zhǔn)差／轉(zhuǎn)移支付前各省人均收入的平均值；轉(zhuǎn)移支付后差異系數(shù)＝轉(zhuǎn)移支付后各省人均收入的標(biāo)準(zhǔn)差／轉(zhuǎn)移支付后各省人均收入的平均值。

[15]變異系數(shù)平均變化值取各年度變異系數(shù)變化值的簡(jiǎn)單平均，該數(shù)值由表10所得。

[16]喬寶云：《政府間轉(zhuǎn)移支付與地方財(cái)政努力》，《管理世界》2006年第3期 。

2011－06－26

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“區(qū)域基本公共服務(wù)均等化與政府財(cái)政平衡機(jī)制研究”（07BJL019）

責(zé)任編輯 張靜